姚震宇
中國地方政府的軟預(yù)算約束
——基于地級以上市地方財政赤字水平的統(tǒng)計分析
姚震宇
作為上個世紀(jì)九十年代伊始的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的“副產(chǎn)品”,中國地方政府的準(zhǔn)企業(yè)組織特征隨處可見。承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施投資與提供公共服務(wù)的雙重職能使地方政府成了特殊的預(yù)算體,在現(xiàn)有的行政代理體制和政績競賽制的引導(dǎo)下,它們傾向于不顧自身財力通過地方財政赤字來擴(kuò)大地方支出,因而,在當(dāng)代中國產(chǎn)生了較為復(fù)雜、較為嚴(yán)重的地方政府軟預(yù)算約束現(xiàn)象。本文通過地級以上市的地方財政數(shù)據(jù)驗證了這一觀點,旨在引發(fā)對地方政府軟預(yù)算現(xiàn)象的關(guān)注,推動地方政府職能轉(zhuǎn)型和公共財政等方面改革。
地方政府 特殊預(yù)算體 軟預(yù)算約束 地方預(yù)算赤字
一個能夠觀察到的事實是,在中國持續(xù)30多年的快速經(jīng)濟(jì)增長中,政府尤其是地方政府發(fā)揮了不可忽視的作用,地方政府主導(dǎo)、投資推動幾乎界定了“中國模式”的基本內(nèi)涵。通過分權(quán)改革,有效激勵地方政府在投資、資源配置等方面的積極作用是中國持續(xù)高速增長的基本經(jīng)驗之一。中國的地方政府因此也形成了不同尋常的特征,與西方主流市場經(jīng)濟(jì)社會里公共服務(wù)型地方政府不同的是,它以經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能為主的,促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長,實現(xiàn)較高的經(jīng)濟(jì)業(yè)績成了地方政府的核心任務(wù)。張軍和周黎安(2008)等人的研究表明,在一把手負(fù)責(zé)制的體系下,地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)增長展開了政績標(biāo)尺競賽。同樣可以觀察得到的是,在地方政績競賽中,地方政府作為“準(zhǔn)企業(yè)組織”在經(jīng)營,地方首長與追求任期業(yè)績的“總經(jīng)理”無異,為了實現(xiàn)GDP政績,它以投入產(chǎn)出方式謀取可支配財力的最大化。本文依此認(rèn)為,在倡導(dǎo)地方政府職能轉(zhuǎn)型的同時,應(yīng)該系統(tǒng)關(guān)注既有體制中地方政府經(jīng)營的預(yù)算約束狀況,因為它攸關(guān)中國宏觀經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和系統(tǒng)風(fēng)險規(guī)避等重大問題。
軟預(yù)算約束是Kornai(1980)對社會主義經(jīng)濟(jì)體制下由于中央對企業(yè)的父愛主義與隱性擔(dān)保而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)主體機(jī)會主義行為特征的一個概括,后來經(jīng)過Dewatirpont&Maskin(1995)的在集中和分散信貸市場兩個不同前提下的建模討論,擴(kuò)展成了一個一般性問題:軟預(yù)算約束是動態(tài)承諾問題,指企業(yè)資金來源(即支持體:政府或銀行)不能承諾使企業(yè)遵循一個固定初始預(yù)算,并不給予事后救助而導(dǎo)致的企業(yè)(預(yù)算體)總是突破初始預(yù)算的現(xiàn)象。這類問題并不局限在社會主義經(jīng)濟(jì)制度下。崔之元(2001)曾就有限責(zé)任制度、破產(chǎn)法、存款保險制度在當(dāng)代資本主義社會的存在,說明軟預(yù)算約束是普遍存在于市場經(jīng)濟(jì)中的“看不見手的悖論”。軟預(yù)算約束理論研究的總體態(tài)勢是將其與道德風(fēng)險、逆向選擇和信息不對稱等一般性范疇相聯(lián)系,認(rèn)為它存在于所有的經(jīng)濟(jì)體中。在垂直關(guān)系的領(lǐng)域它表現(xiàn)得更嚴(yán)重。需要指出的是,上個世紀(jì)九十年代理論研究領(lǐng)域的“科爾奈熱”,為中國國企改革提供了重要啟示。某種意義上,我國原有體制下體量寵大的國有企業(yè)通過90年代的改制、實現(xiàn)硬預(yù)算約束構(gòu)成了中國改革的成功經(jīng)驗之一。
從目前來看,有關(guān)軟預(yù)算約束的大量的研究成果集中于研究企業(yè)和銀行行為,而由于地方政府的經(jīng)營行為具有非典型性,因而研究地方政府的軟預(yù)算約束的成果寥寥可數(shù)。在有限的成果中,錢穎一、羅蘭(1996)較早地在“維持市場的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”和M型結(jié)構(gòu)的主題下關(guān)注過地方政府的預(yù)算約束,強(qiáng)調(diào)地方政府自主權(quán)會導(dǎo)致地方政府預(yù)算約束硬化。白崇恩、王一江(1998)曾以中央與地方的信息不對稱、地方擁有信息優(yōu)勢為前提建立模型,分析說明地方政府的軟預(yù)算約束使某些事后不贏利的項目也最終得以完工,因而導(dǎo)致大量項目得以上馬。林毅夫(1998)則從責(zé)任歸屬角度分析過作為中國國企軟預(yù)算約束外生性解釋的中央對國有經(jīng)濟(jì)的父愛主義補(bǔ)貼。近年來,許成鋼(2011)對中國地方政府的經(jīng)濟(jì)行為與軟預(yù)算約束作了較多的闡述,但是未形成系統(tǒng)性研究成果。
