王郅強(qiáng)　王昊

摘 要：征地拆遷的目標(biāo)包括為征地拆遷居民提供一定補(bǔ)償，營(yíng)造一個(gè)更好的居住環(huán)境。“征地拆遷戶返貧”現(xiàn)象影響了拆遷戶的生活質(zhì)量，偏離了政府征地拆遷的目標(biāo)。這種現(xiàn)象難以解決的主要原因是在補(bǔ)償及后期安置工作階段存在補(bǔ)償金額制定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、拆遷補(bǔ)償評(píng)估價(jià)格不規(guī)范、補(bǔ)償金額談判缺少公開(kāi)平臺(tái)等瓶頸。要完善拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拆遷補(bǔ)償評(píng)估要公開(kāi)化，拓寬多元化溝通渠道，用“替代地補(bǔ)償”政策拓寬征地農(nóng)民收入渠道，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)行政操作的監(jiān)督力度，建立拆遷補(bǔ)償安置資金監(jiān)督程序，引入第三方理財(cái)機(jī)構(gòu)，提高就業(yè)崗位數(shù)量。

關(guān)鍵詞：征地拆遷；拆遷戶；返貧；補(bǔ)償金；補(bǔ)償政策

中圖分類號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2014）01-0076-09

隨著城市化和工業(yè)化日益發(fā)展，征地拆遷在我國(guó)成為一種隨處可見(jiàn)的現(xiàn)象?！爸袊?guó)廣播網(wǎng)”2012年5月8日?qǐng)?bào)道稱，杭州江干區(qū)受理了一起債務(wù)糾紛案，被告方因拆遷暴富，獲得了近百萬(wàn)元的補(bǔ)償款，但被告先后去澳門(mén)40多次參與賭博，不僅輸光了家產(chǎn)，還欠下了100多萬(wàn)的外債。當(dāng)?shù)匾晃徽ぷ魅藛T介紹稱，拆遷戶中一夜暴富又返貧者，估計(jì)有10%以上。與此類似的許多征地拆遷戶拿到補(bǔ)償款后成為“拆遷富翁”，但隨之因揮霍、盲目投資等原因重新變得貧困。這種現(xiàn)象的誘因，除制度不夠完善外，還由當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)在征地拆遷后期的管理相對(duì)滯后所致。如果拆遷返貧現(xiàn)象得不到有效防止，返貧群體往往會(huì)成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。為此，各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)必須引起高度關(guān)注。

一、對(duì)C市征地拆遷戶返貧問(wèn)題的實(shí)證調(diào)查

C市近年來(lái)征地拆遷工作不斷開(kāi)展。以其所轄的凈月旅游經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，2009年該區(qū)征地面積為277公頃，2010年997公頃，2011年1240公頃，2012年1088公頃?？梢?jiàn)，在2009年以后，這個(gè)旅游開(kāi)發(fā)區(qū)征地工作維持在一個(gè)較高且較穩(wěn)定的水平線上。

（一）實(shí)地調(diào)研基本情況

南關(guān)區(qū)B村2000年開(kāi)始因建設(shè)環(huán)城公路需要進(jìn)行大規(guī)模拆遷征地，已有約700戶（占全村近25%）完成了拆遷征地工作（但并非全部已經(jīng)獲得補(bǔ)償款）。據(jù)該鄉(xiāng)工作人員介紹，B村征地前也有大量村民外出打工，所以征地對(duì)多數(shù)村民經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)影響不是很大。2012年新開(kāi)展征地工作中，補(bǔ)償金額為每畝16萬(wàn)元，村民戶均獲補(bǔ)償金從數(shù)十萬(wàn)到百萬(wàn)不等，其中約十戶村民因缺少社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，做生意賠錢(qián)或被騙導(dǎo)致返貧；另有約十戶村民坐吃山空，自己過(guò)度消費(fèi)造成返貧。

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)C村2006年拆遷完畢，征地拆遷戶皆為農(nóng)村人口，農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入情況不一。當(dāng)事人甲介紹稱，征地前耕地收入約占其家庭總收入的一半，征地后依靠工資仍可維持生計(jì)。但同村其他一些家庭收入完全依賴農(nóng)業(yè)收入，該類人群返貧現(xiàn)象較為明顯。

蓮花山生態(tài)旅游度假區(qū)D村2011年征地拆遷完畢。當(dāng)事人乙介紹，該地區(qū)補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)按1996年國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（每平方米47元）給出，不符合當(dāng)前居民生活支出水平，且拆遷過(guò)程中存在多種不規(guī)范行為。由于征地拆遷時(shí)間短，該地區(qū)返貧現(xiàn)象不明顯。征地拆遷戶反對(duì)意見(jiàn)并未凸顯于返貧問(wèn)題上，而主要集中在價(jià)格不統(tǒng)一、不公正問(wèn)題上。

