高奎亭

體育公共服務均等化在全民健身體系中發(fā)揮著重要作用，承載著體育強國建設不可推卸的使命，是體育強國建設時期工作的重中之重?！扼w育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中明確提出:“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化［1］”。國內(nèi)學者通過理論、思辨、調(diào)研、實證等方法對體育公共服務均等化問題展開了研究。鑒于此，筆者將已有的研究成果進行梳理與總結，為今后的研究指明方向。

1 已有研究概況及熱點歸納

1.1 已有研究概況

檢索起始時間:2013年2月，共收集到以“體育公共服務均等化”為研究主題的文獻66篇，詳細的統(tǒng)計數(shù)據(jù)見表1。由表1可以看出，我國學術界對體育公共服務均等化問題的關注起步較晚，最早始于2007年，為學者馮國有發(fā)表在上海體育學院學報的《體育公共服務均等化及其財政政策選擇》一文。該文首次對體育公共服務均等化的內(nèi)涵進行闡釋。文章從政治與經(jīng)濟學視角提出體育公共服務均等化的理論基礎，并從財政學視角提出推進體育公共服務均等化的財政政策建議，開啟了我國體育公共服務均等化研究的先河。

從表1統(tǒng)計結果可以看出:自2007年國內(nèi)第一篇以“體育公共服務均等化”為主題的文獻發(fā)表至今，該主題的文獻數(shù)量總體呈現(xiàn)逐年上升趨勢(2013年不計其內(nèi))，僅2012年刊載論文量達到最高的31篇。其中發(fā)表于核心期刊的論文有26篇，占到總量的39.4%;課題基金類文獻44篇，達到了66.7%。另外查閱“代表我國哲學社會科學研究最高水平的國家社會科學基金課題項目”，從2008年到2011年共有12項以“體育公共服務”的課題被獲批，其中范宏偉申報的“群眾體育公共服務均等化問題研究”獲批青年項目(2010);劉玉申報的“體育公共服務均等化研究”獲青年項目(2011);在國家社科辦公布的《2012年度國家社會科學基金項目課題指南》中“體育公共服務均等化研究”為其中的一項。檢索結果表明體育公共服務均等化研究領域已經(jīng)成為當前研究的熱點之一，已經(jīng)吸引了大批專家學者的廣泛關注。如何逐步實現(xiàn)體育公共服務均等化已成為當前改革的重點和難點之一，也是亟待解決的重大理論和實踐問題。然而，從當前研究進展看，總量偏少，質(zhì)量不高，難以滿足指導體育公共服務均等化工作順利開展的需要。

表1 我國體育體育公共服務均等化研究總體概況

1.2 體育公共服務均等化研究的熱點

詞頻分析法是利用能夠揭示或表達文獻核心內(nèi)容的關鍵詞或主題詞在某一研究領域文獻中出現(xiàn)的頻次高低來確定該領域研究熱點和發(fā)展動向的文獻計量學方法［2］。由于一篇文章的關鍵詞是文章內(nèi)容的濃縮和提煉，因此，如果某一關鍵詞在其所在領域的文獻中反復出現(xiàn)，則可反映出該關鍵詞所表征的研究主題是該領域的研究熱點［3］?；谶@一理念，筆者對所搜集到的文獻進行關鍵詞詞頻(f)分析，并按頻次高低進行排序，見表2。根據(jù)表2詞頻統(tǒng)計結果，體育公共服務、均等化、現(xiàn)狀、對策選擇、路徑、成因、意義等關鍵詞出現(xiàn)頻率較高，并結合文獻內(nèi)容歸納出我國“體育公共服務均等化”研究熱點:(1)體育公共服務均等化概念界定;(2)體育公共服務均等化研究必要性;(3)體育公共服務均等化現(xiàn)狀;(4)體育公共服務非均等化成因分析;(5)實現(xiàn)體育公共服務均等化的路徑選擇。下面從以上幾個方面的研究進行簡要綜述，展望“體育公共服務均等化”未來可能的研究方向，以期對該領域的研究有所啟發(fā)。

表2 體育公共服務均等化研究關鍵詞詞頻(f)統(tǒng)計一覽表

2 體育公共服務均等化研究進展

2.1 關于體育公共服務均等化概念的爭議

體育公共服務均等化問題的研究，首先須界定“體育公共服務均等化”的概念。自2007年開始，關于對“體育公共服務均等化”概念的界定始終處在爭論當中，尚沒有形成統(tǒng)一的認識。其主要觀點可歸納為以下兩種:

