劉利平

目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)單位在退休養(yǎng)老金待遇上實(shí)行的是兩種截然不同的養(yǎng)老制度——企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行企業(yè)和個(gè)人共同繳費(fèi)的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休金依舊由國(guó)家財(cái)政撥付。

一、養(yǎng)老制度“雙軌制”暴露出來(lái)的問(wèn)題

這種“雙軌制”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物。據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室提供的資料，到2006年底，全國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休金平均高出企業(yè)兩倍多，隨著津補(bǔ)貼改革的到位，差距還將進(jìn)一步擴(kuò)大。

從退休前的個(gè)人繳費(fèi)來(lái)看，企業(yè)人員要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員不用繳費(fèi)；從退休金的替代率（指退休金占退休前工資的比例）來(lái)看，企業(yè)人員退休金只有退休前工資的40%至60%。，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員能達(dá)到80%至90%。

有學(xué)者指出，雖然一些西方國(guó)家公務(wù)員退休金標(biāo)準(zhǔn)一般也略高于社會(huì)平均水平，但是差異沒(méi)有這么顯著，這種制度設(shè)計(jì)本身就有失公平性，帶有原創(chuàng)性制度缺陷，必然加劇社會(huì)矛盾。

二、形成機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金差距的主要原因分析

企業(yè)職工退休養(yǎng)老金按照其繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)以及職工退休前一年社會(huì)平均工資等因素計(jì)發(fā)，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則是依據(jù)其工齡和退休前的工資等因素計(jì)發(fā)。1990年，全國(guó)企業(yè)單位和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工年人均離退休費(fèi)分別為1664元和2006元，差距并不大。到2004年則分別變?yōu)?081元和16532元，前者僅是后者的48.8%，差距十分明顯，而且隨著時(shí)間的推移差距在不斷擴(kuò)大。

原因在于：第一，從1995年起，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金調(diào)整按上年度職工平均工資增長(zhǎng)率的40%—60%調(diào)整，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金則是按同級(jí)在職職工工資增長(zhǎng)率的90%調(diào)整；第二，企業(yè)職工退休后的養(yǎng)老金與在職時(shí)的績(jī)效工資、津補(bǔ)貼毫無(wú)關(guān)系，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員仍能享受在職時(shí)的各項(xiàng)津補(bǔ)貼，并成為拉大與企業(yè)退休人員養(yǎng)老金差距的重要因素；第三，國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定的提前退休政策厚此薄彼、政策相左。企業(yè)職工如符合條件提前退休，每提前一年扣退休金2%，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員提前退休不但不扣養(yǎng)老金，還要額外晉升幾級(jí)工資，并繼續(xù)享受在職人員增資政策直到法定退休年齡；第四，多數(shù)企業(yè)將員工工資劃分為兩部分，一部分是基本工資，另一部分是績(jī)效工資，企業(yè)計(jì)提繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的工資基數(shù)是基本工資。這樣，企業(yè)為最大限度地降低成本，擴(kuò)大利潤(rùn)空間，必然會(huì)不斷擴(kuò)大績(jī)效工資占工資總額的比重，人為地拉大了企業(yè)職工在職工資與退休養(yǎng)老金之間的差距，同時(shí)，也反映出在這個(gè)問(wèn)題上政府監(jiān)管的缺失。

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)單位養(yǎng)老制度“并軌”的必要性

隨著時(shí)間的推移，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來(lái)越明顯。按月繳費(fèi)的企業(yè)退休人員與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員兩者之間的鴻溝有越來(lái)越大的趨勢(shì)，引起企業(yè)退休人員的極大不滿(mǎn)。近年來(lái)，養(yǎng)老領(lǐng)域的改革不斷被提上日程，讓決策機(jī)構(gòu)頗感無(wú)奈的是，不論什么措施或建議，都可能被扯到“雙軌制”上去——養(yǎng)老保險(xiǎn)基金醞釀投資運(yùn)營(yíng)以保值增值被質(zhì)疑：錢(qián)不夠了為什么不先考慮把目前不繳費(fèi)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員納入覆蓋范圍？事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)被指責(zé)：機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員“雙軌制”不趕快解決，只想著把事業(yè)單位當(dāng)包袱推出去，豈不是變成“三軌制”了嗎？調(diào)整退休年齡還在探討階段就被抨擊：不用繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、就業(yè)穩(wěn)定的機(jī)關(guān)工作人員當(dāng)然想晚些退休，企業(yè)職工年齡越大就業(yè)越難，繳了那么多年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，都盼著趕緊退休領(lǐng)養(yǎng)老金呢！甚至前些年被屢屢叫好的連續(xù)上調(diào)企業(yè)職工養(yǎng)老金，在第九次上調(diào)的2013年也“不討好”，企業(yè)職工說(shuō)：機(jī)關(guān)退休金靜悄悄漲一大塊，企業(yè)養(yǎng)老金敲鑼打鼓漲一點(diǎn)點(diǎn)。“雙軌制”已經(jīng)嚴(yán)重影響到改革的社會(huì)環(huán)境，某些改革措施，放在從前是掌聲一片，現(xiàn)在被罵成一片。