高新南區(qū)E村2000年拆遷完畢。拆遷前該村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)系蔬菜典型鄉(xiāng)，種植業(yè)發(fā)達(dá)，外出打工者極少（據(jù)村干部回憶打工人口比例不足5%）。拆遷前多數(shù)家庭有10畝到20畝耕地，戶年收入可達(dá)2萬(wàn)元至8萬(wàn)元。拆遷發(fā)放安置補(bǔ)償費(fèi)戶均約20萬(wàn)元。目前該村就業(yè)率較高，但多為普通打工者，人均收入較低（月收入數(shù)百元到一千余元者居多），多數(shù)村民家中積蓄不多。綜合拆遷前后兩個(gè)時(shí)期村民收入和消費(fèi)水平可以認(rèn)為，E村普遍存在返貧現(xiàn)象。

高新北區(qū)F村2009年拆遷完畢，拆遷戶皆為農(nóng)村人口，農(nóng)牧業(yè)占家庭收入比例較大。當(dāng)事人丙介紹，當(dāng)時(shí)其家庭種植收入約占總收入1/3，養(yǎng)豬養(yǎng)雞占了收入的一大部分，征地對(duì)該類家庭收入影響較大。由于拆遷時(shí)間較短，返貧現(xiàn)象存在但并不突出。拆遷戶反對(duì)意見(jiàn)主要集中在政府將良田評(píng)為荒地，從而給予較少補(bǔ)償費(fèi)用。

凈月區(qū)G街區(qū)2009年拆遷完畢，拆遷戶組成多為C市農(nóng)業(yè)大學(xué)的教職工家屬和小商販，主要補(bǔ)償方式為產(chǎn)權(quán)置換。當(dāng)事人丁介紹，拆遷前主要房屋為平房，拆遷后回遷為樓房，政策為（拆前）一平換（拆后）一平，拆遷戶自行承擔(dān)差價(jià)。回遷最小戶型也遠(yuǎn)大于平房面積，故戶均承擔(dān)差價(jià)在7萬(wàn)元以上。教職工群體工作較為穩(wěn)定，拆遷前后收入幾乎無(wú)影響，但拆遷對(duì)小商販群體影響較大。其中一部分商販系租房居住營(yíng)業(yè)，該人群多數(shù)轉(zhuǎn)租至其他街區(qū)；其他商販承擔(dān)了回遷差價(jià)，其中一部分人由于借債、資金周轉(zhuǎn)不暢等因素導(dǎo)致返貧（參見(jiàn)表1）。

（二）返貧現(xiàn)象的原因分析

1.征地拆遷戶經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，收入減少。該現(xiàn)象主要體現(xiàn)于農(nóng)村地區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，此類地區(qū)特征為種植業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)收入占家庭總收入比例高，失地后家庭收入受影響較大。該類地區(qū)征地戶平均文化程度較低、缺乏勞動(dòng)技能和就業(yè)能力，失地后往往只能從事打零工之類的工作，收入不穩(wěn)定且較低。C市某區(qū)關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作暫行意見(jiàn)顯示，全區(qū)共有14320戶被征地農(nóng)民，總?cè)丝?8128人，被征地農(nóng)民適齡勞動(dòng)力總數(shù)為30602人，其中就業(yè)人數(shù)僅12258人（其中還可能有一小部分就業(yè)人員為非適齡勞動(dòng)力，筆者在調(diào)研中就遇到了兩位分別為67周歲和66周歲的保潔員），僅占適齡勞動(dòng)力人口的40%。由于約60%的適齡勞動(dòng)力無(wú)法就業(yè)，導(dǎo)致征地農(nóng)民平均收入大打折扣，而且該地區(qū)未就業(yè)人口中18至50歲的青壯年勞動(dòng)力比例高達(dá)81.8%，該年齡段人口就業(yè)欲望強(qiáng)烈，得不到勞動(dòng)崗位也增加了該人群上訪或?qū)嵤┓缸锏娘L(fēng)險(xiǎn)。

2.被征地農(nóng)民的擇業(yè)標(biāo)準(zhǔn)太過(guò)理想、就業(yè)期望值過(guò)高，導(dǎo)致就業(yè)率低。由于手中握有大額征地補(bǔ)償款，造成被征地農(nóng)民最初的擇業(yè)取向更偏于理想，期望虛高。被征地農(nóng)民的工作熱情往往來(lái)自于未來(lái)壓力而并不是現(xiàn)實(shí)壓力，直到經(jīng)濟(jì)壓力產(chǎn)生作用就業(yè)需求才歸回現(xiàn)實(shí)。如何縮短這段就業(yè)心理調(diào)整期，是推進(jìn)被征地農(nóng)民盡早充分就業(yè)必需破解的難題。存在返貧現(xiàn)象地區(qū)的調(diào)研對(duì)象普遍認(rèn)為，該拆遷地區(qū)有一些懷著“坐吃山空”、“有存錢(qián)就不想掙錢(qián)”、“過(guò)一天算一天”想法的返貧人員，這些調(diào)研對(duì)象一致認(rèn)為不上班賺錢(qián)是返貧的一個(gè)重要原因。

3.消費(fèi)增加，其中不合理消費(fèi)較為明顯。無(wú)論是各地區(qū)征地拆遷戶還是基層工作人員，普遍把“不合理消費(fèi)”看作拆遷戶返貧的一個(gè)重要原因，其中購(gòu)買汽車（摩托車），賭博輸錢(qián)等都是多位調(diào)研對(duì)象多次提及的原因（參見(jiàn)表2）。

