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“政策強(qiáng)化”:我國(guó)公共服務(wù)績(jī)效提升的一個(gè)理論分析框架

2014-05-10 20:46:52靳永翥
關(guān)鍵詞:政策執(zhí)行公共服務(wù)

收稿日期:2013-06-12

作者簡(jiǎn)介:靳永翥(1968-),男,湖北巴東人,貴州大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng),教授,博士,貴陽 550025

*本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目“西部大開發(fā)與貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)保障機(jī)制研究”(批準(zhǔn)號(hào)10BGL061)、貴州大學(xué)人文社科成果獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目(批準(zhǔn)號(hào)GDJL201121)和貴州大學(xué)文科重點(diǎn)學(xué)科及特色學(xué)科重大科研項(xiàng)目“坡地經(jīng)濟(jì)振興與政府服務(wù)保障機(jī)制研究”(批準(zhǔn)號(hào)GDZT2011007)的階段性研究成果。感謝西南財(cái)經(jīng)大學(xué)王佳佳碩士對(duì)論文資料初期整理工作的大力協(xié)助。

[摘 要]“政策強(qiáng)化”與政策弱化相對(duì)而言,作為一種假設(shè),它設(shè)想某一執(zhí)政黨為了謀求連任或鞏固執(zhí)政地位,需要將某一項(xiàng)或幾項(xiàng)最受絕大多數(shù)公民歡迎的或者公眾需求最強(qiáng)烈的公共服務(wù)項(xiàng)目,在不同的戰(zhàn)略決策階段進(jìn)行環(huán)節(jié)式任務(wù)型強(qiáng)化,地方政府的公共服務(wù)活動(dòng)則成了政策強(qiáng)化的主要載體,政策執(zhí)行路徑則成為關(guān)注焦點(diǎn)?!罢邚?qiáng)化”的理論根源可追溯到斯通的“共同體”理論和斯金納的“強(qiáng)化學(xué)習(xí)”模式。政策強(qiáng)化模式的理論假設(shè)和邏輯推演表明,政策強(qiáng)化的具體路徑交媾包括:體制制度性政策執(zhí)行強(qiáng)化、機(jī)構(gòu)加強(qiáng)型政策執(zhí)行強(qiáng)化、資源集中型或?qū)m?xiàng)整治型政策執(zhí)行強(qiáng)化、危急處理型政策執(zhí)行強(qiáng)化以及職能轉(zhuǎn)變型政策執(zhí)行強(qiáng)化。

[關(guān)鍵詞]政策執(zhí)行;政策強(qiáng)化;公共服務(wù);理論假設(shè)

中圖分類號(hào):D523 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1008-410X(2014)01-0060-10

一、問題導(dǎo)入:政策執(zhí)行路徑是公共服務(wù)品質(zhì)保證和績(jī)效提升的關(guān)鍵變量

傳統(tǒng)的政府管理模式已經(jīng)或正在接受著轉(zhuǎn)型社會(huì)公民強(qiáng)烈訴求與繁雜社會(huì)問題的多方挑戰(zhàn)。因此,基于外壓式的或者主動(dòng)的政府變革或者異彩紛呈的“政府再造”運(yùn)動(dòng)(Reinventing Government)已成為一種全球化潮流,誠(chéng)如學(xué)者所歸納的英美模式、北歐模式和權(quán)威主義模式等[1](P112-114)。政府運(yùn)行模式已經(jīng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,譬如從封閉走向開放、從“文山會(huì)海式”作業(yè)走向電子政府、從有權(quán)無責(zé)走向權(quán)責(zé)對(duì)等、從人治逐步走向法治等。這其中反映為政府理念與職能變化的,就是從管制型政府逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)政府在這方面的變化尤其明顯,且與之相關(guān)的理論引進(jìn)與創(chuàng)制接踵而至,似乎表明中國(guó)存在著明顯的“政治-理論”周期,這與西方的“理論-政治”周期屬于完全不同的社會(huì)運(yùn)行邏輯。但問題也隨之出現(xiàn):在理論上,“公共服務(wù)”能否作為一門獨(dú)立的科學(xué)范式而存在?需要哪些科學(xué)或理論與之發(fā)生交媾或互補(bǔ)?實(shí)踐中,傳統(tǒng)管制型政府與現(xiàn)在提倡的服務(wù)型政府存在哪些不同?是否如公共行政學(xué)大師C.Hood所言“換湯不換藥”的窘狀?以及如何改善公共服務(wù)質(zhì)量以重振公民信心、增強(qiáng)政府的社會(huì)認(rèn)同,有哪些關(guān)鍵影響因素?或許我們可以從政策科學(xué)研究中找到一些答案。

實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益是公共政策學(xué)研究的永恒課題。早期的政策科學(xué)奠基人拉斯維爾(H.D.Lasswell)、政策分析創(chuàng)始人林德布魯姆(C.E.Lindblom)及其后的繼任者們,都通過獨(dú)特視角對(duì)公共政策進(jìn)行了不同理論范式和方法的研究,但公共政策學(xué)者們的愿景是趨于一致的,即形成關(guān)于公共政策的具有概括性和可靠性的理論,從而能夠分析不同的政府機(jī)構(gòu)或不同的政策領(lǐng)域[2](P6)。在這種理論的引導(dǎo)下,最終能達(dá)至實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的目標(biāo)。我國(guó)的公共政策理論研究自20世紀(jì)70年代末開始,經(jīng)過多年努力,已初步確立起中國(guó)政策科學(xué)的基本理論框架,包括政策系統(tǒng)及其運(yùn)行和“板塊式”體系研究[3](P32)。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn),公共政策理論的研究源于實(shí)踐又服務(wù)于實(shí)踐,當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,為公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),有效防范轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的社會(huì)矛盾,實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益是中國(guó)公共政策理論研究亟待解決的課題。