中國(guó)人的傳統(tǒng)觀(guān)念是“不患寡而患不均”，公眾對(duì)公平的期望值會(huì)不斷攀升。因此，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，制度安排中不公平、不合理的地方就再也無(wú)法繞過(guò)?！半p軌制”就是這樣一個(gè)又明顯又難啃的“硬骨頭”，必須拿出直面難題的勇氣和全面詳盡的破解方案。如果繼續(xù)回避難點(diǎn)，希望再等一等，先推出一些其他方面的改革措施，哪怕出發(fā)點(diǎn)再好，恐怕都不可能收到好的效果，更會(huì)讓公眾懷疑政府部門(mén)深化改革的勇氣和誠(chéng)意，更會(huì)影響到社會(huì)公眾對(duì)深化改革的決心。兩種養(yǎng)老金制度延續(xù)的時(shí)間愈久，政府承受的壓力就愈大，政府對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老金制度越晚改革越被動(dòng)。

四、實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡的思考

改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自然會(huì)存在很多阻礙，

“并軌”必然會(huì)傷及機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的既得利益，但是，這個(gè)利益固化的藩籬必須突破。當(dāng)然，在體現(xiàn)制度公平的前提下，也要兼顧職業(yè)差異，建立科學(xué)合理的改革方案。比如一些暴利性企業(yè)和壟斷性國(guó)有企業(yè)的高管甚至普通員工的超高現(xiàn)實(shí)收入及養(yǎng)老金、住房公積金等的高額扣繳的不公平問(wèn)題，也要同時(shí)著手解決。

為了實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，可以按照當(dāng)初企業(yè)推行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的模式，貫徹“老人老辦法、新人新辦法、中人過(guò)渡辦法”的原則，進(jìn)行“軟著陸”，做好新老制度銜接，力求平穩(wěn)順利改革，通過(guò)若干年的過(guò)渡，最終走向徹底并軌。

首先，要對(duì)現(xiàn)行的工資結(jié)構(gòu)、繳費(fèi)基數(shù)、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法和養(yǎng)老金增長(zhǎng)機(jī)制等方面進(jìn)行改革，及時(shí)推出目標(biāo)統(tǒng)一、相向而行的改革措施。比如：讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金與在職人員的增資和發(fā)放津補(bǔ)貼脫鉤；讓企業(yè)職工按工資總額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金；加大企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的調(diào)增幅度等。讓企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位共同朝著一個(gè)目標(biāo)改革過(guò)渡，最終實(shí)現(xiàn)完全并軌。

其次，在推進(jìn)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革時(shí)，可以考慮在基本養(yǎng)老金之外，建立公務(wù)員補(bǔ)充養(yǎng)老金，適當(dāng)拉開(kāi)公務(wù)員與企業(yè)職工的差距，體現(xiàn)公務(wù)員職業(yè)的特殊性。這種補(bǔ)充養(yǎng)老金就是職業(yè)年金，與企業(yè)的“企業(yè)年金”相對(duì)應(yīng)。通過(guò)這一制度，可以有效調(diào)節(jié)公務(wù)員養(yǎng)老金的發(fā)放水平，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。當(dāng)然，相對(duì)較高的待遇要與公務(wù)員更加清廉的作風(fēng)、更加高效的工作結(jié)合起來(lái)，要進(jìn)一步提高反腐力度，改進(jìn)公共服務(wù)水平。制度設(shè)計(jì)不能讓公務(wù)員吃虧，但也不應(yīng)該讓公務(wù)員成為特權(quán)階層。

在當(dāng)前形勢(shì)下，只有并軌，才能有效緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入不敷出、不可持續(xù)的壓力，縮小收入差距，促進(jìn)社會(huì)公平，最終建立起制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運(yùn)營(yíng)良好、服務(wù)優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。

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