祝天智　張文壕

〔摘要〕 當前征地中存在土地利益分配過程和分配結果的雙重失調(diào)：分配過程失調(diào)主要表現(xiàn)為分配過程的灰色化和無序化；分配結果失調(diào)既表現(xiàn)為土地利益初次分配的失衡，又表現(xiàn)為土地利益再分配的不公。利益協(xié)調(diào)機制陳舊、再分配機制過時和矛盾化解機制乏力是土地利益關系失調(diào)的深層根源。因此，加快征地制度綜合改革，構建適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要的新型利益協(xié)調(diào)機制、土地利益再分配機制和糾紛化解機制，是確保土地利益關系協(xié)調(diào)和農(nóng)村社會穩(wěn)定的迫切需要。

〔關鍵詞〕 征地過程，利益關系失調(diào)，征地制度，利益協(xié)調(diào)機制

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）03-0085-06

近年來，盡管中央和地方各級政府都十分重視征地沖突的治理，但征地沖突卻始終呈現(xiàn)頻率高、燃點低和破壞性強的特點。據(jù)國務院發(fā)展研究中心課題組調(diào)查，“在36%的被調(diào)查村莊中發(fā)生過與征地相關的暴力事件” 〔1 〕 （P25 ）。筆者認為，之所以出現(xiàn)上述情況，根本原因在于征地過程中土地利益關系失調(diào)的問題尚未得到根本解決。而切實貫徹十八屆三中全會精神，加快對征地制度的綜合改革，構建適應市場經(jīng)濟發(fā)展的新型利益協(xié)調(diào)機制、合理的土地利益再分配機制和科學的糾紛化解機制，是實現(xiàn)征地過程中利益協(xié)調(diào)以及維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的迫切需要。

一、土地利益關系失調(diào)的主要表現(xiàn)

正如馬克思所指出的，“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益有關” 〔2 〕 （P82 ），農(nóng)民之所以甘冒風險參與征地沖突，原因在于征地中出現(xiàn)了土地利益分配過程和分配結果的雙重失調(diào)，使他們的當前和長遠土地利益，以及實體性和程序性土地權利難以得到保障。

（一）土地利益分配過程的失調(diào)。土地利益分配過程的失調(diào)，主要表現(xiàn)在以下三個方面：首先，征地過程中土地利益邊界的模糊。一方面，由于征地制度改革嚴重滯后于土地產(chǎn)權變革的步伐，導致政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民之間的利益邊界十分模糊：征地法律賦予了基層政府主導征地過程和占有大部分土地增值收益的權力，“農(nóng)村集體組織則以所有者的身份成為政府談判的對象，享有接受并支配土地補償款的權利。作為土地承包者的農(nóng)民，當然也有理由力爭更大的份額。然而問題的關鍵在于，圍繞土地增值收益的分配，缺少各方認同的公平公正標準，每一方都可以為分享更多收益找到法律或政策依據(jù)” 〔3 〕；另一方面，任何一方又都沒有充足的理由駁倒對方分享更多份額的要求，多方之間的博弈極易形成是非不清的死結。

其次，土地利益分配過程中規(guī)則的混亂。正如張靜所揭示的，在土地增值收益分配的過程中，“可以發(fā)現(xiàn)有多種規(guī)則，他們分別包含不同原則和價值，其中任何一個，都可能被社會成員選擇采用”，而人們在選擇的時候，“是根據(jù)實際利益和力量對規(guī)則作出取舍，他們的行為方式是根據(jù)當前利益對規(guī)則作出權衡，而不是根據(jù)規(guī)則衡量利益是否正當” 〔4 〕 （P255 ）。由于各方都對規(guī)則持機會主義態(tài)度，導致土地利益分配過程中極易產(chǎn)生分歧。征地過程中，在政府看來已經(jīng)相當高的補償，但在村民看來可能遠遠不夠；同樣，村民認為正當?shù)男袨?，在政府看來往往是漫天要價甚至是無理取鬧。最終，征地博弈往往變成公說公理、婆說婆理的混亂過程。