借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)上“投入-產(chǎn)出”生產(chǎn)理論,公共政策的形成可視為政策構(gòu)成要素投入與產(chǎn)出的結(jié)合,若要使政策產(chǎn)出的目標(biāo)達(dá)到政策效用最大化,必須要對(duì)公共項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量的影響因素進(jìn)行研究。在前期研究中,理論界主要將政策制定作為研究對(duì)象,典型的如政治黑箱理論和政策黑箱理論、政策過程理論和政策議程的研究等。與前人不同,著名的政策執(zhí)行研究大師韋達(dá)夫斯基(A.Wildavsky)提出了一種假定:政策執(zhí)行才是影響公告項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效的關(guān)鍵變量。他與普雷斯曼(T.L.Pressman)在對(duì)奧克蘭計(jì)劃的長(zhǎng)期跟蹤觀察研究中的結(jié)論表明,奧克蘭計(jì)劃并不是按政策制定者所設(shè)想的那樣被執(zhí)行的,并沒有取得預(yù)定的目標(biāo),問題出在它被執(zhí)行的方式尤其是“聯(lián)合行動(dòng)”的困難上。這種觀點(diǎn)在當(dāng)時(shí)受到理論界和政府官員們的高度關(guān)注,由此引發(fā)了政策執(zhí)行研究的熱潮。后續(xù)學(xué)者如薩巴蒂爾(P.A.Sabatier)和馬茲曼尼安(D.A.Mazmanian)關(guān)注的焦點(diǎn)是政策制定者的行為對(duì)政策的影響;衛(wèi)斯里(R.Weatherley)和利普斯基(M.Lipsky)則認(rèn)為政策或項(xiàng)目的成功與否依賴于參與執(zhí)行項(xiàng)目的行動(dòng)者的承諾與技巧;另有一些學(xué)者分別從不同的研究視角提出各種執(zhí)行理論[4](P246)。中國(guó)學(xué)者如陳振明、丁煌等也做了大量研究。陳振明對(duì)中國(guó)政策執(zhí)行中長(zhǎng)期存在的“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的主要表現(xiàn)、成因及治理對(duì)策進(jìn)行了分析[3](P275)。丁煌則將政策執(zhí)行過程因某種消極因素的影響而出現(xiàn)的不順暢乃至停止不前進(jìn)而導(dǎo)致政策目標(biāo)不能圓滿實(shí)現(xiàn)甚至完全落空的情形稱為“政策執(zhí)行阻滯”并提出了解決路徑[5]。方法論創(chuàng)新上,謝煒引入經(jīng)濟(jì)理論中資源稀缺以及理性人的基本假設(shè),構(gòu)建了公共政策執(zhí)行過程中不同主體的博弈模型[6](P55)?;诖?,本研究提出,政策執(zhí)行路徑或方式是公共服務(wù)品質(zhì)保證和績(jī)效提高的關(guān)鍵變量。這就成為本研究的理論預(yù)設(shè)前提和分析推演的邏輯起點(diǎn)。在文獻(xiàn)分析和問題分析的基礎(chǔ)上,本研究擬采用邏輯演繹與規(guī)范分析的方法,研究我國(guó)公共服務(wù)提供績(jī)效的影響因素,提出“政策強(qiáng)化”(Policy Reinforcement)假設(shè),將其作為公共服務(wù)績(jī)效提升的關(guān)鍵變量,并對(duì)結(jié)構(gòu)性要素及其運(yùn)行效應(yīng)進(jìn)行梳理和歸納。

二、我國(guó)公共服務(wù)提供品質(zhì)保證的關(guān)鍵路徑——“政策強(qiáng)化”

改革開放已走過了三十多年的歷程,中國(guó)走上了現(xiàn)代化、市場(chǎng)化、城市化和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展軌道,經(jīng)濟(jì)總量排名世界第二。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展高速的黃金期往往跟社會(huì)矛盾積聚期和凸顯期并存,我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)從人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮娙找嬖鲩L(zhǎng)的公共品需求同公共品供給短缺低效之間的矛盾”[7]。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系漸趨完善的同時(shí),由政府主導(dǎo)提供、旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的基本公共服務(wù)制度框架初步形成。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》明確提出2011年~2015年政府的公共服務(wù)目標(biāo)是改善民生,建立健全基本公共服務(wù)體系?;竟卜?wù)體系主要是指“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”所涉及的教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障和住房等五個(gè)方面,這五個(gè)方面是人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題的集中反映。之后出臺(tái)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》,明確“十二五”時(shí)期基本公共服務(wù)的范圍、項(xiàng)目、重點(diǎn)任務(wù)和國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn),并相應(yīng)提出構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)制度、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財(cái)政支出增長(zhǎng)機(jī)制;政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式以及保障規(guī)劃實(shí)施機(jī)制,五個(gè)方面的要求互相呼應(yīng),互為前提,共同形成基本公共服務(wù)體系的五個(gè)組成部分。

綱領(lǐng)性與規(guī)范性文件的出臺(tái),適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律,為我國(guó)基本公共服務(wù)體系的供給主體與供給途徑提供了宏觀層面的政策導(dǎo)向,保證了政策的適應(yīng)性、合理性和科學(xué)性,為政策有效執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)。政府提供基本公共服務(wù)主體地位的形成,意味著其政策執(zhí)行主體的地位也被同時(shí)賦予,政府部門對(duì)政策的認(rèn)知是否準(zhǔn)確,關(guān)系到其對(duì)政策的認(rèn)同與接受程度,關(guān)系到公共服務(wù)的提供質(zhì)量?;竟卜?wù)體系建立在一定的社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上,是公共利益的集中體現(xiàn),“公共利益是就共同利益對(duì)話的結(jié)果,而不是個(gè)人自身利益的聚集。因此,公務(wù)員不是僅僅關(guān)注‘顧客的需求,而是著重關(guān)注于公民并且在公民之間建立信任和合作關(guān)系”[8](P51-53)。公民作為公共服務(wù)供給的目標(biāo)群體,是公共服務(wù)供給質(zhì)量的直接影響對(duì)象,政策決策者可以根據(jù)公民對(duì)于公共服務(wù)的反饋進(jìn)行政策的修正與完善。拉斯維爾(H.D.Lasswell)在闡述政策科學(xué)的基本特征時(shí)談到其必須具有“發(fā)展建構(gòu)”的概念,它以社會(huì)的變化為研究對(duì)象,所以必須建立起動(dòng)態(tài)模型;政策執(zhí)行研究中的系統(tǒng)理論將政策執(zhí)行理解為政策行動(dòng)者與環(huán)境的相互作用[4](P258)。由此可見,經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)環(huán)境的變化是制定公共政策的前提,公共政策的執(zhí)行結(jié)果會(huì)給其賴以存在的環(huán)境帶來影響。

適應(yīng)中國(guó)公共服務(wù)績(jī)效提高的要求,政策強(qiáng)化作為政策執(zhí)行研究中提出的新模式,貫穿于整個(gè)政策執(zhí)行過程的始終,為中國(guó)公共服務(wù)的供給質(zhì)量的改進(jìn)提供了全新的理論思考。