(1)公民權利說。持這一觀點的專家學者認為，體育公共服務是每個公民應該公平享有的服務。馮國有認為，體育公共服務均等化是政府公共服務均等化政策在體育領域的體現(xiàn)，指在某一行政區(qū)域內(nèi)(區(qū)縣、省市乃至全國)，無論身處何地、無論何種社會階層的公眾，都能享有大體相同的公共體育資源和公共體育服務［4］;秦小平認為，體育基本公共服務均等化，是讓社會上的每一位公民，無論生活在城市還是農(nóng)村，都能夠均等地享受到政府利用公共資源提供的體育公共服務和體育公共產(chǎn)品［5］。

(2)政府職能說。持這一觀點的專家學者認為，體育公共服務是政府職能的集中體現(xiàn)，是政府必須利用公共體育資源和財政資金為整個社會提供相對均衡的服務。劉玉認為，體育公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的體育公共產(chǎn)品和體育公共服務［7］;俞麗萍認為，體育公共服務均等化是指政府在不同階段，按照不同標準，在區(qū)縣、省市乃至全國，應當為所有社會公眾提供大致相同的體育公共產(chǎn)品和服務［8］。

從上述對概念的界定看，當前學術界對什么是“體育公共服務均等化”存在分歧，對納入均等化的體育公共服務范疇及均等理念和判斷準則方面的認識存在差異。結合對“公共服務”概念的理解，筆者認為“體育公共服務均等化”是一種動態(tài)變化的過程，現(xiàn)階段對其概念與內(nèi)涵的界定應包括以下三個核心元素:一是強調(diào)服務提供的主體是政府;二是強調(diào)體育公共服務要滿足社會大眾的需要;三是強調(diào)政府提供的體育公共服務要實現(xiàn)大體的均等。

2.2 體育公共服務均等化的意義

由于歷史的原因，我國體育公共服務均等化問題沒有得到政府應有的重視。在國家和省級政府的權威統(tǒng)計年鑒中，根本沒有政府對公共體育的財政投入相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)［4］。因此，在人民日益增長的體育公共服務需求與政府供給無法滿足的現(xiàn)實情況下，提出“體育公共服務均等化”的理念是否超前，這就需要對體育公共服務均等化的意義有一個清晰的認識。

馮國有從政治、經(jīng)濟視角論及了體育公共服務均等化的重要意義:政治上體育公共服務均等化是保障公民基本權利實現(xiàn)的重要途徑，是構建和諧社會的重要條件，是政府執(zhí)政為民施政理念的重要體現(xiàn);經(jīng)濟上可以提高政府體育對政支出效用，是體育產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要基礎［4］;劉玉認為，體育公共服務均等化是充分發(fā)揮體育在構建和諧社會中作用的必然要求，是尊重和保障人權的重大舉措，是我國體育可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，是黨和政府維護公平正義的重要途徑，是進行體育管理體制改革、建設公共服務型政府的價值要求［9］。

2.3 我國體育公共服務非均等的主要表現(xiàn)

目前學界關于體育公共服務非均等現(xiàn)狀可歸結為以下三個方面:(1)區(qū)域不均等。根據(jù)第五次全國體育場地普查數(shù)據(jù)，在全部體育場地中，有接近一半的場地和面積集中于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū);20%左右的場地和面積在西部，特別是體育建筑面積和投資金額只有1/10在西部地區(qū);東部地區(qū)體育場地的投資占70%;(2)城鄉(xiāng)不均等。在城鄉(xiāng)二元體制作用下，我國農(nóng)村體育公共服務水平明顯低于城市。第五次全國體育場館普查數(shù)據(jù)說明，在我國現(xiàn)有的體育場館中僅有8.18%分布在農(nóng)村［10］，并且農(nóng)村體育經(jīng)費投入不足，目前全國大部分省份對城市體育經(jīng)費的投人都遠遠高于農(nóng)村;(3)階層不均等。全國的體育場地中，分布在企事業(yè)單位的接近80%，分布在公園、廣場的不到2%。這種情況下，行政事業(yè)單位人員和部分經(jīng)濟條件較好的企業(yè)單位人員無形之中占有了大部分體育設施，而私營企業(yè)主階層等人員利用經(jīng)濟優(yōu)勢占有了大部分俱樂部等有償消費的體育公共資源，農(nóng)民、下崗工人等弱勢群體所需要的體育公共服務供給嚴重不足［11］。