再次，征地博弈過程的灰色化。由于利益邊界模糊，博弈規(guī)則混亂，博弈各方都傾向于采用機會主義行為，導致博弈過程呈現(xiàn)明顯的灰色化特征。在政府方面，表現(xiàn)為利用“關系型壓制” 〔5 〕達到擺平農(nóng)民抗爭行為的目的，或者通過給予部分村民以特殊補償進行分化瓦解，亦或利用各類鄉(xiāng)村強人進行威脅、恐嚇、暗中破壞等等；而在農(nóng)民方面，如突擊種樹、建房以獲取更多補償，或者通過“纏”、“鬧”等方式獲取額外補償?shù)鹊取?/p>

（二）土地利益分配結果的失調(diào)。征地過程中土地利益分配結果的失調(diào)，不僅表現(xiàn)為初次分配過程中的兩次分配都損害了被征地農(nóng)民的利益，而且再分配機制也對他們不利，導致失地農(nóng)民的當前和長遠利益都受到損害：首先，在土地增值收益初次分配過程中的第一次分配中，農(nóng)民與政府及開發(fā)商之間圍繞土地利益的分配嚴重失衡。無論是從資源擁有量來看還是從制度安排來看，農(nóng)民相對于基層政府和開發(fā)商都處于明顯的弱勢地位?；鶎诱烷_發(fā)商正是憑借自身的地位和資源優(yōu)勢，分享了土地增值收益的絕大部分，而作為土地承包者的農(nóng)民只能分享其中的很少一部分。溫鐵軍等人研究發(fā)現(xiàn)，在土地增值部分的分配中，“農(nóng)民的補償款占5%～10%，地方政府拿走土地增值的20%～30%，開發(fā)商拿走了土地增值收益的大頭，占40%～50%” 〔6 〕。

其次，在土地利益初次分配過程中的第二次分配中，被征地農(nóng)民與村干部及村集體之間也存在明顯失衡。雖然近年來國家十分重視保護農(nóng)民的土地權益，并在多個重要文件中強調(diào)，“要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障” 〔7 〕。而且修改后的《農(nóng)村土地承包法》也對村干部作出了諸多限制，如在承包期內(nèi)“不得調(diào)整承包地”，“不得收回承包地”，“不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更承包權”，“不得以劃‘口糧田'和‘責任田'等為由收回承包地搞招標承包”。然而，上述法律政策并未改變村干部在征地過程中的優(yōu)勢地位，這使村干部在征地利益的第二次分配，即土地補償費的分配中占盡優(yōu)勢。他們不僅可以利用主導分配過程的機會，決定用于分配和用于所謂發(fā)展集體經(jīng)濟的比例，并為親屬、朋友等群體謀取利益；而且可以利用信息優(yōu)勢，隱瞞、挪用甚至侵占部分征地補償款。據(jù)趙德余研究發(fā)現(xiàn)，“土地征用出讓過程中，如果成本價為100，農(nóng)民只獲得其中的5%～10%，村級集體得25%～30%” 〔8 〕。而歸村集體所得的部分，有相當大部分實際由村干部支配。國土資源部的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，有些地方“征地所得的補償、補助費用被少數(shù)幾個村干部甚至基層政府或者機關控制，想怎么用就怎么用、想給誰多一點就給誰多一點，有的干部甚至貪污、挪用征地補償費用和安置補助費用，或者將征地補償費用、安置補助費用于吃喝玩樂，農(nóng)民根本沒有權利過問，嚴重損害了農(nóng)民的利益” 〔9 〕 （P172 ）。

