夏支平

（西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，西安 710122）

農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)：日本的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

夏支平

（西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，西安 710122）

當(dāng)前中國農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)問題已經(jīng)成為具有普遍性的，需要社會(huì)共同應(yīng)對(duì)的公共問題。二戰(zhàn)后的日本在應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該做到珍惜機(jī)遇，穩(wěn)步發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)；強(qiáng)化法制保障，提高農(nóng)民的穩(wěn)定預(yù)期；以縣為主導(dǎo)，以農(nóng)戶家庭為核心，創(chuàng)建縣鄉(xiāng)村一體化的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)組織體系；加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，為應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)提供資源支持。

農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)對(duì)；日本的經(jīng)驗(yàn)；借鑒

所謂養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)，是指隨著年齡增長(zhǎng)，生活自理能力下降，老年人對(duì)護(hù)理服務(wù)需求的增加與家庭和社會(huì)護(hù)理服務(wù)供給不足之間的矛盾給老年人個(gè)人、家庭乃至社會(huì)帶來的損失。在中國農(nóng)村傳統(tǒng)家庭，主要是居家養(yǎng)老，當(dāng)老年人生活不能自理時(shí)，子女兒孫自覺承擔(dān)護(hù)理責(zé)任。由于生活水平不高，醫(yī)療技術(shù)不發(fā)達(dá)，人們的預(yù)期壽命普遍不長(zhǎng)，一旦身體衰弱，一般很快就過世，對(duì)護(hù)理服務(wù)的需求有限。加上家庭規(guī)模較大，罕有人口流動(dòng)，農(nóng)村老年人的護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)問題往往只是個(gè)別老年人遭遇的特殊問題。不過，1990年以后，在計(jì)劃生育和國家工業(yè)化、城市化加速等因素的綜合影響下，中國農(nóng)村地區(qū)的人口老齡化、村落空心化、家庭空巢化等現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)驟增。根據(jù)國家第六次人口普查數(shù)據(jù)，截至2010年，農(nóng)村60歲及以上的老年人口為9930萬人，其中體弱多病者接近6000萬人；65歲以上的農(nóng)村老年人為6667萬人，其中生活不能自理者有120余萬人，80歲及以上生活不能自理的農(nóng)村老年人多達(dá)14萬。［1］隨著農(nóng)村老齡化的加速，這一問題還將加劇?？梢?，中國農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)問題已經(jīng)成為具有普遍性的，需要社會(huì)共同應(yīng)對(duì)的公共問題。

一、“它山之石，可以攻玉”

如何應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)？日本的經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)和借鑒。

從1950年代開始，隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，大量日本農(nóng)村青壯年涌入城市，中老年人則留守農(nóng)村。長(zhǎng)期持續(xù)的人口外移，導(dǎo)致日本農(nóng)村人口老齡化、村落空心化和家庭空巢化等問題日趨嚴(yán)峻，農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)問題也成為越來越多的家庭、社區(qū)不得不面對(duì)的社會(huì)問題。2000年，日本農(nóng)村臥床不起、需要護(hù)理照顧的老年人就達(dá)40萬人，2004年，日本農(nóng)村65歲以上老年人口比例為25%，如果降到50～60歲以上，其比例將超過50%。［2］序1-2面對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)問題的挑戰(zhàn)，日本政府和社會(huì)抓住了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的契機(jī)，實(shí)施了一系列的社會(huì)保障措施，有效緩解了護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)問題，不僅為日本社會(huì)的安全與繁榮作出了貢獻(xiàn)，也為其他國家提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

1.抓住時(shí)機(jī)，及早著手，循序漸進(jìn)

20世紀(jì)50到60年代初，日本經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)，進(jìn)入快速發(fā)展階段，政府稅收、企業(yè)利潤和居民收入都明顯增加，為社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展提供了機(jī)遇。日本政府和社會(huì)抓住了這一良機(jī)，于1958年對(duì)《國民健康保險(xiǎn)法》予以修改，將農(nóng)民強(qiáng)制納入國民健康保險(xiǎn)的范圍，實(shí)現(xiàn)了包括農(nóng)民在內(nèi)的全體國民“皆保險(xiǎn)”的目標(biāo)。為了消除農(nóng)民對(duì)晚年生活風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，日本又于1959年通過了《國民年金法》，將農(nóng)民納入國民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)了包括農(nóng)民在內(nèi)的全體國民“皆年金”的目標(biāo)?！敖员ｋU(xiǎn)、皆年金”制度的實(shí)施，意味著農(nóng)民在年老或疾病時(shí)都可以獲得基本的經(jīng)濟(jì)保障，有效降低了農(nóng)民養(yǎng)老護(hù)理的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