三、“政策強(qiáng)化”的理論淵源

從意識(shí)形態(tài)的角度詮釋,政策作為一種制度輸出,是一定社會(huì)階級(jí)意志和利益的集中體現(xiàn)?!吨腥A人民共和國(guó)憲法》第二條規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?!弊鳛橹袊?guó)人民和中華民族先鋒隊(duì)的中國(guó)共產(chǎn)黨代表著中國(guó)最廣大人民的根本利益,即政策制定與執(zhí)行所追尋的目標(biāo)是最廣大人民根本利益的最大化,這是政策特性的本質(zhì)體現(xiàn),同時(shí)是政策強(qiáng)化分析的邏輯起點(diǎn)。歷史唯物主義的重要論斷說明人是生產(chǎn)力中最活躍、最革命的因素,并且充分肯定了人民群眾是物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的創(chuàng)造者。政策科學(xué)關(guān)心社會(huì)中人的基本問題,它的基本目標(biāo)是端正人類社會(huì)發(fā)展方向。公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估過程都離不開全面、深入和系統(tǒng)思考人的基本問題和人類發(fā)展的因素。以人為本是中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)歷史唯物主義關(guān)于人民是歷史發(fā)展的主體、人民是推動(dòng)歷史前進(jìn)的根本力量的基本原理提出來的,與中國(guó)共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求完全一致,與政策科學(xué)所倡導(dǎo)的價(jià)值導(dǎo)向基本一致,同時(shí)也成為政策強(qiáng)化模式研究的價(jià)值取向。

“政策強(qiáng)化”的政治學(xué)淵源可以追溯到“共同體”概念,其最早是由美國(guó)著名公共政策學(xué)者斯通(D.Stone)提出的?!罢魏驼叨贾荒苁浅霈F(xiàn)在共同體中,公共政策都是有關(guān)共同體的,為的是作為共同體來實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo),共同體的成員身份確定了其社會(huì)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利,生活在同樣的政治規(guī)則和治理結(jié)構(gòu)之下,共享作為公民的地位,確定了政治權(quán)利”[9](P20-22)。共同體構(gòu)成、展現(xiàn)并固化了一種保障體系,這個(gè)體系以公共性為特質(zhì),以公共資源的整合并進(jìn)行合理分配為方式,以式制化制度體制為載體,以公共利益的實(shí)現(xiàn)為根本目標(biāo)。通過確立人們的各項(xiàng)權(quán)利,制定相應(yīng)的公共政策并提供政策踐行來保障各項(xiàng)權(quán)利的平等實(shí)現(xiàn);同時(shí),共同體的公共政策是某種規(guī)范制度的輸出,規(guī)范制度先于共同體內(nèi)每一個(gè)個(gè)體的存在,設(shè)定并強(qiáng)化了共同體內(nèi)人們的共同行為規(guī)則,即“一種使成員能夠判斷怎樣的行為對(duì)組織而言是恰當(dāng)?shù)摹盵10](P95)行動(dòng)邏輯。本質(zhì)而言,這種政治理念社會(huì)化策略的工具性演變過程就是從政策問題建構(gòu)、政策議程與規(guī)劃、政策制定到政策執(zhí)行過程強(qiáng)化的實(shí)踐邏輯。

我國(guó)憲法第六條規(guī)定“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制,即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。生產(chǎn)資料公有制從根本上消滅了奴隸社會(huì)、封建社會(huì)以及資本主義社會(huì)中存在的人剝削人的制度,并在此基礎(chǔ)上,實(shí)行各盡其能的、以按勞分配為主體,多種分配方式并存的分配制度?!鄙鐣?huì)主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)制度以及由此衍生的分配制度,使“共同體”中一個(gè)人對(duì)收益的獲得并不損害其他人對(duì)收益的獲得,由此降低個(gè)體行為對(duì)集體組織所產(chǎn)生的不合意結(jié)果的影響,有效規(guī)范、引導(dǎo)、控制著可能出現(xiàn)的組織中的“搭便車”行為。此外也形成了全國(guó)人民根本利益一致的共同利益基礎(chǔ)。一方面,能正確體現(xiàn)并兼顧各地區(qū)人民群眾的根本利益,妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系和矛盾沖突,降低政策執(zhí)行的成本,彰顯制度正義和社會(huì)公平;另一方面,政策法定性與政府職責(zé)規(guī)定性的雙重壓力與政策實(shí)踐中的多重強(qiáng)化,使得各級(jí)官員在現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)提供活動(dòng)中必須恪守為人民服務(wù)的基本宗旨和信條,否則,將招致不合法的結(jié)果和次生的邊際負(fù)效應(yīng)。民主科學(xué)的決策機(jī)制與決策程序、直線職能制的甚或矩陣式的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和制度保障,使實(shí)現(xiàn)最廣大人民根本利益成為必然,同時(shí)為政策強(qiáng)化的理論分析提供了實(shí)踐觀察陣地。

“政策強(qiáng)化”的管理學(xué)理論淵源則可以追溯到心理和行為科學(xué)家斯金納(Burrhus Frederic Skinner)等人提出的“強(qiáng)化”理論(Reinforcement Theory),亦稱為行為修正理論或行為矯正理論。最早提出“強(qiáng)化”概念的是俄國(guó)生理學(xué)家巴甫洛夫。在其經(jīng)典的條件反射試驗(yàn)中,強(qiáng)化指伴隨于條件刺激物之后的無條件刺激的呈現(xiàn),是一個(gè)行為前的、自然的、被動(dòng)的和特定的過程。而在Skinner的操作條件反射中,強(qiáng)化是一種人為操縱,是指伴隨于行為之后以有助于該行為重復(fù)出現(xiàn)而進(jìn)行的獎(jiǎng)罰過程。簡(jiǎn)言之,該理論認(rèn)為人的行為是其所獲刺激的函數(shù)。如果這種刺激對(duì)他有利,則這種行為就會(huì)重復(fù)出現(xiàn);若該刺激對(duì)他不利,這種行為就會(huì)減弱直至消逝[11](P117)。在其后期著作《語言行為》中,斯金納將強(qiáng)化理論用于研究?jī)和Z言學(xué)習(xí)過程,并提出兒童學(xué)習(xí)強(qiáng)化程式三要點(diǎn):其一,新任務(wù)的即時(shí)強(qiáng)化而非延緩強(qiáng)化;其二,對(duì)正確反應(yīng)的優(yōu)先強(qiáng)化逐步轉(zhuǎn)向間隔式強(qiáng)化;其三,錯(cuò)誤行為的弱化。并由此提出程序教學(xué)五原則:其一,以問題形式向?qū)W生呈現(xiàn)知識(shí),讓學(xué)生“積極反應(yīng)”;其二,將教材分成若干小的、有邏輯順序的單元,編成程序,后一步的難度略高于前一步,學(xué)習(xí)規(guī)律遵照“小步子”進(jìn)行;其三,對(duì)學(xué)生的反應(yīng)作出“即時(shí)反饋”,幫助提高學(xué)生信心;其四,以學(xué)生為中心,學(xué)生根據(jù)自我學(xué)習(xí)“好、中、差”程度“自定步調(diào)”,鼓勵(lì)學(xué)生按最適宜于自己的速度學(xué)習(xí)并通過不斷強(qiáng)化獲得穩(wěn)步前進(jìn)的誘因;其五,教學(xué)內(nèi)容由淺入深,避免學(xué)生錯(cuò)誤反應(yīng)的反復(fù)發(fā)生,以“最低錯(cuò)誤率”為目標(biāo),從而提高學(xué)習(xí)效率[12](P88-90)。

