張化珍

一、內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)貧困現(xiàn)狀

截至2013年末，全區(qū)還有157萬貧困人口沒有解決溫飽，這些貧困農(nóng)牧民主要分布在全區(qū)邊境沿線少數(shù)民族貧困地區(qū)、蒙東丘陵山區(qū)沙區(qū)貧困地區(qū)、陰山風(fēng)蝕沙化區(qū)貧困地區(qū)、黃土高原溝壑區(qū)貧困地區(qū)四個(gè)區(qū)域。貧困人群大部分生活在生態(tài)環(huán)境脆弱和自然條件惡劣地區(qū)，貧困程度深，發(fā)展條件差，發(fā)展能力弱，因?yàn)?zāi)致貧返貧現(xiàn)象比較嚴(yán)重。另外，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，維持溫飽費(fèi)用高。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，非農(nóng)收入比重小?；A(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，公共服務(wù)明顯不足，出行難、吃水難、住房難、就醫(yī)難等問題十分突出。因地廣人稀、居住分散、交通不便、嚴(yán)寒等因素造成的農(nóng)牧民生產(chǎn)生活成本大，維持溫飽費(fèi)用明顯偏高。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）自然條件的限制

貧困農(nóng)牧戶主要分布在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的老、少、邊地區(qū)，由于這些地區(qū)交通閉塞、技術(shù)落后、信息不暢、經(jīng)濟(jì)開發(fā)緩慢、生產(chǎn)力水平低下，嚴(yán)重制約了農(nóng)牧民生產(chǎn)、生活條件的提高，農(nóng)牧民無法也沒有能力接受先進(jìn)的生產(chǎn)方式，傳統(tǒng)的、自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占據(jù)了他們生產(chǎn)、生活的主導(dǎo)地位。因此，農(nóng)牧民沒有更多的收入來滿足日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要。

（二）農(nóng)村牧區(qū)人口素質(zhì)不高

目前，我區(qū)對(duì)農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)十分薄弱，很多農(nóng)牧民沒有接受過職業(yè)培訓(xùn)，也沒有參加過任何培訓(xùn)活動(dòng)，農(nóng)村、牧區(qū)貧困人口的文化素質(zhì)跟不上先進(jìn)技術(shù)發(fā)展的水平，創(chuàng)收不易，難以擺脫貧窮困境。對(duì)大多數(shù)農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力而言，接受專業(yè)技能培訓(xùn)提升素質(zhì)具有重要意義。一般的農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)的內(nèi)容多是農(nóng)牧業(yè)適用技術(shù)，掌握了這些技術(shù)，農(nóng)牧民可以提高種植和養(yǎng)殖水平，直接促進(jìn)勞動(dòng)生產(chǎn)力的提高，從而達(dá)到農(nóng)牧業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)牧民增收的目的。

（三）農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)體制不完善

往往把農(nóng)區(qū)體制轉(zhuǎn)軌的方式照搬到牧區(qū)，在牧區(qū)采取“一刀切”的牲畜戶有戶養(yǎng)的體制轉(zhuǎn)軌模式。另外，因人口數(shù)量增長(zhǎng)造成文盲半文盲人口增多、身體素質(zhì)差以外，貧困農(nóng)牧戶還存在因循守舊、商品經(jīng)濟(jì)觀念淡薄，接受新事物、新技術(shù)能力弱和小富即安的自我滿足心理，而這往往又是勞動(dòng)生產(chǎn)率低、經(jīng)濟(jì)效益差的最重要根源。

（四）生產(chǎn)力發(fā)展不平衡

貧困農(nóng)牧戶的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，消費(fèi)主要依賴傳統(tǒng)的種養(yǎng)業(yè)收入。在種養(yǎng)業(yè)收入中，又有很大部分用來滿足自身消費(fèi)，一般很少轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金收入。商品率低下，既影響農(nóng)民當(dāng)年的消費(fèi)，也影響下一年度用于擴(kuò)大再生產(chǎn)的積累，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)只能處于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)中。

