李文

摘要：信陽(yáng)市在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)等方面進(jìn)行了許多有益的探索，創(chuàng)造了鮮活的經(jīng)驗(yàn)，走出了一條以農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路子。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；背景；經(jīng)驗(yàn)；建議

近年來(lái)，信陽(yáng)市在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)等方面進(jìn)行了許多有益的探索，創(chuàng)造了鮮活的經(jīng)驗(yàn)，走出了一條以農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路子?，F(xiàn)在具體做一分析。

一、信陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)的背景和特點(diǎn)

信陽(yáng)市位于河南省南部、大別山北麓，是中部欠發(fā)達(dá)農(nóng)區(qū)，是一個(gè)農(nóng)業(yè)大市、人口大市。全市總?cè)丝?02.8萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口669.4萬(wàn)人；土地1186萬(wàn)畝，其中家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地827.99萬(wàn)畝，戶(hù)均5畝，人均1.2畝。目前，全市土地流轉(zhuǎn)面積109.69萬(wàn)畝，占耕地總面積的13.25%，其中，轉(zhuǎn)包77.62萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積69.36%；出租18.45萬(wàn)畝，占16.82%；轉(zhuǎn)讓5.68萬(wàn)畝，占5.18%；互換4.32萬(wàn)畝，占3.94%；股份合作3.62萬(wàn)畝，占4.7%。

信陽(yáng)市與全國(guó)一樣，土地流轉(zhuǎn)發(fā)端于改革開(kāi)放之初，是一個(gè)與農(nóng)村改革發(fā)展相伴生的過(guò)程，其動(dòng)因有以下幾個(gè)方面：一是得益于勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，早在上世紀(jì)80年代初，吃苦耐勞的信陽(yáng)人就開(kāi)始洗腳上田、跳出大山，走南闖北、務(wù)工經(jīng)商，到90年代末，形成了“百萬(wàn)民工出信陽(yáng)”的浪潮。勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村出現(xiàn)大量土地撂荒閑置現(xiàn)象，為解決“地有人種”的問(wèn)題，代耕代種式的土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)萌芽，并隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移數(shù)量的增加，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模逐步擴(kuò)大。二是得益于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)。近年來(lái)，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，一批產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)堅(jiān)持“公司+基地+農(nóng)戶(hù)”模式，紛紛建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，走規(guī)模化之路。同時(shí)，一部分有思想、有資金、有技術(shù)的農(nóng)戶(hù)，也希望通過(guò)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來(lái)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，這種要求隨著農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、現(xiàn)代化的發(fā)展變?yōu)榭赡?，成為推?dòng)土地流轉(zhuǎn)的強(qiáng)大動(dòng)力。三是得益于政策法規(guī)的促動(dòng)。近年來(lái)，隨著《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》相繼頒發(fā)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的地位得到了明確，并且在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，大力鼓勵(lì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，為土地流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。同時(shí)，國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“兩類(lèi)八項(xiàng)”，對(duì)種田農(nóng)民實(shí)行多項(xiàng)補(bǔ)貼，不斷提高糧食價(jià)格，使種田有利可圖，吸引了一批種養(yǎng)大戶(hù)更多地參與土地流轉(zhuǎn)，實(shí)行規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)。

二、做法與經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，信陽(yáng)市委、市政府站在農(nóng)村改革發(fā)展的高度，以發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)為突破口，以提高規(guī)?；?jīng)營(yíng)為重點(diǎn)，以增加農(nóng)民收入為核心，積極探索土地流轉(zhuǎn)的形式和辦法，走出了一條在推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保持農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的新路子。他們的做法是：

（一）堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度與完善土地管理制度相結(jié)合。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的億萬(wàn)農(nóng)民在改革中的偉大創(chuàng)造，是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度。近年來(lái)，信陽(yáng)市堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖，不斷穩(wěn)固農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)在雙層經(jīng)營(yíng)體制中的市場(chǎng)主體地位，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，堅(jiān)持做到“三個(gè)不得”，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民生產(chǎn)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，不僅解決了農(nóng)民溫飽問(wèn)題，而且促進(jìn)了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)豐收，為保障國(guó)家糧食安全作出了貢獻(xiàn)。信陽(yáng)市針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新情況、新問(wèn)題的客觀要求，堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新和完善農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制。在全市范圍內(nèi)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能范圍作了進(jìn)一步明確，細(xì)化農(nóng)戶(hù)對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)所負(fù)有的責(zé)任與義務(wù)，防止土地撂荒和不合理使用；大力培育龍頭企業(yè)、中介組織、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)公司等企業(yè)型的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)主體，提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度；積極探索土地流轉(zhuǎn)的形式，在轉(zhuǎn)包、互換等原有形式的基礎(chǔ)上，積極探索出租、轉(zhuǎn)讓、入股、合作等土地流轉(zhuǎn)的新途徑新辦法，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；不斷深化土地管理制度改革，規(guī)范征用土地行為，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