將斯金納的“強(qiáng)化”理論應(yīng)用于我國(guó)公共服務(wù)提供的政策強(qiáng)化分析,可以得出如下理論啟示:其一,政策執(zhí)行強(qiáng)化的基本主體是與某一公共服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行相關(guān)的政府部門及各級(jí)官員,他們的“選擇適應(yīng)性行為”決定公共服務(wù)提供的績(jī)效和品質(zhì);其二,只有對(duì)那些價(jià)值定位準(zhǔn)確的政策或正確的政策執(zhí)行行為進(jìn)行不斷強(qiáng)化,公共服務(wù)提供的績(jī)效和質(zhì)量才會(huì)直接或間接得到改善;其三,政策強(qiáng)化是關(guān)于一項(xiàng)公共政策執(zhí)行中全方位的“強(qiáng)化”過程,從制度體制和結(jié)構(gòu)安排到機(jī)制路徑的選擇和創(chuàng)新;其四,政策強(qiáng)化應(yīng)當(dāng)以“正強(qiáng)化”為主,以“負(fù)強(qiáng)化”為輔,以此杜絕行政不當(dāng)、越權(quán)與缺位等問題,或者力求避免政策執(zhí)行中的“目標(biāo)異化”現(xiàn)象(亦即一些政府官員將施加于公民的“負(fù)強(qiáng)化”手段當(dāng)作政策價(jià)值或公共行政目標(biāo))。

四、“政策強(qiáng)化”的理論推演及過程模式分析

正確的政策方案要轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí),有賴于政策執(zhí)行的有效性。美國(guó)政策學(xué)者艾里遜(Allison)認(rèn)為在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。政策執(zhí)行過程中,存在一些阻礙政策效率最優(yōu)化并使政策效用在執(zhí)行過程中被弱化的因素,理論界將其歸納為五種表現(xiàn)形式,分別為政策執(zhí)行表面化或如荷蘭學(xué)者普雷斯(H.Bressers)和霍里(M.Honigh)所說的“象征性合作”;政策執(zhí)行局部化或稱作曲解政策的“選擇性執(zhí)行”;政策執(zhí)行擴(kuò)大化或是“附加性執(zhí)行”;政策執(zhí)行全異化表現(xiàn)為“你有政策,我有對(duì)策”的替換性執(zhí)行以及政策執(zhí)行停滯化[3](P280-293)。

對(duì)于政策弱化現(xiàn)象的學(xué)術(shù)研究,學(xué)者們從不同的研究角度闡釋了此現(xiàn)象產(chǎn)生的原因以及如何應(yīng)對(duì)與解決,為政策強(qiáng)化的研究提供了借鑒價(jià)值。

一是從政治學(xué)、政府管理的角度展開研究。丁煌認(rèn)為導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯直接原因是縱向的政府間權(quán)力劃分缺乏規(guī)范、橫向的機(jī)構(gòu)間職能配置交叉重疊,從完善政府行政組織間的職權(quán)分配制度、職權(quán)配置制度著手解決問題[13]。合法性危機(jī)社會(huì)現(xiàn)象妨礙政策有效執(zhí)行,可從提高政府行政績(jī)效以及搞好政府公共關(guān)系兩個(gè)方面夯實(shí)政府權(quán)威的合法性基礎(chǔ)[14]。定明捷則認(rèn)為強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)的權(quán)力格局導(dǎo)致政策弱化,需從關(guān)系構(gòu)建、行為威脅以及第三方干預(yù)等途徑提高弱勢(shì)方談判權(quán)力的策略[15]。

二是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度展開研究。湯法遠(yuǎn)認(rèn)為導(dǎo)致政府公共政策執(zhí)行力弱化的根本原因是執(zhí)行人員觀念系統(tǒng)中“經(jīng)濟(jì)人”的價(jià)值觀念過于濃厚和“道德人”的價(jià)值觀念過于淡薄,從完善執(zhí)行制度、嚴(yán)明執(zhí)行紀(jì)律和加強(qiáng)以“執(zhí)行力”和“道德價(jià)值”為主要價(jià)值取向的執(zhí)行文化的建設(shè)著手可以強(qiáng)化政府的公共政策執(zhí)行力[16]。李曉飛將信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中的逆向選擇理論引入政策執(zhí)行過程,認(rèn)為政策執(zhí)行主體的逆向選擇與政策目標(biāo)群體的逆向選擇共同導(dǎo)致了政策弱化,并提出了理念層面與制度層面上的對(duì)策建議[17]。

三是從管理學(xué)的角度展開研究。何四娥將公共人力資源管理的概念引入政策執(zhí)行研究,分析了公共政策執(zhí)行中人力資源管理存在的不足,如隨意性較大、管理質(zhì)量不高、管理效率不高、管理結(jié)果偏離預(yù)期目標(biāo)等問題,并提出了如何加強(qiáng)公共政策執(zhí)行中人力資源管理的對(duì)策研究[18]。周輝分析了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的制約因素并提出公共政策執(zhí)行監(jiān)督制約因素的解決對(duì)策[19]。

綜上所述,理論界對(duì)于政策執(zhí)行過程中導(dǎo)致政策弱化現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析各有獨(dú)特的視角,其中不乏真知灼見。本文將嘗試提出一種與政策弱化相對(duì)的概念進(jìn)行探討,即政策強(qiáng)化。