2.4 體育公共服務非均等現(xiàn)狀成因研究

探尋非均等的成因是我們尋求實現(xiàn)體育公共服務均等化的必要前提。當前已有的研究成果已從多個角度對我國體育公共服務非均等的原因做出了較為全面的解釋，為我們尋找實現(xiàn)體育公共服務均等化的路徑做好了鋪墊，歸結起來主要有以下幾個方面:

2.4.1 體育公共服務供給不足 受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，我國體育公共服務供給的主體較為單一，數(shù)量、規(guī)模亦十分有限。中央和地方政府在我國體

育公共服務供給中職責不專、事權不明，存在著“職責同構”現(xiàn)象。在以經(jīng)濟發(fā)展為主要核心的現(xiàn)實下，逐漸導致財政支出責任逐漸下移，而現(xiàn)行的財政政策又導致財權層層上移［7］。此外，筆者認為目前我國地方體育政府部門存在錯位、缺位、越位等問題明顯，多數(shù)體育公共服務產(chǎn)品供給與公眾體育需求嚴重脫離，導致體育公共服務供給的總量不足，體育公共服務供給的方式簡單，體育公共服務供給的結構失衡以及供給的制度缺位等等問題，難以滿足公眾的基本體育需求。

2.4.2 體育發(fā)展策略存在缺陷 地方政府提供地方性公共服務，中央政府提供全國性公共服務，是最具有效率的制度安排，這已經(jīng)是公共部門經(jīng)濟學的一個基本原理［6］。我國公共體育事業(yè)發(fā)展就屬于這種模式，但是由于發(fā)展戰(zhàn)略的問題，導致與公民密切相關的公共體育服務發(fā)展滯后。國家體育政府部門主要負責全國體育事業(yè)的規(guī)劃和指導，同時負責執(zhí)行“奧運戰(zhàn)略”，大量的體育經(jīng)費用于發(fā)展競技體育。而地方體育政府部門出于“績效”考核的壓力，出于急功近利的“政績”，將主要精力、物力、財力集中于發(fā)展“全運戰(zhàn)略”，很少有人來過問真正惠及全民的體育公共服務項目。筆者認為，政府體育部門現(xiàn)存的金牌戰(zhàn)略、奧運戰(zhàn)略、政績觀嚴重阻滯了我國體育公共服務建設進程，不利于體育公共服務均等化的實現(xiàn)。

2.4.3 過度體育市場化取向 西方政府改革中提出的“公共服務和公共財政資金市場運作”，被我國學者理解為公共服務的市場化。體育市場化與教育市場化一樣，是我國學者對西方國家20世紀80年代興起的“新公共管理運動”政府改革的錯誤解讀［4］。目前，我國尤其是在中西部農(nóng)村地區(qū)，公共體育設施薄弱甚至嚴重不足，體育公共服務水平較低。在這種情況下，過度發(fā)展與宣揚體育市場化理念，勢必會導體育服務的收費范圍以及價格的不斷攀升，造成區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、階層之間差距進一步的拉大，如此反而會導致體育消費群規(guī)模的不斷縮小，使得體育公共服務非均等狀況進一步惡化。

2.4.4 公共體育組織不健全 在我國制度轉(zhuǎn)型的背景下，為了適應政府機構改革的需要，多數(shù)地方體育行政部門已經(jīng)撤銷或與其他部門整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級文體站不存在或不能運轉(zhuǎn)，導致農(nóng)村現(xiàn)存的公共體育組織不能滿足日益擴大的公共體育需求［12］。公眾體育組織化程度不高，公眾便難以依靠組織的力量與供給者博弈以實現(xiàn)個體利益，致使在體育公共服務供需關系中，作為弱勢群體的單個公眾話語權缺失亦是不爭的事實。因此，公共體育組織的不健全，成為了制約體育公共服務均等化的重要瓶頸。實現(xiàn)體育公共服務的均等化，必須要從公共體育組織這一最基層而又最重要的根本抓起，否則，均等化只會淪為空談。