再次，在土地增值收益的再分配過程中，政府將土地出讓金用于失地農(nóng)民的部分嚴重偏低，導致農(nóng)民的長遠利益受損嚴重。正如周黎安所揭示的，在競爭異常激烈的“晉升錦標賽模式中”，“政府官員的晉升高度依賴于一些可測度的經(jīng)濟指標” 〔10 〕，如GDP、財政收入、城市建設等，而農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障項目由于不易給地方官員帶來政績而被忽視，最終導致失地農(nóng)民的長遠利益受損嚴重。這主要表現(xiàn)為：在就業(yè)保障方面，政府僅支付農(nóng)民相當于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值4～6倍的安置補助費，而對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓投入嚴重不夠，導致多數(shù)年齡較大、文化水平較低的失地農(nóng)民就業(yè)難以保障；在醫(yī)療保障方面，地方政府對失地農(nóng)民的醫(yī)療保障尚未建立專門機制，使其相對于其他農(nóng)民而言在疾病面前更加脆弱，尤其在面臨重大疾病時極易陷入嚴重困境；在養(yǎng)老保障方面，雖然部分地方都陸續(xù)利用安置補助費為失地農(nóng)民建立了養(yǎng)老保險，但每月極低的養(yǎng)老金顯然并不能真正解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題。在此背景之下，多數(shù)失地農(nóng)民無法實現(xiàn)生活水平有所提高的目標，更不要說長遠生計有保障，據(jù)九三學社調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“在全國的失地農(nóng)民中，有60%左右的人生活十分困難，有穩(wěn)定經(jīng)濟收入、沒有因失地影響到基本生活的只占30%左右” 〔11 〕。

二、土地利益關系失調(diào)的深層根源

由于征地制度改革嚴重滯后，計劃型征地制度中的利益協(xié)調(diào)機制已難以調(diào)整市場化的土地利益關系，導致土地利益初次分配的失衡嚴重；原有的土地利益再分配機制在當前形勢下也已難以發(fā)揮作用，致使失地農(nóng)民的長遠利益難以保障；而原有的糾紛預防和化解機制已難以適應當前征地矛盾復雜化的特征，造成征地博弈的灰色化和無序化。

第一，計劃型征地制度中的利益協(xié)調(diào)機制已難以有效應對市場經(jīng)濟條件下復雜的土地利益關系，導致征地過程中土地利益第一次分配和第二次分配的雙重失衡。這主要表現(xiàn)在以下三個方面：首先，就征地補償標準而言，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和土地作為生產(chǎn)資料被允許市場化流轉，不同區(qū)位和稟賦的土地之間的價格差異也被顯性化，但政府征地仍統(tǒng)一按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)值倍數(shù)法計算補償，這實際是按照計劃經(jīng)濟的邏輯補償市場經(jīng)濟的生產(chǎn)要素，必然會造成補償不公的問題。其次，征地過程中政府與農(nóng)民之間的利益協(xié)調(diào)機制已不適應現(xiàn)有土地產(chǎn)權安排。隨著土地承包權由債權變?yōu)槲餀?，其權能不斷擴展，承包期也不斷延長，土地承包經(jīng)營權很大程度上已經(jīng)變成農(nóng)民的私人財產(chǎn)權。但在現(xiàn)行征地制度安排中，征地審批和安置補償方案的制定仍基本由地方政府包辦，被征地農(nóng)民的知情權和參與權都十分有限。這主要表現(xiàn)在：在征地啟動和報批階段，完全由政府包辦，即使農(nóng)民對用地項目的合法性有不同意見，也難以有效阻止征地的進行；在安置補償階段，安置補償方案是由政府單方面制定的，雖然農(nóng)民被賦予了被告知和聽證的權利，但難以對政府構成切實制約，因為法律明確規(guī)定“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”。由于地位的嚴重不對等，程序權的嚴重不對稱，農(nóng)民合理的參與要求難以滿足，最終必然導致分配結果的不均衡。再次，土地補償費分配中村干部與被征地農(nóng)民的關系，也已不適應當前土地所有權與承包權之間的關系。當前集體土地所有權與承包經(jīng)營權的關系已遠不同于改革開放初期，集體土地“所有權已無價值，已被消滅” 〔12 〕，土地承包權“已經(jīng)在相當大程度上具有了類私有的特征” 〔13 〕，但征地過程中集體所有權與承包權之間的利益分配規(guī)則仍延續(xù)了計劃經(jīng)濟的規(guī)定，即土地補償費“歸集體經(jīng)濟組織所有”，而其使用、分配辦法則“依照法定程序經(jīng)本集體成員決定”。由于法律既未規(guī)定被征地農(nóng)民的承包經(jīng)營權在土地補償費中的應有份額，也未規(guī)定土地補償費在農(nóng)民內(nèi)部分配的合理程序，這必然導致兩方面后果：其一，給村干部不合理分配甚至是挪用、侵吞、私分土地補償費以機會；其二，由于無明晰規(guī)則可供遵循，造成土地補償費在農(nóng)民內(nèi)部分配的無序化。