基于軟預(yù)算約束的廣泛研究成果,本文認(rèn)為,理論上,軟預(yù)算約束是所有預(yù)算體都可能出現(xiàn)的現(xiàn)象。預(yù)算體一般包括兩類:經(jīng)營性組織和非經(jīng)營組織。一般來說,這兩類組織在支出和收入的先后順序方面截然不同,經(jīng)營性組織為了追求一定的經(jīng)營目標(biāo)通常會先支后收。對于企業(yè)來說,支出往往意味著成本與費(fèi)用,它們追求的利潤最大化目標(biāo)意味著收入大于支出。相反,非經(jīng)營性組織往往承擔(dān)一些特定的職能,而這些職能與支出相關(guān),因而,通常先收后支,量入為出。經(jīng)營性組織在在利潤最大化經(jīng)營目標(biāo)的強(qiáng)約束下,通常會產(chǎn)生強(qiáng)預(yù)算約束,如果偏離了利潤最大化目標(biāo),就會產(chǎn)生軟預(yù)算約束。非經(jīng)營性組織在強(qiáng)治理結(jié)構(gòu)前提下,量入為出的機(jī)制會產(chǎn)生硬約束;但是,在監(jiān)督缺乏、存在內(nèi)部人控制的情況下,也會出現(xiàn)軟預(yù)算約束。
中國的地方政府一直存在雙重基本職能:經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和公共服務(wù)職能,自上個世紀(jì)八十年代以來,經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能一直是主導(dǎo)職能。地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能界定了其非經(jīng)營性組織性質(zhì);但是,在分權(quán)改革背景下,經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能衍生了地方政府經(jīng)營性組織特性。因此,中國地方政府不僅存在信息不對稱前提下代理人道德風(fēng)險導(dǎo)致的軟預(yù)算約束,而且也存在類似于科爾奈所闡述的集中體制下國營企業(yè)的軟預(yù)算約束。在當(dāng)前表現(xiàn)為,在存在《預(yù)算法》、《預(yù)算外資金管理實施辦法》、《政府性基金預(yù)算管理辦法》等正式制度規(guī)定的情況下,M型體制及其產(chǎn)生的地方首長政績競賽機(jī)制催生了地方政府預(yù)算赤字偏好,形成了突出的軟預(yù)算約束特征。本文以《中國城市統(tǒng)計年鑒》1991-2011年數(shù)據(jù)和《中國財政年鑒》相應(yīng)年份數(shù)據(jù)為依據(jù),對地級以上城市的地方財政預(yù)算收支進(jìn)行統(tǒng)計分析,以地方財政預(yù)算赤字水平擴(kuò)大作為地方政府軟預(yù)算約束的一個間接印證,以城市級別、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等進(jìn)行分組進(jìn)行方差分析,大體驗證了上述理論觀點。
我國1994年《預(yù)算法》第2條規(guī)定“各級預(yù)算應(yīng)該做到收支平衡”、第28條“地方各級預(yù)算按照量入為出,收支平衡的原則編制,不列赤字”;第73條規(guī)定“各級政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算,使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入,或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的,對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任”。但是,從《中國城市統(tǒng)計年鑒》中,1991年地級以上被統(tǒng)計的256個城市,152個城市的地方預(yù)算收入大于預(yù)算支出,104個城市的預(yù)算支出大于預(yù)算收入,只有8個城市的預(yù)算赤字水平達(dá)100%以上,總預(yù)算盈余為3652.65億元,平均每個城市盈余14268.1萬元。到了2003年,被統(tǒng)計的287個城級以上城市中,只有兩個城市(溫州5%,烏魯木齊14.56%)是盈余的,其他都是赤字的,其中赤字達(dá)100%以上的達(dá)156個,達(dá)200%以上的達(dá)(52)個,平均每個城市赤字-165700.38萬元,赤字率在-130.62%。2010年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計則表明,赤字的城市達(dá)283個,平均每個城市赤字-856155.6萬元,赤字率在100%以上的有(169),達(dá)200%以上有(93)個,平均每個城市赤字率196%。從三個代表性年份來看,從上個世紀(jì)九十年代伊始,多數(shù)地級市有地方預(yù)算赤字現(xiàn)象。
