張品

針對(duì)公共政策和工程項(xiàng)目的某一環(huán)節(jié)或整個(gè)體系進(jìn)行評(píng)估時(shí)，評(píng)估方法的選擇至關(guān)重要，“工欲善其事，必先利其器?！苯鼛资陙恚捎陔娮佑?jì)算機(jī)技術(shù)、數(shù)理方法、經(jīng)濟(jì)分析模型等在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的運(yùn)用，推動(dòng)了評(píng)估方法的改進(jìn)和發(fā)展。評(píng)估方法多種多樣，每種評(píng)估方法各有特點(diǎn)，評(píng)估者要根據(jù)評(píng)估對(duì)象的特點(diǎn)和評(píng)估的目的，具體問題具體分析。本節(jié)將評(píng)估方法劃分為宏觀層面和微觀層面：宏觀的評(píng)估方法用以評(píng)估公共政策和重大工程項(xiàng)目在整體上對(duì)社會(huì)成本和社會(huì)收益的影響，主要包括成本-效益分析法、成本-效果分析法和成本-效用分析法；微觀的評(píng)估方法是指通過隨機(jī)抽取典型樣本，分析公共政策和重大工程項(xiàng)目對(duì)樣本人群的平均影響，進(jìn)而推斷對(duì)整體社會(huì)的影響，本節(jié)簡要介紹結(jié)構(gòu)方程法、主成分分析法和回歸分析法。

一、宏觀評(píng)估方法

（一）成本-效益分析法（cost-benefit analysis； CEA）

也稱成本-收益分析法。最早用于評(píng)價(jià)水災(zāi)控制和水資源分析，具有較長的應(yīng)用歷史。在20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，美國政府興建許多大型公共投資項(xiàng)目，對(duì)耗資巨大的項(xiàng)目進(jìn)行投資的成本-效益分析引起了決策者的重視。20世紀(jì)60年代，里根簽署12291號(hào)總統(tǒng)令規(guī)定了大型的管制政策都要進(jìn)行成本效益分析，此后，布什、克林頓等美國前總統(tǒng)都頒布總統(tǒng)令要求對(duì)公共領(lǐng)域立法管制進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。成本-效益分析是使用貨幣單位來衡量公共政策和工程項(xiàng)目的成本和收益，其基本原理是當(dāng)某一公共政策或項(xiàng)目所帶來的效益超過其投入成本時(shí)，將會(huì)增進(jìn)社會(huì)福利。這里的效益和成本除了直接的、有形的、能以貨幣價(jià)值計(jì)算的以外，還包括由于政策或項(xiàng)目的實(shí)施給外部或第三方帶來的間接的、無形的、不能用市場價(jià)值衡量的效益與成本。其典型的例子是外部性問題，例如政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)嵤┑囊呙缃臃N項(xiàng)目，除了提高接種人群的健康水平以外，由于人群中攜帶病菌的人數(shù)減少，疾病的傳播范圍減小，其他未接種人群的患病幾率就會(huì)因此降低，這部分人健康水平的提高就是接種項(xiàng)目所帶來的正外部性。盡管這部分效益與成本計(jì)算困難，但它是在計(jì)算成本、效益時(shí)是不可忽視的方面。下面介紹成本收益分析的兩種方法：凈現(xiàn)值法和凈現(xiàn)值率法。

1、凈現(xiàn)值法（Net Present Value，NPV）

凈現(xiàn)值法也稱B-C法。設(shè)B為收益現(xiàn)值總額，C為成本現(xiàn)值總額，r利率，n為時(shí)間，凈現(xiàn)值的計(jì)算公式為：。當(dāng)凈現(xiàn)值大于0時(shí)，說明政策或項(xiàng)目是值得做的，可以獲利；反之就不值得做。由公式可以看出，凈現(xiàn)值取決于貼現(xiàn)率的大小，評(píng)估關(guān)鍵在于選擇合適的貼現(xiàn)率。選擇不同的貼現(xiàn)率可能會(huì)得出完全相反的評(píng)估結(jié)論。例如“帕薩馬庫迪”潮汐能源工程是美國、加拿大合資的 公共工程，但根據(jù)1959年進(jìn)行的成本-效益分析，由于美加兩國政策分析者使用不同的貼現(xiàn)率計(jì)算出完全相反的結(jié)果，美國使用2.5%的貼現(xiàn)率，計(jì)算出正現(xiàn)值，而加拿大使用4.125%的貼現(xiàn)率計(jì)算出負(fù)現(xiàn)值，盡管他們都使用相同的利潤成本數(shù)字，由于計(jì)算結(jié)果的差異最終導(dǎo)致項(xiàng)目的擱淺。