第二，原有的土地利益再分配機制在當前條件下已經(jīng)失效，導致被征地農(nóng)民的長遠利益難以保證。在計劃經(jīng)濟條件下，被征地農(nóng)民通過政府的安置不僅獲得了就業(yè)保障，而且將同時獲得就業(yè)單位提供的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障，甚至可以獲得城市戶口，從而徹底脫離農(nóng)民身份和農(nóng)村生活，享受城市的各項福利待遇。然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，上述制度安排已無法解決被征地農(nóng)民的各項社會保障問題，其長遠利益難以得到保障：首先，在就業(yè)安置方面，隨著就業(yè)的市場化，政府已無法解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，而是采取一次性支付相當于人均土地年產(chǎn)值4～6倍的現(xiàn)金。對于那些年齡較大、文化水平較低的農(nóng)民而言，這顯然既無法保障他們的生活水平不下降，更無法使他們的長遠生活有保障。其次，隨著就業(yè)安置制度的失效，其他各項社會保障制度也無法實現(xiàn)。一方面，由于無法通過安置實現(xiàn)就業(yè)，失地農(nóng)民已無法享有就業(yè)單位提供的養(yǎng)老、醫(yī)療等生活保障；另一方面，現(xiàn)有征地制度并未詳盡規(guī)定政府為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障的責任，在缺乏明確性強制責任而且財力普遍緊張的情況下，地方政府也不會主動拿出土地出讓金去解決失地農(nóng)民長遠社會保障問題，最終導致失地農(nóng)民的社會保障難以落實。

第三，計劃型征地制度中的糾紛預防和化解機制已無法有效化應對日益復雜的征地矛盾，導致征地博弈的無序化和灰色化。在計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)民缺少獨立的土地利益，其參與意識也不強烈。同時，由于當時村與地方政府之間存在上下級隸屬關系，征地中的矛盾主要由地方政府運用行政權力自上而下進行解決。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，土地承包權不僅由債權變成重要的物權，而且國家賦予了土地承包權以轉讓、出租、轉包、入股等市場化流轉的權能，十八屆三中全會更進一步提出要賦予“承包經(jīng)營權抵押、擔保權能” 〔14 〕。所有這些都使農(nóng)民具備了獨立的權利主體和市場主體的地位。然而，現(xiàn)有的征地制度仍然延續(xù)了濃厚的計劃經(jīng)濟特色，完全無視農(nóng)民的主體地位和參與要求，極易造成征地矛盾的積累和激化，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，現(xiàn)有征地制度缺少征地目的合法性糾紛的解決機制。一方面，法律規(guī)定政府只有出于“公共利益需要”才可以征地，而且在當前污染日趨嚴重、民眾的環(huán)境安全意識空前高漲的背景下，忽視征地目的合法性和民眾關切的征地行為極易引起民眾的抗爭；另一方面，我國對征地合法性問題可能引起的糾紛的解決機制仍是空白。不僅征地項目審批之前和審批過程都不允許農(nóng)民參與，而且即使農(nóng)民對征地項目的合法性存在質(zhì)疑，也缺少合法有效的渠道阻止這些高污染、高危害項目的審批，這必然為后續(xù)的征地埋下矛盾沖突的禍根。其次，安置補償爭議解決機制表現(xiàn)為高度的行政主導性，難以真正化解安置補償矛盾。一方面，安置補償?shù)臉藴适怯烧畣畏矫嬷贫ǖ?，并不允許農(nóng)民參與討論，因此其合理性容易引起農(nóng)民的質(zhì)疑；另一方面，雖然設置了關于安置補償爭議的協(xié)調(diào)和裁決程序，但該程序存在嚴重缺陷，不但難以成為權威的糾紛化解機制，甚至會激化矛盾：其一，市、縣政府既是安置補償方案的批準者，又是征地主體，與被征地農(nóng)民之間存在利益分歧，有做自己案件的法官的嫌疑，即便能公平裁決，也難以取信于農(nóng)民。其二，法律關于“征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施”的規(guī)定，尤其容易激化矛盾。因為此規(guī)定意味著即便農(nóng)民認為自身利益受到損害，政府亦可強制占地，極易觸發(fā)農(nóng)民的怨恨情緒。再次，安置補償實施過程中政府挪用、拖欠補償款，以及村干部以不合理方式使用土地補償款引起的矛盾糾紛，也缺乏有效的解決機制。由于地方政府普遍財政緊張，挪用或者拖欠安置補助資金的現(xiàn)象比較普遍。對上述問題，理論上農(nóng)民可以提起行政訴訟，但以當?shù)卣疄楸桓娴脑V訟往往不易立案，更難以勝訴，即使能夠勝訴，執(zhí)行也極其困難。更重要的是，對于村民與村干部之間就土地補償費的分配和使用引起的糾紛，現(xiàn)有糾紛化解機制更顯不合理，最高人民法院《關于村民請求分配征地補償款糾紛法院應否受理的請求的答復》規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間因土地補償費分配產(chǎn)生的糾紛，當事人就該糾紛起訴到人民法院的，人民法院可不予受理”。