表1 1990、2003和2010三個代表性年份地級市財政赤字水平總體統(tǒng)計
盡管這種變化中存在一些基礎(chǔ)層面的原因,例如,應(yīng)對1998年金融危機(jī)和2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)中,中央政策層面先后實施了增加財政支出和結(jié)構(gòu)性減稅等措施以支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這可能會在中央和地方財政預(yù)算中惡化預(yù)算赤字。但是,一般認(rèn)為這不是導(dǎo)致上述總體統(tǒng)計特征的主導(dǎo)原因。
截面數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)中能夠反映更深刻的內(nèi)容。本文將地級以上城市按2010年市轄區(qū)人均GDP水平排序,按高低分成三組,標(biāo)為“發(fā)達(dá)城市”、“較發(fā)達(dá)城市”、“欠發(fā)達(dá)城市”,每組有94個觀測數(shù),對三組城市的2010年地方財政預(yù)算赤字水平值進(jìn)行單因素方差分析。分析結(jié)果表明,發(fā)達(dá)城市組地方財政預(yù)算赤字均值為-0.8967,較發(fā)達(dá)城市組地方財政預(yù)算赤字均值為-1.5204,而欠發(fā)達(dá)城市組的財政預(yù)算赤字均值為-3.474;越是發(fā)達(dá)城市,財政預(yù)算赤字水平越低,越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城市其地方財政預(yù)算赤字越高。從組內(nèi)的差異來看,發(fā)達(dá)城市組的方差是0.948682,較發(fā)達(dá)組的方差是1.508462,而欠發(fā)達(dá)城市組的方差是9.514019,發(fā)達(dá)城市組的赤字水平差異小于不發(fā)達(dá)城市組。方差分析的統(tǒng)計量F=42.59518〉F crit=3.02813,表明三組城市地方財政預(yù)算赤字水平均值的差異是顯著的,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異對城市的財政預(yù)算水平有顯著影響,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對城市財政預(yù)算赤字水平的差異的解釋占到了30.53%。具體分析結(jié)果見表2。
表2 282個地級以上城市按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分組單因素方差分析
考慮到城市行政地位和規(guī)模的影響,兼而考慮到城市財政支出水平的歷史沿續(xù)性,本文進(jìn)一步選擇了東中西三個方位的四個副省級城市青島、南京、武漢和成都,進(jìn)行時間和方位雙因素方差分析。結(jié)果表明,身邊東部的南京和青島兩城市1990-2010年間地方財政預(yù)算水平10年均值是盈余額,而中部的武漢為-0.1178和西部的成都為-0.1687,10年均值是赤字額。大體呈越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市,其地方預(yù)算狀況越好的態(tài)勢。圖1表明,從10年間四個城市財政預(yù)算平衡水平的方差來看,呈隨時間逐年增大趨勢(從0.002885擴(kuò)大到0.04975)。表3表明,雙因素分析的P值都低于0.05,都通過了顯著性檢驗。說明,無論城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(或方位)還是時間因素都對四個城市的地方財政預(yù)算平衡水平產(chǎn)生了顯著影響。聯(lián)合效應(yīng)為95%,其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素(或方位)對城市財政預(yù)算平衡水平的差異的解釋占到了85%。
圖1:南京、青島、武漢和成都1990-2010年各年度地方財政赤字水平方差值變化
表3 四個副省級城市財政預(yù)算赤字水平區(qū)域和時間雙因素方差分析
考慮到不同省的政策差異,本文分析了在同一省內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對城市財政預(yù)算平衡水平的影響。以東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇省為例,本文選取了蘇南的無錫、蘇中的揚(yáng)州和蘇北的徐州三個地級市,進(jìn)行方位和時間的雙因素方差分析,結(jié)果如下:
圖2:無錫、揚(yáng)州、徐州1990-2010年每年度財政赤字水平方差值變化
表4 江蘇省內(nèi)蘇南蘇中蘇北城市預(yù)算赤字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和時間雙因素方差分析