然而如何選擇合適的貼現(xiàn)率并非易事，在理論和實(shí)踐中存在很大爭議。當(dāng)前多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家使用市場利率作為貼現(xiàn)率。用市場利率作為貼現(xiàn)率適用于企業(yè)的評(píng)估項(xiàng)目，并不適用于公共政策和項(xiàng)目評(píng)估。因?yàn)槭袌隼史磻?yīng)的是企業(yè)利用某種資源的機(jī)會(huì)成本，因此企業(yè)計(jì)算收益時(shí)要考慮與機(jī)會(huì)成本相對(duì)應(yīng)的市場利率作為貼現(xiàn)率；另外，對(duì)企業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估時(shí)，用市場利率作為貼現(xiàn)率容易使評(píng)估專家達(dá)成共識(shí)。但對(duì)于公共項(xiàng)目而言不能選擇市場利率作為貼現(xiàn)率。首先，由于市場利率代表私人的機(jī)會(huì)成本，它沒有考慮到外部性造成的社會(huì)成本。第二，一項(xiàng)公共政策或公共項(xiàng)目往往涉及到幾代人的利益，代與代之間是疊代關(guān)系，公共政策或公共項(xiàng)目會(huì)涉及到在場的人（當(dāng)代人）和不在場的人（后代人）的利益之爭，政府在做決策時(shí)往往更重視當(dāng)代人的利益而忽視后代人的利益。市場貼現(xiàn)率只涉及到一代人的生命周期，如果要將多代人的利益考慮進(jìn)來，那么貼現(xiàn)率就需要調(diào)整。第三，選擇市場利率作為貼現(xiàn)率進(jìn)行評(píng)估的困難在于公平與正義。由于高收入人群和低收入人的時(shí)間偏好不同，而公共項(xiàng)目選擇統(tǒng)一的貼現(xiàn)率將會(huì)使一部分人受益而使另一部分人的利益受損，選擇多個(gè)貼現(xiàn)率顯然又是不現(xiàn)實(shí)的，因此有人會(huì)感到不公平?？傊?，盡管目前市場利率被廣泛地用作社會(huì)貼現(xiàn)率，然而在今后關(guān)于貼現(xiàn)率的選擇仍然會(huì)存在很多理論上的爭論。

2、凈現(xiàn)值率法（Benefit Cost Rate，BCR）

也稱“收益/成本法”，即B/C法。在若干項(xiàng)目中選擇一種時(shí)，通常是通過效益與成本的比率（B/C）來對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行排序，計(jì)算公式為BCR=收益現(xiàn)值總額/成本現(xiàn)值總額。B/C>1時(shí)，政策或項(xiàng)目可以實(shí)施。高的凈現(xiàn)值率意味著在成本一定的情況下，該項(xiàng)目會(huì)帶來更多的社會(huì)效益。

上述兩種方法在本質(zhì)上是相同的，只是表達(dá)形式不同。成本-效益分析通常采用以上兩種方法：通過B-C法判斷某政策或項(xiàng)目是否可行，只有當(dāng)凈現(xiàn)值大于0時(shí)政策或項(xiàng)目才可以實(shí)施；通過B/C法選擇最優(yōu)政策或項(xiàng)目。然而成本-效益分析在很多方面存在質(zhì)疑：它要求用貨幣單位量化評(píng)估對(duì)象，在現(xiàn)實(shí)生活中如生命健康、愉悅感受等難以用貨幣來量化，計(jì)算起來就很困難；由于公共政策和公共項(xiàng)目的外部性問題而產(chǎn)生的成本和收益很難界定；最后，如何選擇合適的貼現(xiàn)率也存在難題。

（二）成本-效果分析（Cost-Effectiveness Analysis，CEA）

成本-效果分析主要運(yùn)用于政策方案和項(xiàng)目目標(biāo)在一開始時(shí)就被接受和確定，評(píng)估的目的是尋找最好、最有效率的方法以實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。通過比較成本和達(dá)到目標(biāo)的有效性程度來選擇最優(yōu)方法，它不要求政策效果貨幣化。在成本-效果分析中，比較一定數(shù)量產(chǎn)出成本的最合適的方法是用增加的成本除以增長的產(chǎn)量得到比值。計(jì)算公式為：成本-效果比=。其中，C1-C0是社會(huì)成本的變化，E1-E0是產(chǎn)出的增長，所有被考慮項(xiàng)目的成本采用貨幣計(jì)量單位，收益采用非貨幣的同一計(jì)量單位。

