彭小云

土地制度改革歷來是社會關(guān)注的焦點，也是各方利益交錯點。

2013年開始，農(nóng)村土地制度改革再一次受到前所未有的關(guān)注。十八屆三中全會、中央經(jīng)濟工作會議分別作出重要部署，按照“試點先行”原則，積極推進農(nóng)地入市等工作。

最近，在今年12月2日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上，中央更加明確提出，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點基礎(chǔ)上有序推進。

改革是最大的紅利。時值2014年年末，梳理一年來湖南國土資源領(lǐng)域諸多改革，“試點”或?qū)⒊蔀槠渲杏绕涫峭恋毓芾碇贫雀母锏年P(guān)鍵詞。

“新土改”起步確權(quán)先行先試

以農(nóng)村土地管理制度改革為主的新一輪土地改革被稱為“新土改”。

2013年11月，十八屆三中全會的《決定》全面闡述了今后相當長一段時間內(nèi)，農(nóng)村土地改革的政策和基本原則。在嚴守18億畝耕地紅線不動搖的前提下，《決定》指出“要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”，明確提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。

隨后，中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議在內(nèi)的多個中央級別的會議對農(nóng)村土地管理制度改革作出具體規(guī)劃，要求“試點先行”。

“新土改”，確權(quán)是第一步。

通過確權(quán)明晰土地權(quán)利的歸屬，對權(quán)利進行長期固化，“農(nóng)地入市”或者說土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、抵押貸款，才有順利進行的可能。

按照“試點先行”原則，湖南在2014年的省委一號文件新聞發(fā)布會上，提出全省將選擇三個試點縣，年內(nèi)全面完成湖南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，2015年在全省范圍內(nèi)推開確權(quán)，2017年全省基本完成確權(quán)工作。

早在三個試點未選定前，湖南許多縣級官員都在積極走動想爭取試點名額。確權(quán)登記繁瑣費力，縣級還得負擔(dān)部分經(jīng)費，積極性來自哪里？

“國務(wù)院要求2017年全面完成這項工作，也就說早搞遲搞都得搞。早搞，拿下試點資格的話，上級撥付的經(jīng)費相對有保障，也就說，縣一級能少負擔(dān)些。”一位一直奔走省里各部門的縣級官員說，還有一個最重要的原因，“早點做完確權(quán)登記，能推動土地流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的開展。這對地方政府也是有好處的。如果土地權(quán)益的轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保做得比較成熟了，單是稅收這一項，就是筆不小的財政收入。”

這應(yīng)該是縣級政府積極性高漲的動力所在。

確權(quán)工作的主管部門之一，湖南省委農(nóng)村工作部的副部長鐘正洪說：“農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證工作抓好了，整個農(nóng)村土地經(jīng)營制度的改革大局就穩(wěn)定了；這一項改革不抓好，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化就失去了工作的基礎(chǔ)?！?/p>

目前，桃江、澧縣、新田三個確權(quán)試點縣工作正在穩(wěn)步推進中。

與確權(quán)試點同時進行的，是“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，即俗稱的“農(nóng)地入市”試點探索。

2014年1月召開的全省國土資源工作會議上，湖南省國土資源廳廳長方先知就定下調(diào)子：“國土資源領(lǐng)域的改革，尤其是土地管理制度改革，影響深遠，事關(guān)重大，涉及的主體和利益關(guān)系十分復(fù)雜。要積極穩(wěn)妥推進改革創(chuàng)新，要按照中央統(tǒng)一部署，有序推進?！?/p>

正是在“積極穩(wěn)妥推進土地制度改革”的總基調(diào)之下，今年上半年，資興市和長沙縣被賦予“農(nóng)地入市”試點的權(quán)利。

資興是欠發(fā)達地區(qū)，但經(jīng)濟增速較快，市場需求正在蘇醒，先期對“農(nóng)地入市”有一些基礎(chǔ)性探索；而長沙縣地處湖南經(jīng)濟核心區(qū)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的存量大，市場需求度也高?！皟蓚€試點區(qū)所處的大環(huán)境不同，我們希望它們探索出的經(jīng)驗，能分別適應(yīng)發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)?！焙鲜临Y源廳相關(guān)處室一名負責(zé)人如是解釋。

現(xiàn)如今，試點形成了針對實際情況的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配草案以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資辦法草案，需要層層上報幾經(jīng)修改，方能形成統(tǒng)一意見；但它們的出現(xiàn)，無疑讓湖南集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的進程明朗化。

簡政放權(quán)惠民生：土地綜合整治“四自”模式試水

“村上做這么大的好事，我能做到的一定做到?！?/p>

張丹平，株洲攸縣柏市鎮(zhèn)鳳塔村一個節(jié)儉的農(nóng)村婦女，幾個月前不聲不響掏出五萬元借給村里。

此時村里正在組織實施省里的農(nóng)村土地整治“四自”模式試點工作，試點的核心是，土地整治讓村民做主。

這正是湖南土地整治“新政”的背后深意——簡政放權(quán)，讓利于民。

黨的十八屆三中全會決定指出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。這對政府與市場關(guān)系作出了進一步的科學(xué)定位，更對政府提出新的更高要求。

簡政放權(quán)作為本屆政府開門“第一件大事”，也是全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當頭炮”。截止到2014年6月底，國務(wù)院共取消和下放行政審批等事項468項，數(shù)量驚人，而且有不少取消和下放的行政審批事項具有很高的“含金量”，受到了各方面的積極肯定。