三、土地利益關系失調(diào)的治理對策

要構建征地過程中協(xié)調(diào)的利益關系，必須加快征地制度改革，構建適應市場經(jīng)濟發(fā)展的利益協(xié)調(diào)機制、土地利益再分配機制和征地矛盾化解機制。

第一，重塑征地過程中的利益協(xié)調(diào)機制，以實現(xiàn)征地過程中土地利益初次分配的均衡協(xié)調(diào)。首先，適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，發(fā)揮市場在土地利益分配中的基礎作用，是改革征地過程中利益協(xié)調(diào)機制的根本之策。當前，脫胎于計劃經(jīng)濟時代的征地利益協(xié)調(diào)機制，與市場經(jīng)濟條件下市場對土地資源配置起基礎性作用的要求之間的嚴重沖突，不僅導致了土地資源配置的市場和政府雙重失靈，而且是土地利益分配失調(diào)的根本原因。因此，重塑征地制度框架是實現(xiàn)征地過程中土地利益協(xié)調(diào)的根本之策。具體而言，就是在區(qū)分公益用地和經(jīng)營性用地的基礎上，構建以市場為中心的征地制度，所有經(jīng)營性建設用地，由用地單位在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，在政府的監(jiān)督之下直接與農(nóng)民進行協(xié)商購買。而公益性用地也首先由政府以市場價向農(nóng)民發(fā)出收購邀約，只有在協(xié)議收購不成功時，才能夠在權威第三方的監(jiān)督之下，經(jīng)過嚴格的法治程序進行強制征收，以確保征收目的的合法性和補償?shù)暮侠硇?。十八屆三中全會提出，允許農(nóng)村經(jīng)營性建設用地與國有土地同價同權同等入市，這已經(jīng)在現(xiàn)有的行政壟斷型土地征收制度上打開了缺口，并很可能將成為建立市場型征地制度的低成本高成效的突破口。其次，進一步明晰征地過程中農(nóng)民內(nèi)部各群體之間的土地權益邊界，是實現(xiàn)征地利益分配均衡有序的必要條件。一方面，隨著土地承包權權能的擴充完善，尤其國家實施“生不增地，死不減地”的政策之后，失地農(nóng)民在征地過程中所受的損失加大；另一方面，國家宣布“土地承包權長久不變”之后，土方調(diào)整預期出現(xiàn)不確定性，農(nóng)民內(nèi)部的土地權益邊界更加模糊。據(jù)中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文解讀，“長久不變”既不是些人理解的那樣“永久不變”，但又“肯定比現(xiàn)在的30年不變要長” 〔15 〕。到底多長目前顯然存在不確定性。上述變化引發(fā)了兩類矛盾：一是造成原有的利益協(xié)調(diào)規(guī)則與現(xiàn)有的土地產(chǎn)權規(guī)定之間的矛盾，二是因對土地調(diào)整預期理解分歧形成的農(nóng)民內(nèi)部矛盾。筆者認為，要解決此問題，一要進一步明晰產(chǎn)權。要么規(guī)定土地調(diào)整的具體期限，要么明確以家庭為單位的土地承包關系不再調(diào)整，從而既給農(nóng)民各群體的當下土地利益設定明晰的邊界，又給各群體的未來利益以明確的預期，避免模糊性和不確定性造成的沖突。二要在上述基礎上明確規(guī)定土地補償費中承包經(jīng)營權與所有權各占多少份額，同時設定科學透明的土地補償款在農(nóng)民內(nèi)部進行分配的規(guī)則，既避免村干部的貪占行為，又避免未被征地的農(nóng)民依靠人數(shù)優(yōu)勢，將民主表決變成“多數(shù)人的暴政”而損害被征地農(nóng)民利益，當然也要杜絕少數(shù)被征地農(nóng)民靠權勢或者“纏”、“鬧”之術，侵占本屬于其他村民的利益。三要賦予農(nóng)民更加充分而可操作的程序性權利，規(guī)范征地中各方的土地博弈行為，構建有序的土地利益博弈過程。這不僅具有保障土地利益分配結果均衡的工具性功能，更是尊重農(nóng)民的市場主體地位和構建市場型征地制度的前提條件。具體而言，在征地啟動階段就要賦予農(nóng)民關于征地項目合法性的知情權和異議權，在安置補償方案制定階段需要賦予農(nóng)民充分的議價權，在征地之后需要給予農(nóng)民有效的救濟權。在此基礎之上，一方面，通過農(nóng)民與征地方平等的議價和相互監(jiān)督，促進土地利益分配的均衡化；另一方面，通過對雙方更加嚴格的監(jiān)督和規(guī)制，杜絕各類機會主義行為和灰色化博弈方式，實現(xiàn)征地過程的協(xié)調(diào)有序。