2.4.5 政策法律法規(guī)體系不完善，缺乏相應的績效評價機制 我國目前對有關體育公共服務的相關政策法規(guī)中具體有效的績效評價手段缺失，將無法確保轉(zhuǎn)型期我國體育公共服務發(fā)展中的效率、效益和公平，不利于體育公共服務均等化的發(fā)展。另外，當前對體育管理部門的評價基本都以競技體育成績?yōu)樯希瑢ι鐣w育發(fā)展績效的評價也以體育場地修建、運動競賽的舉辦等為主，而對體育公共服務發(fā)展中的公平關注不夠［7］。筆者認為體育公共服務均等化績效考評機制的缺失，助長了地方政府為追求經(jīng)濟性指標而忽視公眾基本的體育公共服務權力的行使。因此，盡快建立體育公共服務均等化績效考評體系，以約束、引導政府體育部門在體育公共服務供給中的行為，是當前的首要工作。

2.5 實現(xiàn)體育公共服務均等化的策略研究

“體育公共服務實現(xiàn)均等”是每一位專家學者從事該領域研究的前提假設，也幾乎是每一篇文獻的最終落腳點所在。因此，如何實現(xiàn)體育公共服務均等化是需要解決的最為重要的問題。由于研究視角的不同，路徑選擇亦多種多樣，歸結起來有:

2.5.1 改變城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的體育公共服務制度 實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)體育公共服務均等化的重點、難點在農(nóng)村，保障農(nóng)村體育公共服務的有效供給已成為縮小城鄉(xiāng)體育公共服務差距的焦點。要想徹底扭轉(zhuǎn)目前“重城輕農(nóng)”的體育公共服務理念，從整體的宏觀政策取向來看，首先要改變城鄉(xiāng)二元結構的制度安排［13］，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，把農(nóng)村公共體育服務供給真正有效地納入到國家公共服務的制度安排中來［12］，逐步加大對農(nóng)村體育公共服務的投入，最終建立覆蓋城鄉(xiāng)的體育公共服務體制［8］。從根本上擺脫城鄉(xiāng)居民在體育公共服務供給方面的差異限制，逐步使體育公共服務由二元化向一元化轉(zhuǎn)變，為最終實現(xiàn)體育公共服務均等化目標掃清制度性障礙。

2.5.2 加大利益補償力度，合理配置政府間事權、財權 財權是政府部門體育公共服務供給的直接推動力。在分稅制和地方政府財權沒變的情況下，事權卻一再擴大，進而造成財力不足，使體育公共服務供給不力與缺位。因此，我們應建立健全的公共財政體制，調(diào)整財政收支和分配結構［8］，充分利用財政轉(zhuǎn)移支付制度，從中央政府、省級政府劃撥專門的款項，用于支付農(nóng)村地區(qū)、落后地區(qū)的體育公共服務支出，加大體育利益補償力度［7］。此外，各級政府應根據(jù)財權分配情況，研究制定有利于自身的具體工作安排。

2.5.3 建立以政府為主體的多元化體育公共服務供給體系 為了實現(xiàn)我國體育公共服務的有效、均等供給，現(xiàn)階段仍需要以政府為主體。而社會主體和個人主體只是有益的補充，在實際工作中要逐漸加強對“第三部門”的培育，逐步提高它們在體育公共服務均等化進程中的作用［7］。重視和發(fā)展“第三部門”在農(nóng)村公共體育服務供給中的作用，鼓勵“第三部門”積極提供農(nóng)村公共體育服務，滿足廣大農(nóng)村居民的體育需求［12］。因此，政府在加大對體育公共服務經(jīng)費投入的同時，要積極引入市場機制以吸引社會投資，促使體育公共服務供給實現(xiàn)由政府一元供給模式，轉(zhuǎn)向“政府主導、企業(yè)參與、社會組織”參加的多元并存的供給模式。

2.5.4 建立健全體育公共服務的績效評價與監(jiān)管機制 目前由于缺乏有效的政府公共服務績效評價體系，一些基層政府沒有公共服務的積極性［5］。因此，現(xiàn)階段的首要任務是建立體育公共服務國家標準及數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測體系，確立不同階段的評價標準、不同地域的評價標準［15］。此外，還必須盡快明確劃定政府體育部門的公共服務范圍，建立起以“體育公共服務”為主體的績效考核體系，從而約束、引導政府部門和官員的行為，把以服務社會大眾為關注焦點，強化工作責任心，確保把“以人為本”的服務理念落實到工作細節(jié)中。

3 研究存在的不足與未來研究的方向

3.1 概念界定尚不明晰

目前，學術界對“體育公共服務均等化”的概念界定仍存在分歧，對納入均等化的體育公共服務范疇及判斷準則方面存在認識上的差異，進而導致研究缺乏一個明確的衡量標準。因此有必要從顧客滿意、政府能力、地區(qū)差異等多個角度，分別制定出均等化的標準，形成一套標準體系，并結合我國的現(xiàn)實國情研究各標準執(zhí)行的有效性與可行性。