1990年以后，老齡化問題和養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)日趨加劇，日本政府又于1997年出臺(tái)了《護(hù)理保險(xiǎn)法》，通過社會(huì)保險(xiǎn)，向因年老、疾病需要護(hù)理服務(wù)的被保險(xiǎn)人提供社會(huì)化護(hù)理服務(wù)，以減輕護(hù)理需求者的不安和家庭護(hù)理的負(fù)擔(dān)，達(dá)到消除護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)老年人或疾病者自尊和自立的目的。

2.法制保障，系統(tǒng)配套

戰(zhàn)后的日本被改造為一個(gè)法治國家，在農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上也特別重視法律的保障作用，逐步建立起了系統(tǒng)配套的法制體系，如表1。

表1 日本養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)相關(guān)的法制體系

日本的養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法制體系有兩個(gè)鮮明的特征：一是內(nèi)容系統(tǒng)配套。這些法律、制度和政策不是孤立的、單兵突進(jìn)的，而是相互支持，成龍配套，不斷完善的。比如《國民健康保險(xiǎn)法》和《國民年金法》側(cè)重于養(yǎng)老護(hù)理經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，《老年福利法》《老年人保健法》《社會(huì)福利士法》《護(hù)理福利士法》和《黃金計(jì)劃》側(cè)重于應(yīng)對(duì)老年護(hù)理的服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而《老齡社會(huì)對(duì)策法》和《護(hù)理保險(xiǎn)法》作為綜合應(yīng)對(duì)措施，則是對(duì)原有法制的進(jìn)一步完善。二是持續(xù)發(fā)展。養(yǎng)老保障事業(yè)利在長(zhǎng)遠(yuǎn)，相關(guān)法制的穩(wěn)定性和可持續(xù)性必須得到保障。雖然日本經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)70年代遭遇石油危機(jī)、20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)遭遇失速困境，但日本政府和社會(huì)始終堅(jiān)持在改革中穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理的發(fā)展，最典型的當(dāng)屬“黃金計(jì)劃”的持續(xù)推進(jìn)，如表2。

表2 “黃金計(jì)劃”的推進(jìn)

3.多元并舉，責(zé)任明確

老年人護(hù)理是一個(gè)系統(tǒng)工程。當(dāng)個(gè)體因?yàn)槔淆g引起的疾病、獨(dú)身生活或臥床不起需要護(hù)理時(shí)，僅靠個(gè)人的努力往往無濟(jì)于事。如果沒有家庭成員的支持，或者缺乏社會(huì)資源，地方社會(huì)服務(wù)體系不夠完善，那么個(gè)體老年人的護(hù)理將遭遇嚴(yán)重危機(jī)。如果政府和社會(huì)放任自流，不但個(gè)人痛苦得不到緩解，還會(huì)給社會(huì)帶來一系列的問題，因此，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老護(hù)理社會(huì)化是非常必要的。［3］4日本于1997年出臺(tái)的《護(hù)理保險(xiǎn)法》是農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理主體多元化、地方化、民間化的標(biāo)志。該法規(guī)定，老年人護(hù)理服務(wù)不再以行政模式提供，而主要通過社會(huì)保險(xiǎn)的方式解決。除了規(guī)定市町村（日本最底層的地方政府）有義務(wù)為居民提供綜合性一體化的護(hù)理服務(wù)之外，還規(guī)定民間企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和其他法人都可以參與提供養(yǎng)老護(hù)理相關(guān)的服務(wù)。2000年進(jìn)一步制定《社會(huì)福利法》，要求各地積極開展以居民參加、市町村政府負(fù)責(zé)、各種社會(huì)福利事業(yè)主體為主的地區(qū)福利事業(yè)建設(shè)，最終形成了“居民參加，公私結(jié)合，相互依賴，相互競(jìng)爭(zhēng)”的地區(qū)福利社會(huì)格局。不過，主體多元化格局存在嚴(yán)重的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)問題，為此，日本政府通過相關(guān)法律和政策明確了各主體的責(zé)任，其重點(diǎn)是家庭和地方政府。