根據(jù)我們對(duì)高新南E村的調(diào)研，E村征地拆遷所獲安置補(bǔ)償款為有耕地者人均73541元，無(wú)耕地者人均4萬(wàn)元，戶均約20萬(wàn)元。此外還有一些其他補(bǔ)助費(fèi)用和優(yōu)惠政策。導(dǎo)致調(diào)研對(duì)象返貧的原因總結(jié)起來(lái)有五個(gè)方面。一是擴(kuò)大回遷住宅面積。當(dāng)?shù)卣咭?guī)定，回遷面積可增加最大20平方米，每平方米1100元左右。該消費(fèi)支出2萬(wàn)余元。二是花錢(qián)裝修。裝修回遷房一般村民開(kāi)支2到3萬(wàn)元。三是購(gòu)買摩托車。村中很多村民購(gòu)買了高檔摩托車，消費(fèi)1萬(wàn)元至2萬(wàn)元。四是不上班。部分村民有存款就不愿意勞動(dòng)，而且就業(yè)能力不高，導(dǎo)致坐吃山空。五是其他原因。人為可控消費(fèi)如賭博現(xiàn)象在該地并不突出，比較突出的是患病支出等非可控消費(fèi)造成返貧。

綜合可見(jiàn)，普遍開(kāi)支項(xiàng)目（擴(kuò)大回遷面積、裝修開(kāi)銷4萬(wàn)元以上）是返貧的重要原因，但其并不足以使多數(shù)家庭（戶均獲補(bǔ)償款20萬(wàn)）出現(xiàn)返貧。返貧最突出的原因在于就業(yè)率低，這導(dǎo)致征地拆遷戶家庭經(jīng)濟(jì)上入不敷出。

（三）返貧現(xiàn)象的表征及應(yīng)對(duì)政策初步分析

1.時(shí)間特征明顯。從表1可以看出，返貧情況有明顯的時(shí)間特征。拆遷2年以內(nèi)的地區(qū)返貧現(xiàn)象不明顯，拆遷超過(guò)3年以上開(kāi)始表現(xiàn)出返貧現(xiàn)象，超過(guò)6年的地區(qū)返貧現(xiàn)象較為突出，10年以上的地區(qū)返貧變成了普遍情況。

時(shí)間對(duì)返貧的影響主要通過(guò)三方面體現(xiàn)：一是坐吃山空，積蓄隨著消費(fèi)不斷減少；二是物價(jià)增長(zhǎng)，補(bǔ)償金的購(gòu)買力不足以支持日益增長(zhǎng)家庭開(kāi)銷；三是過(guò)度消費(fèi)作為一種非道德文化在征地拆遷群體這個(gè)組織中影響日漸增大。內(nèi)部成員非倫理行為所產(chǎn)生的傳染性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)外部成員，同屬一個(gè)群體的成員之間很容易出現(xiàn)互相模仿的行為[1]。而政府參與應(yīng)對(duì)返貧問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)結(jié)合后者，控制過(guò)度消費(fèi)文化在征地拆遷群體內(nèi)部的傳播，通過(guò)宣傳教育等途徑約束導(dǎo)控征地拆遷戶群體文化。

2.地域特征明顯。C市以朝陽(yáng)區(qū)為代表的老城區(qū)，居民絕大多數(shù)為城市戶口，工資收入較高且穩(wěn)定程度較高，家庭收入中依靠土地、房屋（如門(mén)市房）的收入占總比例較小。征地拆遷對(duì)該地區(qū)家庭收入影響不大，所以返貧現(xiàn)象不明顯。

征地拆遷戶的意見(jiàn)和地域環(huán)境關(guān)系密切。繁華地區(qū)居民基本生活來(lái)源有所保障，關(guān)注重點(diǎn)在回遷房的質(zhì)量、樓層等問(wèn)題上。調(diào)研中多位居民表示，不是很在意補(bǔ)償款數(shù)額，更重視居住的舒適和方便，部分居民擔(dān)憂回遷房地理位置不如老房及回遷房為高層造成居住不便。而偏遠(yuǎn)地區(qū)的拆遷情況主要分為兩種：若政府部門(mén)（或拆遷公司）在拆遷過(guò)程中存在違規(guī)操作，拆遷戶的主要意見(jiàn)將集中于這些違規(guī)現(xiàn)象中，以違規(guī)現(xiàn)象為由組織集會(huì)群訪概率極大；若拆遷中不存在明顯的違規(guī)操作，拆遷戶仍然可能組織上訪，但參與人員比例會(huì)大大下降，參與人員數(shù)量也會(huì)隨著時(shí)間推移慢慢減少，主要關(guān)注焦點(diǎn)為補(bǔ)償款少，拆遷戶生活質(zhì)量差，甚至難以生存（參見(jiàn)表3）。

地方政府開(kāi)展征地拆遷工作前，應(yīng)該根據(jù)拆遷區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及居民收入結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，研判未來(lái)工作中可能遇到的主要問(wèn)題，并做出相關(guān)的應(yīng)對(duì)預(yù)案。同時(shí)嚴(yán)格按照規(guī)章制度開(kāi)展征地拆遷工作，杜絕違規(guī)操作。