3.2 基礎理論研究相對匱乏

雖然當前已有部分學者對實現(xiàn)體育公共服務均等化的理論基礎、需求基礎、經(jīng)濟基礎、社會基礎等進行了較為廣泛的研究，但很少有立足于本源學科對其理論支撐、邏輯以及制度保障等進行深層次挖掘與研究。為數(shù)不多的研究也僅僅是簡單的提到了原則，致使當前體育公共服務均等化問題研究缺少相應的理論支撐。馬克思主義理論、公共財政理論與福利經(jīng)濟學理論中均包含有大量的關于“公共服務均等化”的思想和觀點(如:馬克思主義的公平理論、公共產(chǎn)品理論、社會福利函數(shù)理論、福利經(jīng)濟學的公平思想與補償原則等等)，體育公共服務均等化研究需進一步借鑒這些現(xiàn)有成熟理論，以理論拓展來支撐現(xiàn)實實踐，為體育公共服務均等化的快速推進保駕護航。

3.3 相關制度建設的系統(tǒng)性研究不夠

對當前體育公共服務不均等的成因分析多從財力差異與轉(zhuǎn)移支付的角度探討(筆者認為，財政轉(zhuǎn)移支付制度無疑是造成我國體育公共服務非均等的一個重要原因，但更為根本的原因應該是我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的差異)，較少深入思考其背后深層次的制度原因。既使對制度進行探討，也僅僅局限于財政制度，而沒有從制度層面全面展開。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，承擔體育公共服務職能的政府、企業(yè)與公眾間的保障契約被打破，而由公共財政制度保障的新公共服務供給機制尚未建立，造成了體育公共服務提供機制的過渡性真空。此外，城鄉(xiāng)體育公共服務不均等的直接原因就在于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構的存在，有必要認真考察我國體育公共服務不均等的制度成因，從源頭上找出不均等的癥結所在，進而徹底地解決不均等的現(xiàn)狀。

3.4 加強體育公共服務有效需求

筆者認為，準確了解和掌握社會公眾的體育需要是實現(xiàn)體育公共服務的有效供給，最終實現(xiàn)均等化的必要前提。目前對體育公共服務均等化的研究，多數(shù)側重于從政府的角度“自上而下”的進行研究，很少有研究從群眾的角度探討公眾對體育公共服務的滿意程度以及需求程度。筆者認為要改善目前我國體育公共服務的供需矛盾，應以滿足公眾的體育“需要”為切入點，加強對公眾對體育公共服務滿意程度和需求程度的研究，重視對公眾需求有效表達機制的研究，能夠更有效地了解體育公共服務的現(xiàn)狀、存在的問題、亟待解決的項目等等，更好地指導體育公共服務均等化的實現(xiàn)。

3.5 加強均等化服務績效評價體系研究

體育公共服務均等化對于政府而言，更多地表現(xiàn)為財力的均等;對于公眾而言，則多表現(xiàn)為消費與權力的均等，即全國各不同地方的公眾所享受到的體育公共服務的效用應該是相等的。但在各地體育公共服務財政支出均等的條件下，由于使用財力的效率不同，亦會出現(xiàn)相同的財政支出得到完全不同的服務水平。因此，如何準確、合理地衡量各地使用財力的效率，并給予相應的獎懲是實現(xiàn)體育公共服務均等化的重要保障，然而此方面的研究當前十分薄弱。

此外，筆者認為應加強體育公共資源的公平分配與有效利用的路徑研究。體育公共資源的公平配置是保證體育公共服務均等化的先決條件，雖然當前多數(shù)研究都建議強化政府責任，加大投入，然而在積極鼓勵社會、市場、個人進入體育公共服務領域，多渠道籌資的情況下如何保障公共體育資源分配的公平性，同時又能調(diào)動市場的積極性，探索體育公共資源公平分配與有效利用的新路徑就顯得迫切而重要。另外也應加強運用多學科綜合理論探討體育公共服務均等化路徑的研究。不同學科對體育公共服務均等化的研究視角不同，如可以從行政學政策制度等的可操作性上進行探討，從法學保障社會公眾公平享有政府提供的公共服務權利視角進行探討，從地理學空間布局的視角進行探討等等。

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