盡管從圖2中看出,三市間地方赤字水平的方差并沒有呈逐年擴(kuò)大的明顯趨勢,但是,從表4可見,無錫10年的地方財政預(yù)算平衡水平均值為正(0.232557),而揚(yáng)州(-0.07651)和徐州(-0.32241)為負(fù)。表明,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的無錫10年間地方財政預(yù)算總體來說是盈余的,而揚(yáng)州和徐州是赤字的,徐州作為經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)的蘇北城市,其赤字水平比經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的揚(yáng)州要高。從F統(tǒng)計量來看,三城市10年的地方財政預(yù)算平衡水平均值差異顯著,三城市之間的方差沒有呈隨時間逐年擴(kuò)大趨勢。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對差異的解釋占到59.53%。
總之,隨著時間推移,地級以上城市的一般財政預(yù)算幾乎都呈赤字狀態(tài),赤字水平呈整體上升趨勢。在區(qū)域之間呈現(xiàn)的橫截面赤字水平差異表明,越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市,赤字水平越低;而越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的城市,赤字水平越高。這大體表明,在追求政績的動機(jī)支配下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低的城市,愈是追求軟預(yù)算約束下的公共支出。
隨著上個世紀(jì)80年代分權(quán)改革以及九十年代土地出讓法規(guī)的出臺,中國的地方政府一個重大變化是,它日益變成具有相對獨立利益的準(zhǔn)企業(yè)組織。說它是準(zhǔn)企業(yè)組織,是說它的行為具備了企業(yè)投入產(chǎn)出的經(jīng)營行為模式特征,但是,由于自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能以及政府組織的性質(zhì),使其又不完全具備企業(yè)經(jīng)營的特征。在治理結(jié)構(gòu)上,它有類似兩權(quán)分離的經(jīng)理負(fù)責(zé)制的一切弊端,但是,行政首長又具有不同于企業(yè)經(jīng)理的若干特征。地方政府因此一方面具有科爾奈所說的集中體制下國營企業(yè)的軟預(yù)算約束;另一方面,政績競賽制使其偏離典型企業(yè)的利潤最大化目標(biāo),使在企業(yè)中存在的硬預(yù)算約束的特征根本不可能起作用。本文以地級以上城市地方財政預(yù)算赤字水平的統(tǒng)計分析表明,在軟預(yù)算約束下,地方政府財政收支狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈明顯負(fù)相關(guān),地方政府為了政績而赤字的沖動是明顯的。借此本文提出如下建議;第一,順應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與地方政府職能轉(zhuǎn)型兩大趨勢,摒棄旨在促進(jìn)“政府主導(dǎo)投資”的各類制度與政策。中國若干體制的過渡性與歷史性,資本從短缺到豐余——招商引資-到招商選資,投資主導(dǎo)要讓位于消費(fèi)拉動,隨各類社會保障制度的落地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,消費(fèi)拉動已成現(xiàn)實,政府投資代替民間投資的模式應(yīng)該淡出歷史。隨著大規(guī)?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完成(羅斯托所說的起飛階段的政府作用業(yè)已到了盡頭),政府要淡出投資領(lǐng)域,地方政府要逐步實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。第二,優(yōu)化和設(shè)計“趨好的競爭”。促進(jìn)地方競爭從單一的GDP政績目標(biāo)中轉(zhuǎn)移,同時,提高地方政府項目的績效。第三,建議在民主財政的框架下、根據(jù)中國國情,建立“陽光財政”和“透明預(yù)算”,重構(gòu)中國特色的民主財政體系。
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〔責(zé)任編輯:天則〕
姚震宇,南京審計學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授 211815
本文受“江蘇省‘十二五’重點(培育)學(xué)科——理論經(jīng)濟(jì)學(xué)”(蘇教研〔2011〕14號)、“南京審計學(xué)院校級重點學(xué)科——理論經(jīng)濟(jì)學(xué)”(南審研發(fā)〔2013〕18號)以及南京審計學(xué)院人才引進(jìn)基金項目資助。