3.農(nóng)村人口征地后就業(yè)問(wèn)題突出。C市某區(qū)就業(yè)再就業(yè)工作總體構(gòu)想顯示，2009年該區(qū)被征地農(nóng)村適齡勞動(dòng)力15024人，城鎮(zhèn)適齡勞動(dòng)力17964人。城鎮(zhèn)未就業(yè)人員1119人，占城鎮(zhèn)適齡勞動(dòng)力的6%；失地農(nóng)民未就業(yè)6976人，占農(nóng)村適齡勞動(dòng)力的46.4%（參見(jiàn)圖1）。

從2009年該區(qū)征地戶適齡勞動(dòng)力就業(yè)數(shù)城鄉(xiāng)對(duì)比情況可見(jiàn)，城鄉(xiāng)對(duì)比就業(yè)率差距較大。

該區(qū)關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作暫行意見(jiàn)顯示，2009年該區(qū)被征地農(nóng)村適齡勞動(dòng)力15024人，失地農(nóng)民未就業(yè)6976人，占農(nóng)村適齡勞動(dòng)力的46.4%；2012年該區(qū)被征地農(nóng)村適齡勞動(dòng)力30602人，未就業(yè)人數(shù)18344人，占農(nóng)村適齡勞動(dòng)力的59.9%。某區(qū)2012年被征地農(nóng)村適齡勞動(dòng)力總量提高超過(guò)100%，未就業(yè)比例從46.4%提高到59.9%，無(wú)論總量還是比例情況都比2009年上升了很多?？梢?jiàn)該區(qū)農(nóng)村人口拆遷后的安置就業(yè)問(wèn)題日趨嚴(yán)峻（參見(jiàn)圖2）。

二、征地拆遷補(bǔ)償及后期安置工作中的瓶頸

征地拆遷戶返貧現(xiàn)象難以解決，主要是在補(bǔ)償工作階段及后期安置工作階段存在以下瓶頸。

（一）補(bǔ)償金額制定方面缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第65條規(guī)定，收回農(nóng)民集體所有的土地，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償；《城市私有房屋管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定，城市私有房屋因國(guó)家建設(shè)需要征用拆遷時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)給予房屋所有人合理的補(bǔ)償。通過(guò)這些法律法規(guī)可以看到，我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)在征地拆遷補(bǔ)償規(guī)定上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，“適當(dāng)”、“合理”這些字眼不夠清晰、具體、準(zhǔn)確。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的模糊使得實(shí)踐操作很難把握，也加劇了拆遷補(bǔ)償?shù)拿躘3]。

盡管我國(guó)國(guó)土面積較大，各地區(qū)發(fā)展程度差距較大，難以制定統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是客觀存在的事實(shí)，但當(dāng)前也有很多其他因素制約補(bǔ)償金額的標(biāo)準(zhǔn)化工作開(kāi)展。在筆者的調(diào)研中就遇到了數(shù)種補(bǔ)償金額有爭(zhēng)議的問(wèn)題。一是村內(nèi)搞平均。無(wú)論每戶有耕地多少，補(bǔ)償金按人頭發(fā)放，導(dǎo)致耕地較多的家庭不滿意。二是補(bǔ)償款數(shù)額差異。拆遷公司為了便于開(kāi)展談判工作，往往與每戶單獨(dú)談判，各拆遷戶都不清楚其他人獲得補(bǔ)償款的數(shù)量。拆遷后經(jīng)協(xié)商發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償款有差異，可能造成部分人心理不平衡從而上訪。三是補(bǔ)償制度滯后。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分地區(qū)地價(jià)增長(zhǎng)較快，而補(bǔ)償制度沒(méi)有及時(shí)更新。拆遷方依據(jù)的法律法規(guī)滯后，已經(jīng)不能反映當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。四是補(bǔ)償款發(fā)放程序不統(tǒng)一。有些地區(qū)一次性發(fā)放，有些地區(qū)分多次發(fā)放，更有甚者多重標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，這種行為明顯違反了相關(guān)法律規(guī)定。D村兩征地拆遷戶毗鄰，同時(shí)簽署了拆遷協(xié)議，但只有一家拿到了補(bǔ)償款，因?yàn)橐患冶粍澣搿凹庇玫囟巍?，一家未被劃入，政府只?duì)急用建設(shè)土地先給予補(bǔ)償，這導(dǎo)致未得到補(bǔ)償款的家庭不滿，多次上訪。