第二，適應市場經(jīng)濟發(fā)展和征地制度改革的需要，重塑土地利益再分配機制，完善對失地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機制，是實現(xiàn)征地利益協(xié)調(diào)的長遠之策。雖然近年來隨著國家重視程度的提高，失地農(nóng)民的社會保障狀況大大改觀，但對于“失地農(nóng)民總數(shù)約在5000萬人左右，預計10年后失地農(nóng)民將接近1億” 〔16 〕的我國而言，繼續(xù)加大具有兜底作用的社會保障網(wǎng)建設，對于實現(xiàn)征地過程中的利益協(xié)調(diào)具有重要而緊迫的意義。首先，在國家層面，繼續(xù)加大破除體制性障礙和轉移支付力度，構建通過再分配渠道為失地農(nóng)民提供社會保障的制度基礎。這一方面需要進一步消除城鄉(xiāng)二元格局對失地農(nóng)民的歧視，尤其需要改革戶籍、就業(yè)和住房等制度對失地農(nóng)民進城就業(yè)、購買住房等方面的歧視政策，切實保障農(nóng)民工同工同酬，賦予失地農(nóng)民房屋、宅基地等財產(chǎn)以抵押、擔保等權能；完善養(yǎng)老金、醫(yī)療保險金等社會保險資金跨地區(qū)結算和隨農(nóng)民工遷移制度；另一方面，加快國家最低生活保障、養(yǎng)老、醫(yī)療政策城鄉(xiāng)對接步伐，使失地農(nóng)民能真正與城市市民一樣，享受社會建設的成果。其次，在地方政府層面，構建制度化的土地利益再分配機制，增加土地增值收益用于失地農(nóng)民社會保障的比重。一方面，改變目前土地補償費與安置補助費不合理的比例結構，提高用于失地農(nóng)民長遠保障的安置補助費比例，以便將土地增值收益更多地用于失地農(nóng)民的社會保障支出。另一方面，增加地方政府土地出讓金收入用于失地農(nóng)民社會保障的比例，建議建立失地農(nóng)民社會保障專項基金制度，強制地方政府將一定比例的土地出讓金劃入失地農(nóng)民社會保障基金，用于建立失地農(nóng)民最低生活保障、就業(yè)培訓和其他社會保障支出。再次，適應農(nóng)民高度分化和快速流動的背景，建立以失地農(nóng)民需求為導向的更加靈活多樣的失地農(nóng)民社會保障方式。隨著農(nóng)民內(nèi)部階層分化的深入和流動的加快，不同階層、不同地域、不同年齡和生活方式的失地農(nóng)民對社會保障的需求和側重也各有不同。因此，改革一刀切式的單純貨幣補償，探索以失地農(nóng)民需求為導向的，更加靈活多樣且可選擇的失地農(nóng)民社會保障方式，已成為當前提升失地農(nóng)民社會保障水平的緊迫任務。