日本民法第877條規(guī)定：“直系血親以及同居的親族之間必須承擔(dān)贍養(yǎng)老年人的義務(wù)?！?0世紀(jì)80年代，日本政府提出建立“日本式福利社會(huì)”的口號(hào)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)家庭在養(yǎng)老問題上的責(zé)任。為了維持家庭的養(yǎng)老護(hù)理功能，雖然規(guī)定子女有均分財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，但日本民法對(duì)長(zhǎng)子單獨(dú)繼承土地，并承擔(dān)老年人贍養(yǎng)責(zé)任的傳統(tǒng)慣例也給予了默認(rèn)。調(diào)查顯示，日本農(nóng)村老年人的護(hù)理主要是以家庭護(hù)理為主，其中兒媳婦負(fù)責(zé)護(hù)理的最多，約占48.9%，其次是配偶，占25%，再次是子女，約占23.9%。［2］序90

1986年日本政府通過了《長(zhǎng)壽社會(huì)對(duì)策大綱》，強(qiáng)調(diào)以地方自治體為主，重點(diǎn)充實(shí)地方福利，將需要護(hù)理的老年人入住養(yǎng)老設(shè)施的決定權(quán)由都道府縣下放到市町村政府，加強(qiáng)市町村地方政府的權(quán)力和作用。1992年日本對(duì)老年人福利相關(guān)法律予以修改，要求每個(gè)市町村政府根據(jù)當(dāng)?shù)乩淆g化程度和老年人對(duì)護(hù)理的實(shí)際需要，制定本地《老年人保健福利計(jì)劃》。1997年制定的《護(hù)理保險(xiǎn)法》進(jìn)一步規(guī)定，市町村政府是護(hù)理保險(xiǎn)的保險(xiǎn)者，不僅負(fù)責(zé)保險(xiǎn)費(fèi)的決策、征收、運(yùn)營、管理和利用，還要負(fù)責(zé)本地護(hù)理服務(wù)需求的調(diào)查，制定護(hù)理服務(wù)計(jì)劃，落實(shí)護(hù)理服務(wù)提供者。

4.城鄉(xiāng)一體

戰(zhàn)后之初的日本還是一個(gè)農(nóng)業(yè)國，到1950年其城市化率才達(dá)到37.3%。不過，戰(zhàn)后日本的社會(huì)保障制度不是依據(jù)地域或產(chǎn)業(yè)差別原則制定的，而是根據(jù)平等享受國民權(quán)利的原則建立的，不僅不強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)差別，恰恰相反，消除城鄉(xiāng)差別，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體，才是戰(zhàn)后日本社會(huì)保障的基本特征。1958年修改后的《國民健康保險(xiǎn)法》將以前沒有加入醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民和自營業(yè)者強(qiáng)制納入國民健康保險(xiǎn)的范圍，實(shí)現(xiàn)了全體國民“皆保險(xiǎn)”的目標(biāo)。1959年通過的《國民年金法》將農(nóng)民平等納入國民養(yǎng)老年金保險(xiǎn)體系，建立起以全體國民為目標(biāo)的“皆年金”制度。另外，鑒于農(nóng)民收入普遍偏低的實(shí)際情況，日本政府1967年提出“給農(nóng)民恩給（年金）”的口號(hào)，并于1970年建立了農(nóng)業(yè)者年金制度，主要由國庫出資，增加農(nóng)民年金收入，平衡公務(wù)員和農(nóng)民之間的年金差距，進(jìn)一步降低農(nóng)民晚年的生活風(fēng)險(xiǎn)。到1997年《護(hù)理保險(xiǎn)法》出臺(tái)時(shí)，日本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城市化，護(hù)理保險(xiǎn)制度更不存在城鄉(xiāng)差別了。

二、時(shí)代經(jīng)驗(yàn)的中國借鑒

當(dāng)前，中國農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，農(nóng)民家庭和村落社區(qū)的養(yǎng)老功能不斷弱化，養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)已經(jīng)成為需要全社會(huì)共同應(yīng)對(duì)的公共問題。戰(zhàn)后的日本在應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)方面積累的經(jīng)驗(yàn)，可以為中國提供借鑒。