（二）拆遷補(bǔ)償評(píng)估價(jià)格不規(guī)范

拆遷補(bǔ)償?shù)暮诵膯?wèn)題是如何準(zhǔn)確估價(jià)，以保護(hù)被拆遷人的合法利益，而當(dāng)前在補(bǔ)償評(píng)估方面存在諸多弊端。一是評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。我國(guó)房地產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所絕大多數(shù)是由政府職能部門(mén)的下級(jí)部門(mén)發(fā)展而來(lái)的，雖然形式上實(shí)現(xiàn)了與政府脫鉤，但在人事、財(cái)務(wù)等方面仍存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。這導(dǎo)致有些評(píng)估機(jī)構(gòu)屈從于委托人的壓力，過(guò)低評(píng)估以迎合拆遷方的需求，企圖與開(kāi)發(fā)公司建立良好關(guān)系以求得下個(gè)拆遷項(xiàng)目的評(píng)估委托。二是評(píng)估機(jī)構(gòu)責(zé)任不明確。建設(shè)部2000年下發(fā)的《關(guān)于房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)脫鉤改制的通知》要求，應(yīng)該按照公司法和合伙企業(yè)法的規(guī)定改制為估價(jià)師出資的有限責(zé)任公司、合伙企業(yè)，但估價(jià)機(jī)構(gòu)到底可以采用什么樣的組織形式，目前尚無(wú)法可依[4]。三是實(shí)際操作中忽略估價(jià)環(huán)節(jié)。據(jù)住建部2003年發(fā)布的《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，拆遷估價(jià)由具有房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估資格的估價(jià)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，估價(jià)報(bào)告必須由專職注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師簽字。而某區(qū)拆遷工作的一位負(fù)責(zé)人表示，房屋價(jià)格評(píng)估正常履行程序應(yīng)該由具備評(píng)估資質(zhì)的單位估價(jià)，但實(shí)際工作中往往只對(duì)質(zhì)量極好、價(jià)值較高的房屋進(jìn)行估價(jià)。

（三）補(bǔ)償金額談判缺少公開(kāi)平臺(tái)

據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第九條、第十條規(guī)定：制定土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證；地方政府應(yīng)對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見(jiàn)?！冻鞘蟹课莶疬w行政裁決工作規(guī)程》第七條規(guī)定，達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門(mén)在受理裁決申請(qǐng)前應(yīng)進(jìn)行聽(tīng)證，具體標(biāo)準(zhǔn)、程序由省、自治區(qū)、直轄市人民政府房屋拆遷管理部門(mén)規(guī)定[4]。而在實(shí)際操作中，因?yàn)橄拗茥l件較多且規(guī)定不明確，這些溝通平臺(tái)往往被忽略或流于形式。與拆遷戶簽訂合同議定補(bǔ)償金額往往是通過(guò)雇傭拆遷公司完成，拆遷公司與拆遷戶商定協(xié)議后簽字，由拆遷公司拆除房屋。而拆遷公司為了方便完成任務(wù)，通常與拆遷戶分別商議，各自私下達(dá)成拆遷協(xié)議。這種方式不公開(kāi)透明，可能導(dǎo)致部分拆遷戶日后發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償款不統(tǒng)一，從而產(chǎn)生矛盾甚至進(jìn)行上訪，也可能導(dǎo)致少數(shù)拆遷戶為獲取更多的補(bǔ)償款而發(fā)展為“釘子戶”，以上兩種情況嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局。

（四）補(bǔ)償范圍過(guò)窄，忽略對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償

從制度層面來(lái)說(shuō)，我國(guó)缺少統(tǒng)一的房屋拆遷和土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生補(bǔ)償糾紛往往通過(guò)民事途徑加以調(diào)整。而且有關(guān)征地拆遷管理的法律法規(guī)較少。無(wú)論是1991年頒發(fā)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》還是2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》都存在過(guò)于簡(jiǎn)單、不夠清晰的弊病，特別是在保護(hù)被征收人的權(quán)益方面存在著一些需要完善的地方[5]。

實(shí)踐中拆遷房屋價(jià)格主要是根據(jù)房屋本身的重置價(jià)和重新折扣來(lái)計(jì)算的，土地使用權(quán)往往被忽略。而《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，土地使用權(quán)人可以轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)，在轉(zhuǎn)讓房屋及地上附著物時(shí)，土地使用權(quán)應(yīng)一并轉(zhuǎn)讓。當(dāng)前房地產(chǎn)法律中缺乏對(duì)土地使用權(quán)的規(guī)定，而政府出于自身利益考慮，也沒(méi)有提出過(guò)土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題，導(dǎo)致被拆遷人在取得補(bǔ)償時(shí)只能得到房屋的價(jià)值，購(gòu)買房屋時(shí)卻要支付土地使用權(quán)的價(jià)值，造成了被拆遷戶正當(dāng)合法權(quán)益受損。

（五）征地拆遷戶過(guò)度消費(fèi)問(wèn)題難于管理

征地拆遷戶過(guò)度消費(fèi)是返貧的重要原因。多數(shù)過(guò)度消費(fèi)者對(duì)自己的非理性消費(fèi)有清醒的認(rèn)識(shí)，但難以自律。帕森斯的意志論行動(dòng)理論認(rèn)為，社會(huì)“行動(dòng)取向的根據(jù)可以是：（a）慣例；（b）利益；或（c）合法的秩序”[6]（p727）。所以，單元行動(dòng)有一定的行動(dòng)規(guī)范取向，受外在的各種因素（如其他征地拆遷戶的消費(fèi)觀念）影響。部分征地拆遷戶受消費(fèi)因素影響較大，從而產(chǎn)生過(guò)度消費(fèi)。這種消費(fèi)行為雖不恰當(dāng)，卻又是其正當(dāng)權(quán)利，行政機(jī)構(gòu)難以介入。有一些地區(qū)對(duì)此開(kāi)展了宣傳教育工作，但效果寥寥。