政策強(qiáng)化(Policy Reinforcement)是與政策弱化相對(duì)而言的概念,政策強(qiáng)化的核心在于如何理解“強(qiáng)化”的內(nèi)涵。如前所述,斯金納的強(qiáng)化理論認(rèn)為人或動(dòng)物為了達(dá)到某種目的,會(huì)采取一定的行為作用于環(huán)境。當(dāng)這種行為的后果對(duì)他有利時(shí),這種行為就會(huì)在以后重復(fù)出現(xiàn);不利時(shí),這種行為就減弱或消失。人們可以用這種正強(qiáng)化或負(fù)強(qiáng)化的辦法來影響行為的后果,從而修正其行為[20]。同樣,政策強(qiáng)化作為一種理論假設(shè),其假定某一執(zhí)政黨為了謀求連任或鞏固執(zhí)政地位,需要將某一項(xiàng)或幾項(xiàng)最受絕大多數(shù)公民歡迎的或者公眾需求最強(qiáng)烈的公共服務(wù)項(xiàng)目,在不同的戰(zhàn)略決策階段進(jìn)行環(huán)節(jié)式、任務(wù)型強(qiáng)化,以此達(dá)至鞏固執(zhí)政地位、加強(qiáng)社會(huì)管理的職能效用最大化。作為執(zhí)政黨的“代理機(jī)構(gòu)”,政府自然成為戰(zhàn)略方針具體化的任務(wù)承擔(dān)者、政策實(shí)踐者和項(xiàng)目執(zhí)行者,其同樣適用于分析作為相同政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境條件下,公共部門行為強(qiáng)化的理論分析或?qū)嵺`抽象,由此推導(dǎo)并構(gòu)建起關(guān)于政策執(zhí)行過程的“政策強(qiáng)化”理論。

政策強(qiáng)化的過程模式在于政策推行所做的前期準(zhǔn)備工作,分為兩個(gè)部分。政策強(qiáng)化過程模式的首要環(huán)節(jié)是進(jìn)行政策執(zhí)行前的社會(huì)政治造勢(shì)。中國(guó)古代文獻(xiàn)中對(duì)“勢(shì)”的理解總是與事物的某種特殊位置以及由此產(chǎn)生的特殊效能有關(guān)。荀子說過,“天子者勢(shì)位至尊,無敵于天下”?!秾O子兵法》云:“計(jì)利以聽,乃為之勢(shì),以佐其外。”也就是說,一項(xiàng)好的計(jì)策得以實(shí)施,需要進(jìn)行造勢(shì),這樣才有利于計(jì)策的成功。政策造勢(shì)的必要性在于能使政策更加有效地執(zhí)行。

社會(huì)政治造勢(shì)不是無條件的,需要內(nèi)在因素和環(huán)境因素的共同支持。中國(guó)共產(chǎn)黨一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)在于全心全意為人民服務(wù),政策的形成與制定都是圍繞人民利益為核心,客觀上適應(yīng)了人民大眾的共同需要;而政策得以順利實(shí)施就必須建立在讓目標(biāo)群體對(duì)政策有所理解的基礎(chǔ)上。要做到這一點(diǎn),政策宣傳必不可少。一項(xiàng)政策制定之后,政策宣傳的媒介除了報(bào)刊雜志、廣播電視等大眾媒體之外,還通過黨政組織系統(tǒng)層層向下傳達(dá),以便相關(guān)政策能夠準(zhǔn)確、迅速地達(dá)至政策執(zhí)行者和各階層群眾中;各類政策培訓(xùn)班,各級(jí)宣傳會(huì)議,領(lǐng)導(dǎo)發(fā)表的電視講話旨在加大政策宣傳力度,提高黨政干部和社會(huì)公眾理解政策的水平,為更好地執(zhí)行政策打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);各級(jí)黨政機(jī)關(guān)單位、企事業(yè)單位、各學(xué)校、各街道等通過張貼標(biāo)語、辦板報(bào)、印發(fā)政策宣傳提綱等方式大力宣傳黨和政府的各項(xiàng)政策。通過多樣化的宣傳方式,形成一股強(qiáng)大的社會(huì)輿論力量,營(yíng)造一種有利于政策執(zhí)行的氛圍,創(chuàng)造有利于政策順利執(zhí)行的社會(huì)環(huán)境。通過政策的社會(huì)政治造勢(shì),可以讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大人民群眾充分學(xué)習(xí)、了解、認(rèn)識(shí)并接受黨的政策,“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的理念才會(huì)深入人心,形成一種價(jià)值認(rèn)同,這樣才會(huì)得到更多民眾的支持和擁護(hù)。

公共政策的形成和制定,目的是為了最大程度地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益。始終把最廣大人民的根本利益放在第一位是中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政基石,是政策形成的出發(fā)點(diǎn)。正如政治學(xué)家D.Nice所說,人們關(guān)注的是如何制定出他們所需要的政策。政策強(qiáng)化模式體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的精英政策偏好即集中代表了公共利益,公共利益高于一切,是中國(guó)共產(chǎn)黨占主導(dǎo)地位和優(yōu)先考慮的目標(biāo),這也決定了此目標(biāo)是毋庸置疑、無可爭(zhēng)辯的,其他的各項(xiàng)目標(biāo)都從屬于實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益這一根本目標(biāo),這是政策得以執(zhí)行的前提條件。

任何一項(xiàng)政策或公共項(xiàng)目的推行,離不開公眾的信任、支持和義務(wù)承擔(dān),亦即公眾普遍承認(rèn)某項(xiàng)政策是“合法的”。意在愿意接受政策,愿意承擔(dān)義務(wù),這樣不僅能降低政策執(zhí)行的成本,還能有效促進(jìn)政治團(tuán)結(jié)和社會(huì)整合。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,政策強(qiáng)化模式借助的有效承擔(dān)政策意識(shí)社會(huì)化職能的主力軍是大眾媒體和政治組織。大眾媒體的功用在于,能引起人們對(duì)某個(gè)政治事件的注意,引導(dǎo)人們政治心理的發(fā)展方向。此外,大眾媒體在提供各種信息的同時(shí),直接或間接宣傳某種政治觀念、政治態(tài)度和政治感情,潛移默化地影響公民的政治判斷[21](P360)。政治組織進(jìn)行政策意識(shí)形態(tài)社會(huì)化的過程直接而集中,通過宣傳自己的綱領(lǐng)和主張,組織政治活動(dòng)來影響公眾的政治態(tài)度[22](P102)。政策政治意識(shí)的社會(huì)化在其廣度、力度和深度上都超越了政治造勢(shì)所造成的影響,是政治造勢(shì)的進(jìn)一步強(qiáng)化。