（五）資金投入不足

雖然自治區(qū)對(duì)扶貧工作高度重視，近幾年來不斷加大對(duì)扶貧工作的投入力度，2013年中央和自治區(qū)兩級(jí)共投入財(cái)政專項(xiàng)資金達(dá)到20.3億元，其中自治區(qū)本級(jí)財(cái)政投入達(dá)到12億元。但是，由于我區(qū)貧困區(qū)域面寬，貧困程度深，扶貧的體制機(jī)制障礙還沒有有效破除，資金的瞄準(zhǔn)機(jī)制不健全，剩下的貧困人口都是難啃的硬骨頭，脫貧的難度依然很大?？偟膩砜?，人均投入強(qiáng)度仍然不足，資金管理制度不健全，扶貧效益發(fā)揮最大化不理想，要實(shí)現(xiàn)在2017年整體脫貧的任務(wù)十分艱巨。

二、內(nèi)蒙古開展金融扶貧的背景依據(jù)

為實(shí)現(xiàn)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》提出的奮斗目標(biāo)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2013年12月18日印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求全國(guó)各地必須深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會(huì)精神，全面落實(shí)習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于扶貧開發(fā)工作的一系列重要指示，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，切實(shí)將扶貧開發(fā)工作擺到更加重要、更為突出的位置，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，著力消除體制機(jī)制障礙，增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展活力，加大扶持力度，集中力量解決突出問題，加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區(qū)全面建成小康社會(huì)步伐。深化改革，創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機(jī)制。

《意見》指出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，扶貧開發(fā)工作要進(jìn)一步解放思想，開拓思路，深化改革，創(chuàng)新機(jī)制，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更加廣泛、更為有效地動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局，在全國(guó)范圍內(nèi)整合配置扶貧開發(fā)資源，形成扶貧開發(fā)合力。在扶貧機(jī)制創(chuàng)新方面提出：一是改進(jìn)貧困縣考核機(jī)制；二是建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制；三是健全干部駐村幫扶機(jī)制；四是改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制；五是完善金融服務(wù)機(jī)制；六是創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制。

圍繞《意見》要求，內(nèi)蒙古結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，提出我區(qū)的扶貧開發(fā)工作要以“8337”發(fā)展思路為主線，以自治區(qū)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系貧困旗縣為龍頭，以旗縣為主體，以專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧“三位一體”為支撐，構(gòu)建大扶貧工作格局，實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)，抓住三個(gè)重點(diǎn)，實(shí)施四大工程，推進(jìn)五項(xiàng)措施。

一個(gè)目標(biāo)：到2017年自治區(qū)成立70周年之際，266.6萬貧困人口全部脫貧，實(shí)現(xiàn)“兩不愁，三保障”的目標(biāo)。三個(gè)重點(diǎn)：一是突出連片特困地區(qū)。二是大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。把發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)作為脫貧致富的根本出路。三是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為脫貧致富的關(guān)鍵措施。四大工程：一是圍繞“五個(gè)基地”建設(shè)，實(shí)施連片開發(fā)工程。二是圍繞兩個(gè)屏障建設(shè)，實(shí)施扶貧搬遷工程。三是圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施整村推進(jìn)工程。四是圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)施產(chǎn)業(yè)化扶貧工程。五項(xiàng)措施：一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。二是多渠道增加投入。三是加大農(nóng)牧民培訓(xùn)力度。四是推進(jìn)行業(yè)扶貧工作。五是動(dòng)員社會(huì)力量扶貧攻堅(jiān)。

三、內(nèi)蒙古開展金融扶貧的具體措施

為認(rèn)真貫徹中央和自治區(qū)黨委、政府關(guān)于深化改革、簡(jiǎn)政放權(quán)、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的精神，確保到2017年實(shí)現(xiàn)全區(qū)基本解決貧困問題，自治區(qū)扶貧辦積極謀劃深化扶貧改革的具體方案措施，將扶貧工作重心下移，不斷總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)，從破除體制機(jī)制上下功夫，積極探索用市場(chǎng)手段解決扶貧投入不足的問題，在自治區(qū)黨委、政府的支持和肯定下，不斷在金融扶貧方面大膽探索，積極創(chuàng)新金融扶貧的形式和手段，歸納起來主要開展了以下幾種模式：