（六）統(tǒng)一管理補(bǔ)償款遭質(zhì)疑

為防止過(guò)度消費(fèi)返貧，政府開(kāi)展了相關(guān)的工作，其中有以自愿形式參與統(tǒng)一組織的投資，給予拆遷戶比銀行利率更高的利息。E村拆遷后村委組織統(tǒng)一投資，參與投資的村民人數(shù)占全村70%，村委會(huì)為此投資項(xiàng)目付給村民的利息前后總計(jì)近千萬(wàn)元人民幣，隨后數(shù)年投資人數(shù)慢慢減少、最終取消，大多數(shù)村民對(duì)此比較滿意。但綜合看，代管補(bǔ)償款的行為受到了輿論的普遍質(zhì)疑，在社會(huì)上的反響更傾向于負(fù)面。2012年5月8日《揚(yáng)子晚報(bào)》報(bào)道稱，江蘇省常州市春江鎮(zhèn)政府表示，可以為拆遷戶代管拆遷補(bǔ)差款，利息為銀行存款的兩倍[7]。次日，新華社發(fā)表評(píng)論性文章稱“這種為民代管拆遷款的行為，既無(wú)必要也不可行”[8]。《河北日?qǐng)?bào)》發(fā)表評(píng)論文章稱“政府代管拆遷補(bǔ)償款是公權(quán)越位”[9]。輿論界質(zhì)疑以公共財(cái)政支付“雙倍利率”的承諾是否符合政府在社會(huì)中的定位，是否是公共預(yù)算的濫用。媒體認(rèn)為，政府應(yīng)該擔(dān)任的職務(wù)是服務(wù)者和引導(dǎo)者，而并非大包大攬者。

（七）就業(yè)安置工作中存在數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，工作不規(guī)范現(xiàn)象

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，一些政府機(jī)關(guān)存在應(yīng)付工作，工作數(shù)據(jù)有誤甚至涉嫌造假。如某一數(shù)據(jù)：“被征地農(nóng)民適齡勞動(dòng)力總數(shù)為xx人（男性18-60歲，女性18-55歲）”，但在適齡勞動(dòng)力統(tǒng)計(jì)中又聲稱：“從被征地農(nóng)民年齡段分布來(lái)看，14-17歲xx人，占5.6%”，兩者在年齡劃分標(biāo)準(zhǔn)上明顯存在差異。經(jīng)核算，該處數(shù)據(jù)也存在前后矛盾：《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》規(guī)定，“年滿十六周歲未滿十八周歲的勞動(dòng)者”為“未成年工”，符合勞動(dòng)適齡人口的定義，所以無(wú)論從18歲起劃分還是從14歲起劃分，兩種適齡勞動(dòng)力統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都是錯(cuò)誤的。正確統(tǒng)計(jì)勞動(dòng)力的劃分方式應(yīng)為：男性16歲～60歲，女性16歲～55歲。這則材料的前后矛盾反映了當(dāng)前一些政府部門(mén)的工作存在調(diào)研不細(xì)致、統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確、工作不規(guī)范、態(tài)度不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯?wèn)題。

（八）職業(yè)技能培訓(xùn)的局限性

技能培訓(xùn)不僅可以解決征地拆遷戶經(jīng)濟(jì)收入問(wèn)題，更可解決因征地造成的剩余勞動(dòng)力問(wèn)題，是當(dāng)前國(guó)內(nèi)基層政府主抓的工作之一。職業(yè)技能培訓(xùn)確實(shí)讓很多原本只會(huì)務(wù)農(nóng)的失地農(nóng)民掌握了新的技術(shù)，有了賴以生存的新型勞動(dòng)技能，起到了較好的效果。但此類培訓(xùn)對(duì)于學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的青年人比較有效，而對(duì)于41歲以上60歲以下的大齡勞動(dòng)力而言較困難，即使學(xué)會(huì)了技術(shù)很多用人單位也不愿招收年齡較大的勞動(dòng)力，這導(dǎo)致大齡勞動(dòng)力的就業(yè)形勢(shì)較為嚴(yán)峻。據(jù)C市某區(qū)統(tǒng)計(jì)，該區(qū)征地農(nóng)民適齡勞動(dòng)力合計(jì)30602人，其中初中文化22624人，占73.9%；無(wú)技能人員28448人，占93%。該區(qū)計(jì)劃在三年內(nèi)對(duì)現(xiàn)適齡（18周歲～40周歲）被征地農(nóng)民普遍進(jìn)行一次培訓(xùn)，使其掌握一項(xiàng)或多項(xiàng)勞動(dòng)技能，培訓(xùn)所需費(fèi)用由區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)。但從就業(yè)結(jié)果看，該區(qū)關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作暫行意見(jiàn)顯示，2011年全區(qū)開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位6143個(gè)，其中大齡就業(yè)困難人員就業(yè)63人、僅占就業(yè)總數(shù)的1%，而該區(qū)被征地農(nóng)民人口中41歲至60歲的勞動(dòng)力占總量的39%。大齡勞動(dòng)力占總量比例大，占新就業(yè)崗位量比例小，從39%到1%的鮮明差距反映了大齡勞動(dòng)力就業(yè)能力弱的現(xiàn)狀。