通過前期的政策推行準(zhǔn)備,有效地增強(qiáng)了民眾對(duì)政策的認(rèn)識(shí)和理解,這是政策能否順利執(zhí)行的必要條件,此外,需要具備一些充分條件才能使一項(xiàng)或幾項(xiàng)公共項(xiàng)目的效果得以發(fā)揮。無論是西方國(guó)家還是中國(guó),公眾都希望政府有能力建設(shè)一個(gè)可以消除各種弊端的社會(huì)。實(shí)際情況卻是政府的權(quán)力、資源和能力有限,政府政策的重要性很容易被夸大,而且也不能確切地得知政府的政策(即便具有創(chuàng)新性)是否能夠治愈全部或者大多數(shù)社會(huì)弊病[2](P77-80)。政策資源是否充足是政策有效執(zhí)行的保障,如果缺乏必要的經(jīng)費(fèi)、人力、物力和信息,就無法使政策有效性得以最大程度發(fā)揮。任何一項(xiàng)政策最終都要靠執(zhí)行者來實(shí)施,其對(duì)政策的認(rèn)同、對(duì)政策執(zhí)行行為的投入和創(chuàng)新精神、對(duì)工作的負(fù)責(zé)態(tài)度、較高的政策水平和管理水平都是執(zhí)行政策的重要條件。如果地方執(zhí)行官員尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)者缺乏對(duì)政策實(shí)質(zhì)的把握能力,就很難爭(zhēng)?。ê驼希┱邎?zhí)行所需的種種資源,不能做好政策實(shí)施的宣傳指導(dǎo)工作制定正確的實(shí)施方案,不能溝通和協(xié)調(diào)各種關(guān)系,從而難以有效地執(zhí)行政策[5]。

政策強(qiáng)化模式假設(shè)目標(biāo)群體接受政策基于三個(gè)原因。其一,個(gè)人服從集體的價(jià)值觀念。東方文化的主流價(jià)值觀念長(zhǎng)期為集體主義的傳統(tǒng)意識(shí)所占據(jù),集體主義的價(jià)值觀倡導(dǎo)個(gè)人服從集體,集體重于個(gè)人,提倡無私奉獻(xiàn)和利他,集體主義是社會(huì)主義社會(huì)的價(jià)值導(dǎo)向。作為公民個(gè)人來說,服從集體利益是毋庸置疑的。其二,個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)必須以共同利益的實(shí)現(xiàn)為前提。共同利益首先是在經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)地位基礎(chǔ)上形成的,是處于同一社會(huì)關(guān)系和社會(huì)地位中的人們的各自利益的相同部分。共同利益的“第三種利益”特性決定其獨(dú)特的利益地位和支配地位,使得個(gè)體的個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)需以共同利益的實(shí)現(xiàn)為前提。其三,社會(huì)福利照顧到了個(gè)人價(jià)值。經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿羅(K.J.Arrow)構(gòu)建了社會(huì)福利函數(shù),表明社會(huì)福利“能夠?qū)€(gè)人價(jià)值的變化做正向反應(yīng),至少不是逆向反應(yīng)”[23](P27)。社會(huì)福利函數(shù)以每個(gè)個(gè)體的價(jià)值偏好為基礎(chǔ),照顧到個(gè)人的價(jià)值偏好。另一方面,公共項(xiàng)目所涉及的利益群體未必都能從中獲得利益,他們也許是受損的一方,如拆遷中產(chǎn)生的“釘子戶”。如柯武剛所認(rèn)為的“在信奉集體主義的社會(huì)中,如果個(gè)人追求的利益與統(tǒng)治者所定義的社會(huì)利益不相符之時(shí),統(tǒng)治者就很容易地以‘群體利益或‘國(guó)民利益的名義來壓制個(gè)人”[24](P90)。故此,公共項(xiàng)目的規(guī)劃生產(chǎn)與公共服務(wù)提供應(yīng)該兼顧效率與社會(huì)公平,這也是一個(gè)理論與實(shí)踐上的千年難題。

新公共服務(wù)的推崇者登哈特(Denhardt)夫婦認(rèn)為與政府互動(dòng)的并不簡(jiǎn)單地是顧客,而是公民[8](P42),他們肯定了社會(huì)公平在公共服務(wù)中的核心價(jià)值定位。政策在得到公民的接受之后得以實(shí)施,其推行的效果由各級(jí)地方政府逐層進(jìn)行匯報(bào),這一環(huán)節(jié)反映的實(shí)質(zhì)是政策效應(yīng)的評(píng)估,評(píng)估的重點(diǎn)不僅僅著眼于對(duì)目標(biāo)群體的影響,還必須考慮到對(duì)非目標(biāo)群體的影響。原用以衡量企業(yè)績(jī)效管理的方法借鑒到政策績(jī)效評(píng)估中是對(duì)公共服務(wù)提供質(zhì)量檢驗(yàn)研究的創(chuàng)新。如對(duì)普遍運(yùn)用的360度績(jī)效考核法(360-degree Appraisal)的借鑒,讓政策目標(biāo)群體與非目標(biāo)群體對(duì)政策的制定、執(zhí)行、效應(yīng)進(jìn)行全方位的評(píng)估。此外,吳建南等人在基于美國(guó)顧客滿意度指數(shù)(American Customer Satisfaction Index)分析基礎(chǔ)上構(gòu)建了公眾滿意度測(cè)評(píng)模型以及四級(jí)指標(biāo)體系。其中第一層為目標(biāo)層,“公眾滿意度指數(shù)”作為一級(jí)指標(biāo);第二層為因子層,是綜合各類公眾滿意度模型后所確立的因子,即公眾信息、公眾期望、感知質(zhì)量、感知價(jià)值、公眾滿意度、公眾抱怨、公眾信任7大潛變量作為二級(jí)指標(biāo);第三層為指標(biāo)層,通過前期設(shè)置的指標(biāo)體系雛形,經(jīng)過優(yōu)化篩選后所留下的指標(biāo),是可以直接測(cè)量的三級(jí)指標(biāo);第四層為評(píng)價(jià)方案層,是所調(diào)查的樣本數(shù)據(jù),具體展開為問卷上可測(cè)量的調(diào)查問題[25]。

五、“政策強(qiáng)化”的具體路徑選擇

政策執(zhí)行在理論和實(shí)踐中都占據(jù)重要地位,是政策效用得以實(shí)現(xiàn)的重要前提,政策強(qiáng)化強(qiáng)調(diào)在政策執(zhí)行過程中的任務(wù)型強(qiáng)化,任務(wù)型強(qiáng)化在政策強(qiáng)化運(yùn)行途徑上可概括為五個(gè)方面。

(一)體制制度型政策執(zhí)行強(qiáng)化

體制是制度的中觀層次,具有格局和規(guī)則兩方面的含義,可以指某些社會(huì)分系統(tǒng)方面的制度,如政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化體制、教育體制等[26]。而制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則,或者更規(guī)范地說,它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束[27](P3)。政策執(zhí)行強(qiáng)化模式首先需要圍繞當(dāng)下轉(zhuǎn)型期中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治背景進(jìn)行構(gòu)建,因?yàn)橹贫葲Q定了個(gè)人的選擇集,個(gè)人的最大化行為僅僅是被界定在選擇集中的一種最大化選擇[28](P3)。