（二）堅(jiān)持政府引導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合。在土地流轉(zhuǎn)中，信陽(yáng)市委、市政府堅(jiān)持合理把握政府與市場(chǎng)作用的邊界，既充分發(fā)揮政府“有形手”的引導(dǎo)作用，又充分發(fā)揮市場(chǎng)“無(wú)形手”的調(diào)節(jié)作用。一是注重政策引導(dǎo)。信陽(yáng)市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，各縣區(qū)分別制定了《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則》，對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行了規(guī)范。二是加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支持。信陽(yáng)市整合財(cái)政支農(nóng)資金加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，對(duì)流轉(zhuǎn)項(xiàng)目給予傾斜扶持，近三年來(lái)僅農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金投入就達(dá)1.8億元，推動(dòng)2890戶(hù)、1.74萬(wàn)畝土地流轉(zhuǎn)到龍頭企業(yè)和種糧大戶(hù)。平橋區(qū)規(guī)定，凡新入股面積300畝以上土地股份合作社，一次性給予2萬(wàn)元補(bǔ)助；凡年度新增500畝以上土地流轉(zhuǎn)的中介組織，給予3萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)。三是強(qiáng)化市場(chǎng)化運(yùn)作。信陽(yáng)市注重發(fā)揮龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社和種養(yǎng)大戶(hù)的作用，積極推廣“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶(hù)”、“合作社+農(nóng)戶(hù)”、“種養(yǎng)大戶(hù)+農(nóng)戶(hù)”等模式，通過(guò)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體自主進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。目前，全市通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到66萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的60%。

（三）堅(jiān)持勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與實(shí)施“回歸工程”相結(jié)合。近年來(lái)，信陽(yáng)市把大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)作為土地流轉(zhuǎn)的突破口，通過(guò)培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力，提高就業(yè)能力，加快農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，從而增加土地可流轉(zhuǎn)量；在積極引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力“走出去”同時(shí)，信陽(yáng)市大力實(shí)施“回歸工程”，引導(dǎo)外出務(wù)工經(jīng)商成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，走規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化之路。通過(guò)實(shí)施“回歸工程”，全市農(nóng)民工回鄉(xiāng)投資103億元，創(chuàng)辦企業(yè)26059家，這些資金60%以上投資到了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

（四）堅(jiān)持分散經(jīng)營(yíng)與合作經(jīng)營(yíng)相結(jié)合。為了解決分散經(jīng)營(yíng)投入成本高、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的問(wèn)題，信陽(yáng)市通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，把分散經(jīng)營(yíng)與合作經(jīng)營(yíng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，提高了規(guī)?；?、組織化程度，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)方與受讓方的雙贏。一是以產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，支持龍頭企業(yè)走“公司+基地+農(nóng)戶(hù)”之路，鼓勵(lì)農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)讓給龍頭企業(yè)，建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎(chǔ)，從而分享企業(yè)利潤(rùn)。

（五）堅(jiān)持規(guī)范管理與強(qiáng)化服務(wù)相結(jié)合。信陽(yáng)市針對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策性強(qiáng)、自發(fā)流轉(zhuǎn)多、糾紛產(chǎn)生頻的特點(diǎn)，堅(jiān)持把管理與服務(wù)結(jié)合起來(lái)，做到在管理中提供服務(wù)，在服務(wù)中強(qiáng)化管理，保證了全市土地流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)。一是健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制。在全市范圍內(nèi)推行了土地流轉(zhuǎn)合同制和備案制，完善了土地流轉(zhuǎn)信息、法律政策咨詢(xún)、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)等有關(guān)制度。二是完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。各縣成立了土地流轉(zhuǎn)的辦事機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，行政村設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，構(gòu)建了土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)平臺(tái)。平橋區(qū)依托區(qū)農(nóng)業(yè)局，在省工商局注冊(cè)成立河南潤(rùn)土地權(quán)交易有限公司，專(zhuān)門(mén)從事土地流轉(zhuǎn)管理和中介服務(wù)工作。三是健全了土地流轉(zhuǎn)矛盾調(diào)處機(jī)制。建立多元化農(nóng)村土地轉(zhuǎn)爭(zhēng)議解決機(jī)制，將所有土地糾紛納入仲裁機(jī)制之內(nèi)，通過(guò)行政調(diào)解、行政裁決、行政救濟(jì)，妥善解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，確保了土地流轉(zhuǎn)的順利推進(jìn)。