三、征地拆遷政策中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)與突破方向

當(dāng)前征地拆遷補(bǔ)償?shù)慕痤~標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估價(jià)格的規(guī)范程度、合同簽訂的談判過(guò)程等幾個(gè)方面的規(guī)定都不明確，后期安置過(guò)程中對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償更是存在空白。

（一）完善拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

日本內(nèi)閣1962年制定了“公共用地取得損失賠償標(biāo)準(zhǔn)綱要”，對(duì)損失補(bǔ)償進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。（1）征用損失賠償。以征地申請(qǐng)被批準(zhǔn)時(shí)附近地區(qū)的相似財(cái)產(chǎn)的交易價(jià)格為參考確定被征用財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。（2）附帶損失賠償。包括搬遷費(fèi)用賠償、歇業(yè)停業(yè)賠償，甚至包括規(guī)模縮小賠償。（3）少數(shù)殘存者補(bǔ)償。即因部分土地的征用而致使其與其相連的未征用的殘余土地的價(jià)值減小，或因面積過(guò)小難以獨(dú)立適當(dāng)使用該剩余畸零土地所給予的補(bǔ)償。（4）離職者賠償。即對(duì)因被征用而失業(yè)人員因?qū)ふ夜ぷ髟斐蓳p失的賠償。（5）事業(yè)損失賠償。指對(duì)公共事業(yè)建設(shè)過(guò)程造成的噪聲廢氣、水質(zhì)污染等損害的賠償。日本的相關(guān)法律規(guī)定具體細(xì)化，對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容做出了更充分的解釋和說(shuō)明。與之相比，我國(guó)現(xiàn)行土地補(bǔ)償費(fèi)涉及范圍比較窄，未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上逐漸增加補(bǔ)償項(xiàng)目、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，如殘余地的分割和相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償以及其他附帶損失。

（二）拆遷補(bǔ)償評(píng)估公開(kāi)化

美國(guó)的房屋拆遷程序包括對(duì)擬拆遷房屋進(jìn)行公正估價(jià)，政府參考估價(jià)以市場(chǎng)價(jià)格協(xié)商提出征購(gòu)要約，房產(chǎn)所有人可以反對(duì)要約，這種情況下政府可以將案件移送法院處理并召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，法官主持和解談判，和解失敗由民事陪審團(tuán)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。與之接近，法國(guó)財(cái)產(chǎn)法規(guī)定，公平市場(chǎng)價(jià)格包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)的未來(lái)盈利的折扣價(jià)格，最有效的方式是雙方分別聘請(qǐng)獨(dú)立的資產(chǎn)評(píng)估師提出評(píng)估報(bào)告，如果雙方的評(píng)估報(bào)告結(jié)論有懸殊，則由法庭組成的陪審團(tuán)裁定[5]。這種制度的優(yōu)勢(shì)在于給補(bǔ)償談判確定了規(guī)范的流程，解決了“談判難”的拆遷工作問(wèn)題，不僅保障了拆遷工作的效率，又保障了拆遷戶的利益。

（三）拓寬多元化溝通渠道

意大利在解決舊城改造問(wèn)題中，注重強(qiáng)化小區(qū)內(nèi)部制衡作用，小區(qū)成為政府和拆遷戶之間的溝通單位，這種方式避免拆遷戶和政府管理部門(mén)直接發(fā)生關(guān)系。另外也通過(guò)地區(qū)議會(huì)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，讓地區(qū)議會(huì)搭建拆遷戶和政府之間的又一溝通平臺(tái)，拆遷戶在拆遷發(fā)生前的參與度提高，減少了拆遷現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生突發(fā)性矛盾的可能性[4]。

（四）用“替代地補(bǔ)償”政策拓寬征地農(nóng)民收入渠道

石家莊某地拆遷采取了“征地補(bǔ)房”方式，也就是把農(nóng)業(yè)用地折算成一定面積的住宅補(bǔ)貼給農(nóng)民。這種政策的優(yōu)勢(shì)在于讓一些就業(yè)能力較弱的拆遷戶有了更多的選擇（如可將生活需要以外的房屋出租或用于創(chuàng)業(yè)），變相提高了征地拆遷戶的收入穩(wěn)定性。在法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，有比較成熟的替代地補(bǔ)償制度。無(wú)論耕地開(kāi)發(fā)還是宅地開(kāi)發(fā)，在土地被征用人的要求下，土地需要人另選耕地或宅地以替代補(bǔ)償金的部分或全部。由于耕地到房屋的轉(zhuǎn)換折算評(píng)估有一定難度，我國(guó)當(dāng)前的替代地補(bǔ)償還主要用于房屋拆遷方面的產(chǎn)權(quán)調(diào)換，相關(guān)法規(guī)仍需不斷完善。