中國(guó)的改革始于經(jīng)濟(jì)體制改革層面,政治體制改革隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的展開采取漸進(jìn)式的方式進(jìn)行。某些地區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,帶動(dòng)了政治體制改革和政府職能轉(zhuǎn)型。如上海浦東新區(qū)綜合配套改革、廣東深圳推廣的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革以及行政審批制度改革、成都市行政服務(wù)中心流程再造等都體現(xiàn)了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治體制改革逐步展開,同時(shí)也為其他地區(qū)的政治體制改革提供了強(qiáng)有力的示范效應(yīng)。為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序,保護(hù)每一個(gè)公民平等交易的合法權(quán)利,《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》應(yīng)運(yùn)而生,成為個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的法律依據(jù),改變了中國(guó)封建社會(huì)沿襲幾千年的財(cái)富觀念和財(cái)富占有制度,在市場(chǎng)自由交換領(lǐng)域保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2011年1月由國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和近期醞釀修改即將頒布的新拆遷條例則從制度保障層面,在政府行政管理和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)裼绕涫侨鮿?shì)群體進(jìn)行了必要的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)。

(二)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)型政策執(zhí)行強(qiáng)化

管理學(xué)大師德魯克(P.F.Drucker)認(rèn)為社會(huì)已經(jīng)成為一個(gè)組織的社會(huì)。在這個(gè)社會(huì)里,不是全部也是大多數(shù)的社會(huì)任務(wù)是在一個(gè)組織里和由一個(gè)組織完成的[29](P29)。公共組織從廣義而言,被認(rèn)為是不以營(yíng)利為目的而是服務(wù)社會(huì)大眾,提高公共利益為宗旨的組織;狹義上看是行使行政權(quán),達(dá)成公共目標(biāo)的組織[30](P130)。政府機(jī)構(gòu)屬于狹義的公共組織,其存在是為了更好地履行公共服務(wù)職能。

為了規(guī)范并促進(jìn)某一行業(yè)的發(fā)展,政府通常需要設(shè)立專門執(zhí)行局作為職能載體,如設(shè)立煙草專賣局、公路管理局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局等。如煙草專賣局,從制定煙草行業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃,煙草的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)運(yùn)工作,到對(duì)煙草行業(yè)的總體監(jiān)督管理,每一個(gè)層面、每一個(gè)環(huán)節(jié)都離不開相應(yīng)的政策導(dǎo)向引導(dǎo)行業(yè)的發(fā)展。如公路管理局,按照國(guó)家的階段性規(guī)劃或大政方針以及地方政府的分解型地方發(fā)展規(guī)劃,結(jié)合本地的實(shí)際,在既定管轄范圍內(nèi)制定年度公路建設(shè)規(guī)劃,勘察、審批屬地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村的公路選址或路線圖,并通過定期或不定期質(zhì)量監(jiān)督檢查,發(fā)現(xiàn)其中存在的安全或質(zhì)量隱患,或者檢查測(cè)量通過外包生產(chǎn)的公路里程和寬度,以保證政策貫徹最終落到實(shí)處,人民得到實(shí)惠,公共利益得以兌現(xiàn)。

(三)資源集中或?qū)m?xiàng)整治型政策執(zhí)行強(qiáng)化

從廣義的“政策強(qiáng)化”理論來解釋,新中國(guó)成立后的許多國(guó)策都強(qiáng)調(diào)集中國(guó)家力量解決關(guān)鍵的或主要的社會(huì)問題,尤其是近些年政府職能轉(zhuǎn)型之后,政府的政策執(zhí)行也基本按照中央的政策邏輯運(yùn)行,那就是按照國(guó)家戰(zhàn)略性規(guī)劃,結(jié)合地方實(shí)際,聚集地區(qū)資源,分階段完成社會(huì)管理、服務(wù)與發(fā)展的任務(wù),其具有長(zhǎng)期性、承接性、遞進(jìn)性和可預(yù)測(cè)性特征;而對(duì)于非常態(tài)事務(wù)管理,則通過運(yùn)行危機(jī)管理機(jī)制,成立工作小組,完成專項(xiàng)任務(wù),其具有短期性、斷續(xù)性、突發(fā)性和不可預(yù)測(cè)性特征。全面建成小康社會(huì),實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興之夢(mèng)是中國(guó)共產(chǎn)黨為之持續(xù)努力的歷史任務(wù)和宏觀愿景,而建成小康社會(huì)的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn),最艱巨、最繁重的任務(wù)就在農(nóng)村,“三農(nóng)”問題是關(guān)系黨和人民事業(yè)的根本問題,也是實(shí)現(xiàn)共同富裕首要解決的問題。

改革開放以來,中央在1982年~1986年連續(xù)五年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央“一號(hào)文件”,對(duì)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署。18年后,2003年12月30日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》再次回歸農(nóng)業(yè)。2006年2月以“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”為主題的第七個(gè)中央“一號(hào)文件”下發(fā)。2012年2月《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》出臺(tái)。至此,中央已出臺(tái)了9個(gè)關(guān)注“三農(nóng)”工作的中央“一號(hào)文件”。2012年底則出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》,更加深入推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。“一號(hào)文件”表明了中央決策機(jī)構(gòu)對(duì)“三農(nóng)問題”的持續(xù)關(guān)注和政治理想,同時(shí)警示著各級(jí)地方政府的工作重點(diǎn)、政策預(yù)期和實(shí)施專項(xiàng)政策解決的關(guān)鍵目標(biāo)指向。