三、思考與建議

（一）健全完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，切實(shí)規(guī)范保障土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)不但是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，處理稍有不慎，不但侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益，而且影響社會(huì)大局穩(wěn)定。從土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀看，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多具有自發(fā)性、隨意性的特點(diǎn)，由于缺乏正確的引導(dǎo)和規(guī)范，造成土地糾紛日漸增多；從司法實(shí)踐看，土地承包權(quán)及其流轉(zhuǎn)的立法嚴(yán)重滯后，相關(guān)法律法規(guī)和司法解釋缺乏統(tǒng)一性和可操作性，有的規(guī)定甚至彼此沖突，在土地流轉(zhuǎn)中不但難以遵循，而且在糾紛處理時(shí)往往無(wú)法可依或有法難依，進(jìn)一步建立健全土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)勢(shì)在必行。

（二）探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化，激活土地資源要素。實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分立，是目前我國(guó)農(nóng)村土地制度的最大特點(diǎn)。兩權(quán)分立在調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾生產(chǎn)積極性的同時(shí)，也造成了土地權(quán)屬界定不清、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整，嚴(yán)重影響了土地作為農(nóng)民最重要生產(chǎn)要素功能和作用的發(fā)揮，致使農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)極不充分。加大對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)研究，不斷探索土地流轉(zhuǎn)和土地資本化的有效形式，盤(pán)活土地資源成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切要求。

（三）建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，切實(shí)解決農(nóng)民后顧之憂。土地歷來(lái)被認(rèn)為是農(nóng)民安身立命之本，也是農(nóng)村穩(wěn)定的最后一道防線。相當(dāng)一部分農(nóng)民正是擔(dān)心失去土地后，怕失去生活來(lái)源，才造成寧肯粗放經(jīng)營(yíng)，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去的現(xiàn)象。因此，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，弱化土地的社會(huì)保障功能，才能解決除農(nóng)民的后顧之憂，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障制度的研究，探索農(nóng)民承包地權(quán)益轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效形式，積極開(kāi)展以土地承包權(quán)換城市社保、以農(nóng)村宅基地?fù)Q城市住房的改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)收入用于參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（四）深化戶(hù)籍制度改革，積極探索農(nóng)村土地人走地退機(jī)制。戶(hù)籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的核心，是農(nóng)民進(jìn)城的樊籬，也是影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙之一。按照戶(hù)籍統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村人口現(xiàn)在為9.4億，但真正長(zhǎng)期居住在農(nóng)村的農(nóng)民只有7.5億，大約有2億農(nóng)民實(shí)際上已離開(kāi)了農(nóng)村，但仍然還擁有土地、保留著農(nóng)民身份。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，進(jìn)一步深化戶(hù)籍制度改革，加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程，從根本上減少農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)業(yè)走規(guī)?；?、集約化之路，提高農(nóng)業(yè)效益，增加農(nóng)民收入，才能從根本上解決“三農(nóng)”難題。認(rèn)真落實(shí)《土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，鼓勵(lì)農(nóng)民特別是外出務(wù)工農(nóng)民工在自愿基礎(chǔ)上將承包地的剩余承包期一次性流轉(zhuǎn)出去，對(duì)長(zhǎng)期外出務(wù)工且遷入城市定居，并有穩(wěn)定職業(yè)和收入來(lái)源的農(nóng)民，在落實(shí)相應(yīng)政策并給予補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，原則要求退回承包土地。

（五）建立農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)，探索農(nóng)村改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。土地制度是農(nóng)村根本經(jīng)濟(jì)制度，土地改革是農(nóng)村改革的核心，加快包括土地制度在內(nèi)的農(nóng)村綜合改革，是破解“三農(nóng)”難題、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。河南是農(nóng)業(yè)大省，是中國(guó)的縮影。近年來(lái)，河南農(nóng)村改革發(fā)展取得了很大成績(jī)，走在了全國(guó)前列，為全國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，農(nóng)村改革發(fā)展已進(jìn)入重在制度建設(shè)的新階段，如何把河南成熟的改革措施制度化，建立起推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展的農(nóng)村制度體系，為改革增添動(dòng)力，為發(fā)展增添活力，既有利于加快河南農(nóng)村社會(huì)發(fā)展，繼續(xù)保持全國(guó)的領(lǐng)先地位，又對(duì)全國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展具有示范和借鑒意義。建議在信陽(yáng)市建立國(guó)家級(jí)農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)，支持在農(nóng)村土地等制度創(chuàng)新上進(jìn)行改革試驗(yàn)，以制度建設(shè)和創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展不斷深化，不斷為農(nóng)村改革發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展樹(shù)立典范。