（五）加強(qiáng)對(duì)違規(guī)行政操作的監(jiān)督力度

前文多次提及現(xiàn)實(shí)中一些部門(mén)違規(guī)操作導(dǎo)致征地拆遷戶上訪的問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)存在一些政府機(jī)構(gòu)追求效率不顧質(zhì)量，只求建設(shè)項(xiàng)目不顧遺留問(wèn)題的現(xiàn)象。赫伯特·西蒙的滿意型決策理論認(rèn)為，應(yīng)該先建立最低的滿意標(biāo)準(zhǔn)，采取的策略必須超過(guò)最低滿意標(biāo)準(zhǔn)。前文中的多起違規(guī)行為完全超出了征地拆遷戶的承受底線，引起上訪等社會(huì)問(wèn)題也就無(wú)法避免了。對(duì)此必須加強(qiáng)在征地拆遷工作中各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，杜絕違規(guī)行政。

（六）建立拆遷補(bǔ)償安置資金監(jiān)督程序

征地拆遷資金的落實(shí)和監(jiān)管涉及民眾的切身利益，應(yīng)該制定切實(shí)可行的制度給予落實(shí)。首先要測(cè)算資金監(jiān)控?cái)?shù)額，在發(fā)放征地拆遷許可證前，政府部門(mén)應(yīng)該對(duì)拆遷范圍進(jìn)行摸底調(diào)查，結(jié)合房屋產(chǎn)權(quán)管理部門(mén)登記資料，確定監(jiān)控資金數(shù)額，以保障征地拆遷戶能夠按時(shí)按標(biāo)準(zhǔn)得到補(bǔ)償安置。其次，指定特定銀行保管并監(jiān)控該資金?？?，保護(hù)征地拆遷戶的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（七）引入第三方理財(cái)機(jī)構(gòu)

征地拆遷戶自己理財(cái)能力差易返貧，而政府幫征地拆遷戶理財(cái)又飽受質(zhì)疑，第三方介入自然作為一個(gè)新的解決方案擺上了桌面。當(dāng)前我國(guó)這方面工作還基本處于空白。舉個(gè)典型案例。唐先生為北京居民，其住房和院落因城區(qū)擴(kuò)建被拆遷，得到了300萬(wàn)元拆遷補(bǔ)償款。鑒于唐先生家庭有穩(wěn)定收入但數(shù)額較少，家庭有貸款30萬(wàn)尚未還清，每月用工資結(jié)余還貸，理財(cái)公司參考其家庭持續(xù)創(chuàng)收能力較差的狀況做出了細(xì)致規(guī)劃，將其存款300萬(wàn)分別投入了還貸、購(gòu)買保險(xiǎn)、不動(dòng)產(chǎn)投資、銀行理財(cái)產(chǎn)品和短期存款（用于消費(fèi)及子女教育儲(chǔ)備）。唐先生對(duì)此表示非常滿意。

（八）做好就業(yè)崗位預(yù)測(cè)，提高就業(yè)崗位數(shù)量

某些地方政府規(guī)定，需政府審批或核準(zhǔn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，在其投資人申請(qǐng)立項(xiàng)時(shí)，項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目建成后就業(yè)崗位預(yù)測(cè)內(nèi)容。立項(xiàng)批準(zhǔn)后，工信發(fā)改部門(mén)應(yīng)該將就業(yè)崗位預(yù)測(cè)情況提供給區(qū)勞動(dòng)保障部門(mén)；招商部門(mén)對(duì)新引進(jìn)的企業(yè)，在簽訂引進(jìn)協(xié)議的同時(shí)，應(yīng)盡可能爭(zhēng)取與投資方協(xié)商簽訂優(yōu)先招用被征地農(nóng)民意向書(shū)。這種政策可使招商引資工作和拆遷安置工作達(dá)到雙贏效果：對(duì)于新引入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資方而言，失地農(nóng)民屬于較為廉價(jià)勞動(dòng)力，新項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本可以降低；對(duì)于征地拆遷群體來(lái)說(shuō)解決一部分就業(yè)問(wèn)題。

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)及其帶來(lái)征地拆遷的緊迫性和重要性的提升，征地拆遷戶的返貧現(xiàn)象還需要引起各級(jí)黨委、政府和全社會(huì)的高度關(guān)注，不能只停留在新聞報(bào)道層面，還應(yīng)該納入政策議程中。同時(shí)，理論研究今后一方面應(yīng)關(guān)注拆遷補(bǔ)償款法律制度方面的補(bǔ)充方案（無(wú)論是房?jī)r(jià)評(píng)估體制還是拆遷聽(tīng)證制度），減少實(shí)踐操作中補(bǔ)償方式存在多個(gè)環(huán)節(jié)的弊??；另一方面，應(yīng)把如何調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與這項(xiàng)工作，以便實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的共治格局，作為一項(xiàng)重要課題去研究。

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[8]王聃.“為百姓代管拆遷款”的角色邏輯[N].新華每日電訊，20120509.

[9]何勇.政府代管拆遷補(bǔ)償款是公權(quán)越位[N].河北日?qǐng)?bào)，20120509.

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