（一）積極實(shí)施金融扶貧富民工程

為了進(jìn)一步做好扶貧開發(fā)，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和小康社會(huì)進(jìn)程，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府提出了在57個(gè)貧困旗縣開展“金融扶貧富民工程”，這是自治區(qū)黨委、政府落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神和“8337”發(fā)展思路的一項(xiàng)重要舉措和惠及自治區(qū)千萬百姓的重大民生工程，這一思路與農(nóng)總行“實(shí)現(xiàn)強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)服務(wù)新突破”的要求高度契合。自治區(qū)政府與農(nóng)行全面合作，自2013-2017年每年為省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系的38個(gè)重點(diǎn)扶貧旗縣每個(gè)投入1000萬元、為其他19個(gè)自治區(qū)級(jí)貧困旗縣每個(gè)旗縣投入500萬元扶貧專項(xiàng)資金，5年合計(jì)投入23.75億元，專戶存儲(chǔ)在農(nóng)行，用于對(duì)發(fā)放農(nóng)牧戶、扶貧龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。農(nóng)行開展的“金融扶貧富民貸款”系列產(chǎn)品，包括“金融扶貧富民農(nóng)戶貸”和“金融扶貧富民產(chǎn)業(yè)貸”兩項(xiàng)子產(chǎn)品，是農(nóng)行內(nèi)蒙古分行針對(duì)“工程”需要，專門配套研發(fā)分別用于支持個(gè)人類和公司類客戶的專屬產(chǎn)品，主要支持38個(gè)重點(diǎn)旗縣和其它19個(gè)貧困旗縣貧困嘎查村有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)牧戶、扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)牧民專業(yè)合作組織。重點(diǎn)扶持乳、肉、絨、薯、菜、糧油、飼草、瓜果、藥材、旅游及民族用品等十大扶貧產(chǎn)業(yè)以及能夠安置大量貧困農(nóng)牧民就業(yè)的其他勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。有效滿足集中連片、產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)、專業(yè)大戶（家庭農(nóng)場(chǎng)）、合作社帶動(dòng)下的農(nóng)牧戶和縣域涉農(nóng)法人客戶融資需求，提供包括結(jié)算、理財(cái)?shù)葮I(yè)務(wù)產(chǎn)品在內(nèi)的全方位、綜合化的一攬子金融服務(wù)，并本著“保本微利、讓利于農(nóng)”的原則，實(shí)施優(yōu)惠利率。

（二）不斷拓展小額信貸扶貧業(yè)務(wù)

目前我區(qū)各金融部門農(nóng)村牧區(qū)的金融產(chǎn)品不少，但在金融服務(wù)的最后一公里，貼近農(nóng)牧民的終端金融產(chǎn)品供給不足，是制約貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸。我區(qū)小額信貸扶貧項(xiàng)目是從2008年開始設(shè)點(diǎn)示范，在中國(guó)扶貧基金會(huì)的全力支持下，首先在通遼市庫倫旗設(shè)立中和農(nóng)信小額信貸農(nóng)戶自立服務(wù)社，項(xiàng)目以服務(wù)貧困農(nóng)牧戶為目標(biāo)，無需抵押，無需公職人員擔(dān)保，電話上門服務(wù)，不僅提供資金支持，而且提供生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理培訓(xùn)、市場(chǎng)信息等服務(wù)。項(xiàng)目的實(shí)施，有效提高了貧困農(nóng)牧戶的自信心、契約意識(shí)和自我發(fā)展能力，受到了庫倫旗各方面的廣泛好評(píng)。為了加快小額信貸扶貧項(xiàng)目推廣，2011年自治區(qū)扶貧辦與中國(guó)扶貧基金會(huì)正式簽署《關(guān)于合作開展小額信貸扶貧項(xiàng)目的協(xié)議》，雙方同意 “十二五”期間，在內(nèi)蒙古啟動(dòng)20個(gè)小額信貸項(xiàng)目旗縣。通過3年的推廣示范，小額信貸扶貧項(xiàng)目在內(nèi)蒙古受到旗縣及農(nóng)牧民的極大歡迎，發(fā)展十分迅速。到2013年全區(qū)小額信貸扶貧示范旗縣已達(dá)到21個(gè)，取得了良好的扶貧效果，在實(shí)踐中已經(jīng)找到了一條適合內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)特色、運(yùn)用專業(yè)化及市場(chǎng)化方式，解決貧困農(nóng)牧戶貸款難的金融扶貧新路子。按照自治區(qū)黨委“8337”發(fā)展思路的要求，為進(jìn)一步加快小額信貸扶貧工作的步伐，自治區(qū)黨委、政府決定從2013年開始將小額信貸扶貧工作列入《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)實(shí)施方案》，與中國(guó)扶貧基金會(huì)深度合作，到2017年，實(shí)現(xiàn)小額信貸扶貧項(xiàng)目在內(nèi)蒙古貧困旗縣和連片特困地區(qū)全部覆蓋，讓內(nèi)蒙古所有貧困旗縣的低收入群體都能夠享受到小額信貸給家庭帶來的好處。

