張東升

摘要：扶貧工作是改善民生的主要環(huán)節(jié)。扶貧資金的使用在其中發(fā)揮重要作用。把信托制度引入扶貧資金使用過程中，為資金的高效使用提供了一個有效途徑。

關(guān)鍵詞：扶貧資金；信托

貧困問題，始終是人類社會發(fā)展過程中必須面對的重大問題。改革開放三十年來，致力于發(fā)展經(jīng)濟，改善民生，人民群眾的生活水平顯著提高。但是，面對中國人口多，底子薄的國情，中國依然有兩千多萬人口面臨貧病交加的狀況，消除貧困依然是中國社會各界需要共同努力解決的問題。

一.我國扶貧資金運用的現(xiàn)狀

1.扶貧資金的來源

扶貧資金主要來自政府財政撥款和社會捐助。政府財政撥款由中央和地方財政兩個部分組成。中央一級的扶貧資金由國家扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和擬定扶貧資金的分配和使用，財政部、農(nóng)業(yè)部等部委則是扶貧資金的分配和使用。地方一級的扶貧工作由地方政府負(fù)責(zé)，地方政府也成立相應(yīng)的扶貧工作議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，具體工作由地方行政機關(guān)組織實施。社會捐助包括企業(yè)、社會組織和個人捐助。目前有中國扶貧基金會、國際小母牛組織等眾多公益組織，為社會扶貧提供一個有效的平臺。截止2013年，中國政府扶貧資金總量由1980年的5億元增加至2013年的394億元。這些為扶貧工作奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.扶貧資金的管理體系

扶貧資金的管理體系與扶貧資金的來源密切相關(guān)。在資金的分配、使用、監(jiān)管過程中，政府發(fā)揮著重要作用。從財政撥款的角度看，資金是逐級下放的，基層政府及其相關(guān)部門是具體操作者。我國農(nóng)村貧困人口過多的情況，村級自治組織在扶貧資金使用過程中扮演重要的角色。從社會捐款的角度，主要由基金會等公益組織執(zhí)行，但是，公益組織對具體項目、個人的選擇和捐助，仍然需要依靠地方政府提供的信息和資源。故扶貧資金的管理體系以政府為主導(dǎo)。

3.扶貧資金的使用方式

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，扶貧資金由救濟式的投入逐步向多元化的扶貧制度轉(zhuǎn)變。由單純“輸血”救助到注重“造血”功能的培育。由單一的物質(zhì)資源扶持到重視人力資源的支持。由道義形式的扶貧救助到制度形式的扶貧轉(zhuǎn)化，扶貧成為常態(tài)化的工作內(nèi)容。

4.扶貧資金使用中的主要問題

各級政府均成立扶貧工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，然而對扶貧工作缺乏明確的分工，其結(jié)果依然是各部門自行其是。不同部門間利益取向的不同將最終導(dǎo)致決策矛盾，而且這種摩擦將通過行政級別傳遞給委托人的代理人，也就是各委托人的下級部門，摩擦的存在和解決意味著扶貧效率的降低。1扶貧工作信息不對稱，扶貧資金的重疊和浪費的現(xiàn)象屢見不鮮。由上而下的行政管理體制負(fù)責(zé)扶貧資金的分配和使用，地方政府既是扶貧資金的所有者又是分配者，監(jiān)管制度的缺失，資金使用存在諸多問題。扶貧涉及城鄉(xiāng)、對象的選擇等問題，政府顯然不能完全適應(yīng)扶貧專業(yè)化的要求，有的地方政府為追求政績，盲目使用扶貧資金，浪費了扶貧資金，受扶貧對象也沒有得到預(yù)期的利益。通過專業(yè)化的設(shè)計，有效幫助幫扶對象，可以彌補政府不足。

二.扶貧資金信托的價值

1.有利于扶貧制度的構(gòu)建

信托法規(guī)定：信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。在扶貧資金的分配、使用的各個環(huán)節(jié)，須以有效的制度管事、管錢、管人。在信托制度中，政府作為信托資金的委托人，公益組織、信托公司等作為受托人，政府選擇合適的受托人、扶貧對象、全程監(jiān)督等內(nèi)容，具體扶貧資金的發(fā)放、項目的開展由上述組織來完成。主要的目的是實現(xiàn)權(quán)錢分離、高效運作。扶貧制度的構(gòu)建，其一，為了調(diào)動社會各方面的對扶貧工作的積極性；其二，發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢。慈善信托制度的現(xiàn)實價值在于：與非法人慈善組織相比，慈善信托具有風(fēng)險分割功能；與慈善法人相比，慈善信托設(shè)立簡便、結(jié)構(gòu)簡單、運作靈活、財產(chǎn)獨立安全，公信力高。

2.有利于彌補政府扶貧之不足

政府扶貧效率不彰的問題眾所周知。其一，扶貧工作缺乏科學(xué)的考核機制。扶貧工作的重要力量是地方。然而，各地政府盲目追求政績，大建“形象工程”，其結(jié)果是有了面子，失了里子。整個地方的經(jīng)濟發(fā)展并沒有質(zhì)的提升，反而大量扶貧資金被挪用，真正需要扶持的產(chǎn)業(yè)和對象沒有得到及時的救助。其二，扶貧工作長期性與官員施政目標(biāo)不適應(yīng)。扶貧工作的開展是一個循序漸進的過程，必須要長期投入。由于官員實行任期制，其政績與個人升遷息息相關(guān)。地方官員熱衷于短期化、成效快的項目，但扶貧工作的大力開展又不利于官員短期政績的出現(xiàn)。扶貧資金的信托，使扶貧資金獨立于政府其他資金，實現(xiàn)?？顚Ｓ?。公益組織或者信托機構(gòu)等組織作為信托資金的持有人，可以開展各種扶貧項目，使扶貧資金能夠獨立有效使用。

3.有利于專業(yè)化扶貧的深入

隨著我國改革的不斷深入，單純依靠輸血式的扶貧完全不能滿足貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。從扶貧對象看，必須由物質(zhì)支持向逐步向智力支持。扶貧工作要大力發(fā)揮我國人力資源的作用，由人力資源轉(zhuǎn)變?yōu)槿瞬刨Y源。第一，要實現(xiàn)扶貧資金的保值增值。第二，要提高扶貧資金的使用效果。扶貧工作的長效化，需要扶貧資金的大量投入，由信托組織或者公益機構(gòu)可以實現(xiàn)資金的保值增值。我國公益組織眾多，涵蓋賑災(zāi)、濟困、助學(xué)、助醫(yī)、安老等方面。以壹基金為例，其完整的組織架構(gòu)，財務(wù)管理制度、行政管理制度、人力資源服務(wù)制度、項目管理制度以及由社會知名人士組成的理事會和監(jiān)事會。使基金會運作科學(xué)，信息披露及時，在全社會樹立了良好形象。所以，專業(yè)化的公益組織對于扶貧工作助益很大。

總之，扶貧資金的有效使用是扶貧工作取得成效的關(guān)鍵。實現(xiàn)扶貧工作的預(yù)期目的，必須建構(gòu)科學(xué)的扶貧資金管理制度，既要注重扶貧資金使用具有針對性和現(xiàn)實性，又要考慮到扶貧資金使用的可持續(xù)性。信托制度的構(gòu)建，實際上是通過專業(yè)化的操作實現(xiàn)扶貧資金的高效運作，兼顧扶貧資金的安全與收益，為扶貧工作的順利開展提供必要的物質(zhì)條件。（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻：

[1] 劉林.少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧制度變遷的特殊性與優(yōu)化[J].西部論壇，2013.1