第三，重構征地過程中糾紛預防和化解機制，有效預防并及時化解征地過程中的各類矛盾糾紛，是避免征地過程灰色化和實現(xiàn)土地利益協(xié)調(diào)有序重要保證。首先，在建立市場型征地制度的基礎上，構建農(nóng)民和征地方平等協(xié)商為基礎的矛盾糾紛預防機制。發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，平等協(xié)商是預防和化解征地糾紛低成本高成效的途徑。以美國為例，該國雖然設置了征地糾紛的司法解決機制，“但實踐中，超過95%的征地案件最后并沒有經(jīng)過法庭審判，而是庭外和解” 〔17 〕。在此平等協(xié)商機制之下，就征地項目的合法性問題，雙方既可以通過聽證、質(zhì)證等形式解決，也可以通過咨詢權威機構進行化解；對于補償?shù)暮侠硇苑制纾p方可以在聘請評估師進行評估的基礎上，進行充分的協(xié)商、談判解決。而只有當雙方無法達成一致時，才需要權威第三方或者官方機構介入，從而達到節(jié)約經(jīng)濟和時間成本的目的。其次，構建征地矛盾由權威第三方協(xié)助化解的機制。第三方既有超脫的地位，又可以充分發(fā)揮其技術和知識優(yōu)勢。就征地項目的合法性問題，可以由環(huán)境保護專家、土地規(guī)劃專家、律師、公共政策專家組成專家咨詢委員會，提供權威的鑒定結論；在補償合理性問題上，可由資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)、財政金融、法學等專業(yè)權威學者，和政府相關部門的專家組成安置補償裁定委員會，經(jīng)雙方請求進行調(diào)解或者仲裁。再次，建構更加科學合理的征地矛盾官方化解機制。一是應增加關于用地項目合法性，尤其是關于是否符合環(huán)境安全標準爭議的權威解決機制，凡是土地權利人或相關第三方對項目合法性提出質(zhì)疑的，就應該由土地行政管理部門和環(huán)境保護部門聯(lián)合進行審查，并作出權威答復。二是明確授予被征地人對安置補償糾紛解決機制的選擇權。雖然按照法理而言，被征地人對安置補償方案有異議的，可以選擇協(xié)調(diào)裁決的途徑，也可以選擇行政復議或者行政訴訟的程序，但《土地管理法》關于“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決”的規(guī)定，過于模糊籠統(tǒng)，使許多地方政府誤解為只有先經(jīng)過協(xié)調(diào)、裁決程序之后，才可以提起行政訴訟，導致實踐中“公民無論是求諸于行政復議或是行政訴訟，都無一例外地被拒之門外”，“致使許多相對人難以及時獲得他們期盼的法律救濟” 〔18 〕。因此，建議明確授予被征地人選擇解決安置補償糾紛機制的權利，對安置補償方案有異議的，可以選擇協(xié)調(diào)、裁決之路，也可以直接申請行政復議或者提起行政訴訟。三是明確將農(nóng)民內(nèi)部征地矛盾化解納入司法渠道，解決當前將其作為村民自治范疇而導致的訴訟無門等問題，為其提供權威便捷的化解渠道。

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責任編輯 周 榮