(四)危機(jī)處理型政策執(zhí)行強(qiáng)化

除了常規(guī)政策的形成和制定之外,有關(guān)危機(jī)、突發(fā)事件處理的針對(duì)性政策對(duì)于決策者而言同樣重要。國(guó)際社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明,轉(zhuǎn)型期國(guó)家經(jīng)濟(jì)處于黃金發(fā)展期的同時(shí)也處在社會(huì)矛盾凸顯期,最集中也最徹底體現(xiàn)于人與人的關(guān)系問題上,“民懼官、弱忌強(qiáng)、貧仇富、官壓民、強(qiáng)凌弱、富欺窮”等問題層出不窮,究其根源,屬于體制改革的副產(chǎn)品,最終沉積于社會(huì)基層,社會(huì)問題成了公民合法或非法、積極或消極進(jìn)行利益訴求的導(dǎo)火索。近年使用頻率最高的敏感詞語當(dāng)屬“農(nóng)二代、官二代、富二代”、“網(wǎng)絡(luò)反腐”、“城管打人”、“釘子戶”、“強(qiáng)拆”和“打砸搶事件”等,這些問題需要或者已經(jīng)引起政府高度關(guān)注,制定應(yīng)對(duì)策略,并通過危機(jī)預(yù)警和化解機(jī)制進(jìn)行有效處置。再譬如,近年來由環(huán)境問題造成的群體性事件呈漸增之勢(shì)。治理環(huán)境污染,保護(hù)環(huán)境是政府最重要的公共職能之一,也是政府理所應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)之一。危機(jī)管理重在預(yù)防,從源頭上預(yù)防環(huán)境群體性事件的產(chǎn)生,首先要樹立“以人為本”的執(zhí)政價(jià)值觀,這是構(gòu)成政府一切執(zhí)政活動(dòng)的基礎(chǔ),昭示了政府特定的執(zhí)政行為。此外,還需要從地方政府的環(huán)境管理政策著手,如可以通過引入以“綠色GDP”為核心的績(jī)效核算標(biāo)準(zhǔn)、提升環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、轉(zhuǎn)變環(huán)境管理方式、完善環(huán)境管理制度體系、建立健全環(huán)境管理機(jī)制的方式來加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染所致的危機(jī)進(jìn)行預(yù)防和處理。

資源集中型政策執(zhí)行強(qiáng)化也許更能解釋我國(guó)矩陣組織活動(dòng)中關(guān)于危機(jī)處理型政策執(zhí)行強(qiáng)化或者在大型災(zāi)難面前的政府決策,其中成功案例當(dāng)屬汶川地震、玉樹地震之后的救災(zāi)與災(zāi)后重建工作。地震消息播報(bào)當(dāng)日,中央相關(guān)部門迅即做出應(yīng)對(duì)策略,成立賑災(zāi)小組,并在最短時(shí)間內(nèi)集中人力財(cái)力物力奔赴災(zāi)區(qū)。再如2013年4月20日四川雅安地震,地震當(dāng)天中午,中央財(cái)政即作出決定,募集10億元支援災(zāi)區(qū)。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)當(dāng)天即趕赴災(zāi)區(qū)指導(dǎo)抗震救災(zāi),并將72小時(shí)的搶救生命黃金期放在第一位。消防、武警官兵迅速集結(jié)力量徒步趕往災(zāi)區(qū),不惜一切代價(jià)打通被震壞的公路,盡一切可能搶救生命;近鄰各省也迅速組織各方面的搶險(xiǎn)救援力量趕赴災(zāi)區(qū),為災(zāi)區(qū)救治傷員、提供臨時(shí)住所和基本飲食等,以穩(wěn)定人心。并且為了保證政府抗震救災(zāi)活動(dòng)不受太多外在因素影響,從中央到地方的政府部門發(fā)出專門通告,包括保障通行力有限的公路順利暢通、捐贈(zèng)方式提倡以捐款為主、參與救災(zāi)人員的任務(wù)分工與協(xié)調(diào),以及志愿者服務(wù)的暫時(shí)限制和無關(guān)人員的非請(qǐng)勿入等資料來源于2013年4月20日至4月24日CCTV-1和四川衛(wèi)視有關(guān)抗震救災(zāi)新聞播報(bào)。。由此,資源集中型政策強(qiáng)化從一個(gè)側(cè)面也體現(xiàn)了民主集中式政府體制的優(yōu)勢(shì),即所謂“集中力量辦大事”。從管理學(xué)角度理解,集權(quán)型體制在政府的某些行政行為方面體現(xiàn)了高效的特征。

(五)職能轉(zhuǎn)變型政策執(zhí)行強(qiáng)化

轉(zhuǎn)變政府職能,建立靈活、高效、廉潔的政府,已經(jīng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展的普遍要求,這也是目前困擾中國(guó)地方政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能定位、行政合法性和政府績(jī)效、體現(xiàn)于實(shí)踐與理論的雙重難題。由此有學(xué)者提出,為了提高政府公共服務(wù)的供給效率,合約制政府,即英國(guó)學(xué)者簡(jiǎn)·萊恩(Jan-Erik Lane)所指的契約型政府模式[31](P220-238),或者如美國(guó)學(xué)者薩瓦斯(E.S.Savas)研究的西方政府改革中的公共服務(wù)民營(yíng)化實(shí)踐[32](P183-215))構(gòu)建已刻不容緩。傳統(tǒng)意義上的公共部門的僵化治理模式已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的需要,合約制政府的出現(xiàn)能夠使政府迅速了解社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求,有針對(duì)性地調(diào)整供給,以達(dá)到社會(huì)資源配置的有效和平衡。合約制政府的核心價(jià)值在于拋棄了傳統(tǒng)的產(chǎn)品和服務(wù)“自給自足”模式,除了從私人部門購(gòu)買所需的產(chǎn)品和服務(wù)外,為了消除官僚機(jī)構(gòu)和公共企業(yè)要價(jià)過高行為,還在供給方面打破公共企業(yè)的壟斷地位,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,更多地采取合同外包的形式通過招標(biāo)把公共產(chǎn)品和服務(wù)發(fā)包出去,由參與的公共企業(yè)或是私人企業(yè)甚至其他組織進(jìn)行公平競(jìng)標(biāo),勝出者獲得產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給權(quán)[33]。

六、結(jié) 語

政策強(qiáng)化理論模式圍繞著以人為本的價(jià)值導(dǎo)向、以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為目標(biāo)宗旨,是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期政策理論分析的有益嘗試,必將對(duì)中國(guó)公共服務(wù)的理論研究產(chǎn)生重要影響。本文提出了政策執(zhí)行路徑或方式是公共服務(wù)品質(zhì)保證和績(jī)效提高的關(guān)鍵變量。在文獻(xiàn)分析和問題分析的基礎(chǔ)上,采用邏輯演繹與規(guī)范分析的方法,分析中國(guó)公共服務(wù)提供的影響因素,提出“政策強(qiáng)化”假設(shè),將其作為公共服務(wù)績(jī)效提高的關(guān)鍵變量,并對(duì)其理論淵源、結(jié)構(gòu)性要素及運(yùn)行效應(yīng)進(jìn)行梳理和詮釋,最后對(duì)政策強(qiáng)化的具體路徑進(jìn)行了提綱挈領(lǐng)式歸納或例證式闡發(fā)。但鑒于本文掌握的資料尚屬有限,可能忽略了一些重要國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)的參考,方法上側(cè)重于定性研究,在以后的研究中應(yīng)加入案例分析、對(duì)比研究等方法,以期讓研究成果在相關(guān)政策科學(xué)領(lǐng)域具有學(xué)術(shù)價(jià)值。

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責(zé)任編輯:王 篆

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