在進(jìn)行成本-效益分析之前可以先用成本-效果分析，在成本-效果分析進(jìn)展順利的情況下再?zèng)Q定能否擴(kuò)展為下一階段的成本-效益分析。如果成本-效果分析遇到困難，那么進(jìn)行成本-效益分析的可能性就很小。要注意成本-效果分析的前提條件是在政策實(shí)施了較長時(shí)間、并且政策效果發(fā)揮出來之后。

（三）成本-效用分析（Cost-utility analysis，CUA）

成本效用分析主要應(yīng)用于衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，它引入了評(píng)估對(duì)象的效用，并根據(jù)效用的大小對(duì)公共政策或項(xiàng)目的效果進(jìn)行加權(quán)平均。其基本原理是使用質(zhì)量調(diào)整生命年豍（quality-adjusted life year， QALY）這個(gè)變量，通過比較公共衛(wèi)生項(xiàng)目每增加一個(gè)質(zhì)量調(diào)整生命年而增加的成本，就可以對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。（Garber and Phelps，1997）

成本-效益分析法和成本-效果分析法是與項(xiàng)目的效率評(píng)估密切關(guān)聯(lián)的方法，這類評(píng)估關(guān)注的典型問題包括：相對(duì)于付出的成本而言，項(xiàng)目是否產(chǎn)生了足夠的收益？項(xiàng)目創(chuàng)造的收益是否比其他致力于相同目標(biāo)的干預(yù)或服務(wù)所消耗的單位成本要低？效率評(píng)估對(duì)于確定項(xiàng)目資源的分配、在經(jīng)費(fèi)一定的情況下選擇獲得最大收益的項(xiàng)目、確定給某個(gè)項(xiàng)目的政治支持程度等方面都是非常重要的。

二、微觀分析方法

以上所介紹的宏觀層面的評(píng)估方法在評(píng)估中面臨收益和成本難以計(jì)算的問題。另外，由于公共政策和工程項(xiàng)目的“公共性”和“外部性”，決定了成本-收益評(píng)估的最大缺陷在于沒有市場作為定價(jià)參考，很難計(jì)算其成本和收益，尤其對(duì)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)更是難以量化。下面將從微觀層面上簡要介紹幾種典型的評(píng)估方法。

（一）結(jié)構(gòu)方程法

結(jié)構(gòu)方程通過一些可以直接觀察的變量（社會(huì)系統(tǒng)要素）來反應(yīng)不可直接觀察到的潛變量（社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)狀況），從而建立起潛變量之間的關(guān)系。通過公開或調(diào)查的數(shù)據(jù)，擬合出個(gè)人的偏好參數(shù)和技術(shù)參數(shù)，進(jìn)而模擬在不同政策環(huán)境下，政策的動(dòng)態(tài)變化對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成的影響。

（二）主成分分析法

主成分分析法最早是由Hotelling提出的利用降維的思想將多個(gè)變量轉(zhuǎn)化為少數(shù)幾個(gè)不存在線性關(guān)系的綜合變量，進(jìn)而對(duì)樣本進(jìn)行綜合評(píng)估與排序的統(tǒng)計(jì)方法。其基本原理是：由于對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)估時(shí)用到多項(xiàng)指標(biāo)，指標(biāo)之間存在一定的線性關(guān)系，主成分分析法通過提取出諸多指標(biāo)中相互獨(dú)立的主要成分，構(gòu)造簡單的評(píng)估指標(biāo)來代替原指標(biāo)體系，并利用方差貢獻(xiàn)率這種客觀的賦權(quán)法對(duì)其賦權(quán)，使得出的結(jié)論相對(duì)客觀、科學(xué)。

（三）回歸分析法

回歸分析（Regression Analysis）屬于統(tǒng)計(jì)學(xué)上的數(shù)據(jù)分析方法，主要用于探討數(shù)據(jù)之間是否存在相關(guān)關(guān)系?；貧w分析通過對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)學(xué)處理，建立因變量與自變量之間的關(guān)系模型，并加以外推預(yù)測因變量未來的變化趨勢，該方法已經(jīng)成為一種較為成熟的預(yù)測方法。這里主要介紹回歸分析方法中的普通最小二乘法和雙倍差分法。