2014年，湖南土地管理制度改革工作，也一直踐行著“該放的事堅決放開，該管的事管住管好”的原則。

《湖南省農(nóng)村土地整治項目管理辦法》、《湖南省農(nóng)村土地整治“先建后補、以補促建”試點方案》等土地整治“新政”相繼出臺，明確下放施工招投標、相關(guān)中介機構(gòu)選取、項目驗收三大權(quán)限，省級部門就能騰出更多精力強化監(jiān)管指導(dǎo)；首次在全省范圍內(nèi)選取三個村開展“先建后補、以補促建”試點，即土地整治由村集體自定設(shè)計、自籌資金、自主施工、自我管護的“四自”模式，把國土資源部門從“費力不討好”中拉出來，尊重農(nóng)民意愿，讓農(nóng)民自我做主、自我受益。

“以前是財政項目立項，由國土部門招標確定施工單位，去整理農(nóng)民的土地，有些施工單位操守比較低，監(jiān)管不太到位，導(dǎo)致資金沒有最大限度用到農(nóng)村，項目質(zhì)量出現(xiàn)問題，引發(fā)老百姓的不滿?！淖阅Ｊ皆圏c使得這種情況有了根本性的轉(zhuǎn)變。財政先不投資，由農(nóng)民先籌集資金，完工后驗收，驗收合格再補助，村民用自己的錢整理自己的土地，資金就會用到刀刃上。”湖南省國土資源廳相關(guān)處室一名負責(zé)人如是解釋。

湖南土地管理制度的“簡政放權(quán)”早已不局限于土地整治試點工作。

取消新增建設(shè)用地計劃指標下達的市級環(huán)節(jié)，將計劃直接下達給縣市。據(jù)測算，用地計劃由省直接下達到縣市之后，縣市新增建設(shè)用地計劃總量較往年增加幅度在15%以上。一方面增加計劃總量促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展，另一方面提高了各地政府對計劃指標的可預(yù)期性，各地可以根據(jù)項目的輕重緩急合理安排計劃投放的方向和結(jié)構(gòu)，在計劃有限的前提下，還可以形成節(jié)約集約用地的倒逼機制。

優(yōu)化用地審批服務(wù)工作。一方面，精簡報批資料，按照“能簡則簡、能合則合、能放則放”的原則，對省級政府批準的批次用地資料由15項減為11項，圈內(nèi)單個項目由20項減為13項，圈外單獨選址項目由23項減為15項。對于涉及環(huán)保、林業(yè)、安監(jiān)、商務(wù)等部門及項目主管部門的用地審批項目，采取“并聯(lián)式”審批方式。另一方面，嚴格限時辦結(jié)。全面推行遠程報批和電子政務(wù)，將用地審核納入全省行政審批效能監(jiān)察范圍，經(jīng)審查受理的建設(shè)用地項目均確保在30個工作日內(nèi)完成審批。用地審批效率得到大幅提高。

簡政放權(quán)，本質(zhì)上就是“革自己的命”，就是打破已有利益格局，重新利益分配。

這些需要決策者銳意改革的決心，執(zhí)行者善于改革的手段，以及被改革者勇于改革的胸懷。試點的先試先行和率先突破效應(yīng)，體現(xiàn)了改革者積極穩(wěn)妥推進的良苦用心。

試出來的困境：不動產(chǎn)登記試點尷尬

馬克思說過，“一切偉大的歷史事變和人物，第一次是作為悲劇出現(xiàn)的”。

這意味著，新生事物在成長過程中，必然遭遇困難和失敗。從形式上看，是螺旋式上升或波浪式前進，方向是前進上升的，道路是迂回曲折的，

試點作為新生事物的一類，也不外乎于此。

2014年5月19日，湖南省國土資源廳決定在長沙瀏陽、常德澧縣、懷化芷江開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記試點工作。

可是時隔兩月多，7月底有關(guān)媒體前往試點之一常德澧縣采訪時發(fā)現(xiàn)，“仍無實質(zhì)性進展，全省其他試點也沒有最新消息更新”。

“我們現(xiàn)在也都在等，全國條例沒出來，誰來做、怎么做，都還不確定?！背５率绣⒖h國土資源局總經(jīng)濟師何俊感覺有點窘迫。

在家底不清的情況下，澧縣迎來了不動產(chǎn)登記省級試點的契機?？蓹C會下潛藏著激烈的博弈，省國土資源廳在澧縣的調(diào)研會議中，各個部門產(chǎn)生了分歧。“反彈最大的是房管部門。目前，澧縣房地產(chǎn)管理局共270人，其中僅有70人有編制，其余200人靠房管局自收自支養(yǎng)活。如果取消了房管局的登記職能，房管部門都沒有了，這200人怎么辦？”何俊說。

截至2014年11月，最新的一期不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作情況匯報材料顯示，現(xiàn)各試點縣仍然還在組織編制試點工作實施方案，擬定職責(zé)整合、機構(gòu)組建方案等。

不僅僅是缺失方向感，不動產(chǎn)職責(zé)整合、信息共享、登記業(yè)務(wù)開展等，每一項工作都涉及群體核心利益，涉及改革深水區(qū)，無先例可循?！敖⒉粍赢a(chǎn)統(tǒng)一登記制度是一項長期而艱巨的任務(wù)，但我們在堅持有關(guān)原則的前提下，正在積極主動開展工作，11月份已經(jīng)召開了由陳肇雄常務(wù)副省長主持的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記聯(lián)席會議第一次會議?！焙鲜临Y源廳相關(guān)處室負責(zé)人介紹說。

其他試點也有各自的窘迫和無奈。對于“農(nóng)地入市”試點，《土地管理法》當前的規(guī)定從法律層面限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)，即便修改法律取消限制，當前的“利益格局”沒有打破，新的利益分配機制沒有建立成熟，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不會有大面積推廣的可能。對于土地整治“四自”模式試點來說，村民施工能力不足、資金籌措困難、監(jiān)管和驗收模式尚未確定都是亟需解決的問題。