鳳陽(yáng)陽(yáng)

摘要：近年來，在社會(huì)急速轉(zhuǎn)型的背景之下，流浪兒童相關(guān)的社會(huì)性事件不斷，流浪兒童這個(gè)特殊的邊緣群體也日益受到更多關(guān)注。但我國(guó)流浪兒童救助保護(hù)實(shí)踐及研究起步都較晚，理論研究尚不能滿足流浪兒童的救助保護(hù)實(shí)踐的要求，缺乏有效的福利框架指導(dǎo)。通過梳理我國(guó)流浪兒童福利框架，發(fā)掘現(xiàn)有成效及問題，為進(jìn)一步思考我國(guó)流浪兒童救助政策提供方向。

關(guān)鍵詞：流浪兒童；福利；救助政策

一、流浪兒童的概念界定

由于流浪兒童問題的復(fù)雜性，人群特征的多樣性，目前流浪兒童的概念界定，在學(xué)界仍沒有統(tǒng)一確定的定義，界定流浪兒童這一概念，關(guān)系到我國(guó)流浪兒童救助政策的制定與執(zhí)行。

國(guó)外很多研究都采用“Street Children”的概念，指在街頭（包括閑置建筑物、廢棄房屋等較廣的范圍）生活，且缺乏成人保護(hù)的未成年人?！癝treet Children”的概念還可以分為包含“children on/in the street”和“children of the street”兩種：Children on the street，指仍與家庭成員居住在一起或保持聯(lián)系的兒童；Children of the street，指與家庭斷絕聯(lián)系的街頭生活兒童，這里有學(xué)者提出除了少部分以街頭為生活空間的兒童外，還有包括大量在不良環(huán)境中工作的兒童。

在我國(guó)，2006年民政部頒布的《流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》中指出“流浪未成年人是18周歲以下，脫離監(jiān)護(hù)人有效監(jiān)護(hù)，在街頭依靠乞討、撿拾等方式維持生活的未成年人”，在該定義中特別強(qiáng)調(diào)了流浪兒童的生活空間是街頭，而生存手段是乞討、撿拾。筆者認(rèn)為該定義內(nèi)涵過窄，將流浪兒童等同于乞討兒童，并不能周全現(xiàn)實(shí)狀況。

將流浪兒童定義為“年齡在18歲以下，脫離家庭或離開監(jiān)護(hù)人流落社會(huì)連續(xù)超過24小時(shí)，失去基本生存保障而陷入困境的未成年人”，是很多學(xué)者在研究中都認(rèn)可的定義。但也有學(xué)者認(rèn)為該定義需要修正，薛在興就認(rèn)為流浪兒童年齡界定為18周歲以下并不符合中國(guó)的國(guó)情，而應(yīng)該修正為“16歲以下”。筆者認(rèn)為，一方面，依據(jù)我國(guó)《勞動(dòng)法》中界定的“童工”是指未滿16周歲的未成年人，而《刑法》中所規(guī)定的兒童則是不滿14歲的人；另一方面，事實(shí)上16到18歲的未成年人有一定的勞動(dòng)和認(rèn)知能力，能夠勝任一定的工作崗位。因此，筆者認(rèn)同薛在興對(duì)流浪兒童在年齡上的定義修正意見。

二、我國(guó)流浪兒童救助保護(hù)政策發(fā)展歷程及框架

1995年在《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見>的通知》中首次要求試辦流浪兒童保護(hù)中心，對(duì)受助流浪兒童采取保護(hù)性的教育措施。2006年，民政部印發(fā)的《流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》和《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見》，為我國(guó)官辦救助保護(hù)機(jī)構(gòu)工作提供了細(xì)則化的規(guī)定，并對(duì)各級(jí)政府部門提出了明確的職責(zé)分工，推動(dòng)了我國(guó)流浪兒童救助保護(hù)事業(yè)的規(guī)范化、人性化，確定了應(yīng)急性臨時(shí)救助的基本框架。截至2013年，我國(guó)先后頒發(fā)公布了多項(xiàng)政策意見，進(jìn)一步確定了我國(guó)以官辦流浪兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)為主，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與的保護(hù)體系。

三、我國(guó)流浪兒童救助保護(hù)政策評(píng)估

發(fā)展至今，新時(shí)期流浪兒童的社會(huì)救助機(jī)制也已經(jīng)得到了初步確立并取得了很大的成就，有關(guān)保護(hù)流浪兒童已從綜合立法走向?qū)ｉT立法，立法理念由社會(huì)規(guī)管走向人性關(guān)愛，服務(wù)方式由混合保護(hù)走向?qū)ｉT救助，服務(wù)內(nèi)容也越來越完善、全面。盡管取得了一定的成就，但我國(guó)流浪兒童救助保護(hù)政策還存在諸多問題，影響救助開展的效果達(dá)成。

（一）我國(guó)流浪兒童救助保護(hù)已取得成效

從救助機(jī)制建立方面，我國(guó)流浪兒童救助保護(hù)機(jī)制已基本實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，形成了以民政部門負(fù)責(zé)的官辦救助機(jī)構(gòu)為主體，縣級(jí)以上人民政府民政部門、公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等多部門參與的組織管理機(jī)制，救助經(jīng)費(fèi)列入縣級(jí)以上城市人民政府財(cái)政預(yù)算的財(cái)政撥款機(jī)制。依據(jù)民政部2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，我國(guó)已建立流浪兒童救助保護(hù)中心261個(gè)，總計(jì)床位1.0萬張。