1、普通最小二乘法（Ordinary Least Squares，OLS）

評(píng)估工程項(xiàng)目時(shí)要對(duì)獲得的大量數(shù)據(jù)和誤差進(jìn)行適當(dāng)處理，觀察測量的實(shí)際值是否與理論值接近，常用最小二乘法。它是一種應(yīng)用廣泛的參數(shù)估計(jì)方法，屬于一種數(shù)學(xué)優(yōu)化技術(shù)，其原理是通過求殘差（誤差項(xiàng)的估計(jì)值）平方和最小確定回歸參數(shù)估計(jì)值。

2、雙倍差分法

通過對(duì)不同時(shí)期未受到政策干預(yù)的個(gè)體和受到政策干預(yù)的個(gè)體進(jìn)行比較，來消除不可觀察的因素對(duì)個(gè)體的影響，進(jìn)而證實(shí)評(píng)估政策干預(yù)對(duì)個(gè)體福利和社會(huì)穩(wěn)定狀況的影響。

需要指出的是，無論用宏觀層面的評(píng)估方法還是微觀層面的評(píng)估方法，在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，都需要解決好以下問題：

第一，指標(biāo)體系的構(gòu)建。社會(huì)穩(wěn)定是一個(gè)復(fù)雜的多因素決定系統(tǒng)，這決定了對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，選取指標(biāo)不可能面面俱到，指標(biāo)必須具備多維性和代表性，盡可能反映社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵。因此，必須關(guān)注典型地區(qū)、典型群體最需要、最關(guān)心、反映最強(qiáng)烈的問題，分階段、分區(qū)域地排出優(yōu)先指標(biāo)次序，最終選取關(guān)鍵指標(biāo)來對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。包括目前我國社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)類別、程度，居民目前的應(yīng)對(duì)手段，政府提供的保障的有效性、合意性如何，以及居民對(duì)政府的滿意度等信息。

第二，指標(biāo)體系的賦權(quán)。在構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)過程中，涉及多個(gè)指標(biāo)，一個(gè)重要的問題是關(guān)于指標(biāo)權(quán)重的確定。通常有兩種方法：一是主觀賦權(quán)法，由專家根據(jù)經(jīng)驗(yàn)主觀判斷得到權(quán)數(shù)，如層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法；二是客觀賦權(quán)法，根據(jù)指標(biāo)之間的相關(guān)關(guān)系或各指標(biāo)之間的變異系數(shù)來確定權(quán)數(shù)，如灰色關(guān)聯(lián)度法和主成分分析法等。主觀賦權(quán)法中，層次分析法最為常見。其基本原理是將各個(gè)指標(biāo)通過劃分相互之間的關(guān)系使其分解為若干個(gè)有序?qū)哟?，通過兩兩比較的方式確定每個(gè)層次中元素的相對(duì)重要性，進(jìn)而建立判斷矩陣，然后計(jì)算每個(gè)層次的判斷矩陣中各指標(biāo)的相對(duì)重要性權(quán)數(shù)，再和各層次相對(duì)重要性權(quán)數(shù)進(jìn)行組合，得到全部指標(biāo)相對(duì)于目標(biāo)的重要程度權(quán)數(shù)，最后通過各評(píng)價(jià)指標(biāo)的加權(quán)求和計(jì)算社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)值。模糊綜合評(píng)價(jià)法也是一種常用的方法。它運(yùn)用模糊數(shù)學(xué)中綜合評(píng)估的思想，對(duì)影響評(píng)估對(duì)象的各個(gè)因素進(jìn)行考察，在統(tǒng)一的數(shù)學(xué)模型下采取計(jì)算的形式綜合出評(píng)估結(jié)果?？梢岳么朔椒▽?duì)我國不同地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行分析，求出各地區(qū)從屬于各個(gè)等級(jí)的隸屬分布，然后按照隸屬度最大的原則，確定各地的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，由于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)存在不確定性，評(píng)估應(yīng)根據(jù)具體情況采用靈活的評(píng)估方法。

注釋：

質(zhì)量調(diào)整生命年是指不僅考慮人的壽命長短，而且考慮生存的質(zhì)量，計(jì)算時(shí)要對(duì)實(shí)際生存年數(shù)進(jìn)行賦權(quán)。

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（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院）