（三）互助資金扶貧有序開展

近年來，我區(qū)各級(jí)扶貧部門嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好貧困村互助資金試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)開辦發(fā)[2009]103號(hào)）文件精神，從2011年至今，陸續(xù)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好貧困嘎查村互助資金試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》《貧困嘎查村互助資金操作手冊(cè)》《貧困嘎查村互助資金知識(shí)問答》，協(xié)商組織部共同印發(fā)《貧困嘎查村互助資金與基層組織建設(shè)相結(jié)合》《將三類嘎查村納入互助資金重點(diǎn)扶持》《互助資金績(jī)效考評(píng)細(xì)則》等方面的指導(dǎo)性文件。截至2013年底，已在全區(qū)80個(gè)旗縣（市、區(qū)）中的1110多個(gè)嘎查村開展了互助資金試點(diǎn)項(xiàng)目工作。資金總規(guī)模累計(jì)2.3億元，其中：中央財(cái)政扶貧資金2685萬元，自治區(qū)財(cái)政扶貧資金18675萬元，農(nóng)牧戶繳納入社資金及其他資金2000多萬元，已有10萬農(nóng)牧戶加入了互助組織。其中：貧困戶6.4萬戶，占64%，組建互助小組1.3萬多個(gè)，累計(jì)借款18萬人次，累計(jì)發(fā)放借款5.4億元，其中，貧困戶借款3.05億元，占總借款的59.6%，年平均占用費(fèi)率8%，累計(jì)還款5.38億元，到期還款率達(dá)到98%。借款資金主要用于種、養(yǎng)業(yè)等生產(chǎn)性項(xiàng)目。入社農(nóng)牧戶人均增收400元以上。

四、金融扶貧工作中存在的問題和對(duì)策建議

雖然我們?cè)谕ㄟ^安排專項(xiàng)扶貧資金投入貧困地區(qū)作為扶貧貸款的擔(dān)保放大扶貧資金的效應(yīng)、促進(jìn)財(cái)政扶貧資金貼息政策為貧困地區(qū)特色龍頭企業(yè)提供優(yōu)惠貸款、發(fā)展靈活多樣的小額信貸、探索社區(qū)發(fā)展基金和村級(jí)互助資金合作組織等方面做了大量卓有成效的工作，積累了很多行之有效的經(jīng)驗(yàn)，取得了很大的成績(jī)。但是，我們還應(yīng)清醒地看到，貧困地區(qū)金融服務(wù)仍然嚴(yán)重滯后，難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要：一是可貸資金總體規(guī)模仍然偏??；二是金融機(jī)構(gòu)貸款門檻高，審批程序較多，手續(xù)繁雜，導(dǎo)致農(nóng)戶和企業(yè)很難滿足其條件；三是小額信貸扶貧的貸款利率相對(duì)偏高，貧困農(nóng)牧民貸款成本增加，生產(chǎn)生活負(fù)擔(dān)加重；四是互助資金運(yùn)行仍待進(jìn)一步規(guī)范，注冊(cè)登記難的問題在一些地區(qū)還沒有效解決，實(shí)施和運(yùn)行的法律依據(jù)不充分；五是相關(guān)政策法規(guī)還需要進(jìn)一步完善。新階段的產(chǎn)業(yè)扶貧，完善和改進(jìn)貧困地區(qū)金融服務(wù)仍是主要任務(wù)。

針對(duì)存在的問題，國(guó)家和自治區(qū)相關(guān)部門今后將主要從下面七方面進(jìn)行解決：一是完善國(guó)家扶貧貼息貸款政策；二是推動(dòng)貧困地區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新；三是盡快實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)全覆蓋；四是引導(dǎo)民間借貸規(guī)范發(fā)展；五是鼓勵(lì)和支持貧困地區(qū)縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增可貸資金70%以上留在當(dāng)?shù)厥褂茫涣欠e極發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)；七是加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)村信用體系建設(shè)。

責(zé)任編輯：楊再梅