從救助量方面，依據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示我國(guó)年平均救助量為15.6萬人次左右，也就是說每年有15萬人次的流浪兒童得到了政府提供的基本生活保障，以及相關(guān)心理咨詢、行為矯治等專業(yè)服務(wù)。

從服務(wù)內(nèi)容方面，除了基本的生活保障外，依據(jù)《流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》，救助機(jī)構(gòu)還將提供教育、培訓(xùn)、就業(yè)、心理輔導(dǎo)和行為矯治以及針對(duì)特殊兒童的個(gè)別服務(wù)等。此外，依據(jù)《關(guān)于流浪未成年人救助保護(hù)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見（試行）》，加強(qiáng)和規(guī)范全國(guó)流浪未成年人救助保護(hù)的設(shè)施建設(shè)，確定了合理的建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，提高工程項(xiàng)目決策和建設(shè)管理水平，以滿足基本服務(wù)功能需要。

數(shù)據(jù)來源：民政部2006年至2009年民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)及2010年至2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

（二）我國(guó)流浪兒童救助保護(hù)政策存在的問題

1.保護(hù)性救助政策不利于流浪兒童“再社會(huì)化”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

我國(guó)的流浪兒童救助保護(hù)實(shí)行的是保護(hù)性救助政策，即在政策涉及的基本假設(shè)是流浪兒童被視為缺乏民事行為能力的個(gè)體，單方視所有流浪兒童都自愿接受救助，而這卻又與“自愿性”救助原則矛盾。筆者作為服務(wù)提供者在重慶市某救助站，通過參與式觀察發(fā)現(xiàn)，受助兒童的活動(dòng)空間限定于鋼鐵門窗保護(hù)、以及無死角攝像頭安設(shè)的生活區(qū)和教學(xué)區(qū)內(nèi)，由于安全考慮很少組織戶外活動(dòng)。受助兒童抱怨最多就是失去“自由”。

保護(hù)性救助一方面確保了缺乏民事行為能力的流浪兒童有效避免了可能發(fā)生的傷害。但另一方面封閉環(huán)境內(nèi)的集體養(yǎng)護(hù)模式帶來了一系列問題，單調(diào)的生活和教育方式嚴(yán)重地影響了兒童的正常發(fā)展，易造成兒童身心健康受損和社會(huì)適應(yīng)不良

2.受助兒童送反家庭措施設(shè)定與救助目標(biāo)矛盾

我國(guó)現(xiàn)存的流浪兒童救助政策的核心是通過強(qiáng)制性的措施將流浪兒童送返回家，以實(shí)現(xiàn)“回歸家庭”的目標(biāo)。這一政策安排與國(guó)際通行的做法有其一致性，對(duì)我國(guó)流浪兒童問題的解決在一定程度上起到了積極的作用。但卻與實(shí)現(xiàn)兒童保護(hù)、“再社會(huì)化”的總體目標(biāo)存在矛盾。

有學(xué)者指出將受助兒童送反家庭的措施其效果實(shí)現(xiàn)存在一定人群差別。一方面，有效地幫助了與家庭仍保著良好情感關(guān)系的流浪兒童，主要包括因被騙、走失、拐騙綁架、沖動(dòng)性離家出走等流浪兒童。將他們護(hù)送回家，幫助了他們擺脫充滿風(fēng)險(xiǎn)的街頭生活，重新回到利于其成長(zhǎng)的家庭環(huán)境之中。但另一方面，對(duì)于那些與家庭已斷絕關(guān)系且修復(fù)困難、家長(zhǎng)無法承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的流浪兒童而言，送反回家只是下一次離家的開始。這也造成了重復(fù)性救助的問題。流浪兒童的真正需求沒有得以滿足，救助資源的浪費(fèi)。

3.缺乏統(tǒng)一綜合的兒童福利政策框架，難成預(yù)防、救助相結(jié)合的有效體系

首先，在流浪兒童問題極為復(fù)雜，與留守兒童問題、流動(dòng)兒童、被拐賣兒童、童工、未成年人犯罪與藥物濫用問題都存在一定重疊，因而在福利政策框架設(shè)計(jì)和執(zhí)行中都存在重疊，想要獨(dú)立地解決其中的某一個(gè)問題都是不可能。但目前我國(guó)的兒童福利政策與兒童保護(hù)服務(wù)分散在多個(gè)政府部門，行政管理和服務(wù)提供主題呈現(xiàn)多元化、分散化傾向，缺乏以“兒童為中心”的整合性、系統(tǒng)性、綜合性和一體化政策框架。以流浪兒童救助保護(hù)為例，僅靠民政部門負(fù)責(zé)的救助機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，卻忽略了流浪兒童流出地的預(yù)防工作以及離開機(jī)構(gòu)后的兒童融入社會(huì)的工作，這將大大影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

其次，救助管理中存在各部門協(xié)調(diào)不順現(xiàn)象。流浪兒童的保護(hù)涉及多個(gè)部門，各有不同分工：民政部門負(fù)責(zé)流浪未成年人工作的發(fā)展規(guī)劃，以及對(duì)救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理；公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)將執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)的流浪、乞討未成年人等護(hù)送到流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)接受救助；教育行政部門負(fù)責(zé)流浪未成年人的教育工作；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)流浪未成年人醫(yī)療救治工作等等。各部門依托自身優(yōu)勢(shì)為流浪兒童提供有效服務(wù)本是優(yōu)化資源利用，但諸多分工卻造成了多龍治水的混亂局面，許多部門為了部門利益相互推諉，互不負(fù)責(zé)。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

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