1.珍惜機(jī)遇，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)

社會(huì)保障是對(duì)國民收入的再分配，往往會(huì)遭遇某些社會(huì)阻力。為了減少這種阻力，一般國家都會(huì)選擇在經(jīng)濟(jì)處于快速增長(zhǎng)的階段，利用政府稅收、企業(yè)利潤和居民收入普遍增加的良機(jī)，推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展，這是社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律，日本如此，中國亦應(yīng)如此。

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了持續(xù)快速增長(zhǎng)的上行階段，政府稅收、企業(yè)利潤和城鄉(xiāng)居民收入的普遍增長(zhǎng)為社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展提供了千載難逢的機(jī)遇。1986年民政部制定《縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，確定了以縣為單位開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。不過，制度設(shè)計(jì)的“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家給予政策扶持”的基金籌集原則，卻因多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)名存實(shí)亡、國家政策扶持難以到位而難以落實(shí)，名義上的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)演變成事實(shí)上的“完全積累制”或參保農(nóng)民的“個(gè)人儲(chǔ)蓄”。1999年國務(wù)院以中國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條件為由，對(duì)已有業(yè)務(wù)清理整頓。至此，中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)統(tǒng)一的制度安排不復(fù)存在。中國農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度在經(jīng)歷了1960—1970年的發(fā)展與鼎盛階段，但是，1980年以后，在總體經(jīng)濟(jì)條件大大好轉(zhuǎn)的情況下，政府消極支持的政策導(dǎo)致了中國農(nóng)村醫(yī)療保障的衰落解體。［5］186由此，中國農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的20年機(jī)遇期被白白浪費(fèi)！

進(jìn)入21世紀(jì)后，“三農(nóng)問題”的嚴(yán)峻形勢(shì)迫使政府不得不重新設(shè)計(jì)農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)的新型制度。2002年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》要求“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，從2003年開始，本著多方籌資，農(nóng)民自愿參加的原則，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)并逐步在全國推廣，全國參合人口從2003年的0.8億增至2011年的8.32億，覆蓋率達(dá)95%以上。［6］1862009年公布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，并于2010年開始試點(diǎn)推行，參保人數(shù)從2010年初的3326萬人增加到2012年底的4.6億人，基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。［7］不過，無論是“新農(nóng)合”還是“新農(nóng)保”，都屬于試點(diǎn)性的，都以自愿參與作為制度實(shí)施的基本原則，缺乏社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的強(qiáng)制性和社會(huì)性。這些準(zhǔn)社會(huì)保險(xiǎn)制度能否在中國農(nóng)村長(zhǎng)期、持續(xù)、有效地發(fā)揮作用，仍然存在不確定性?？傊?，中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)改革的一波三折，與日本農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老相關(guān)制度的穩(wěn)定高效形成了鮮明的對(duì)比，引人深思，催人警醒。

鑒于中國的比較優(yōu)勢(shì)和后發(fā)優(yōu)勢(shì)，未來20年，中國仍有潛力實(shí)現(xiàn)每年8%左右的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。［8］十八屆三中全會(huì)也提出要“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”。這表明中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)再一次迎來了政治、經(jīng)濟(jì)兩方面的發(fā)展機(jī)遇。因此，當(dāng)前要做的就是珍惜機(jī)遇，以“新農(nóng)合”和“新農(nóng)?！睘榛A(chǔ)，穩(wěn)步推進(jìn)，不斷完善，適時(shí)推出養(yǎng)老護(hù)理保險(xiǎn)，逐步建立起比較完備的養(yǎng)老保障制度與組織體系，以便化解農(nóng)村養(yǎng)老面臨的風(fēng)險(xiǎn)問題。

2.強(qiáng)化法制保障，提高農(nóng)民的穩(wěn)定預(yù)期

法制的基本功能是消除機(jī)會(huì)主義，降低社會(huì)運(yùn)行的不確定性，提高公民的穩(wěn)定預(yù)期，最大程度地化解風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)的安全與穩(wěn)定，社會(huì)保險(xiǎn)制度尤其如此。法制保障是當(dāng)代日本應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)的主要經(jīng)驗(yàn)之一。相反，當(dāng)代中國農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)之所以一波三折，一個(gè)重要原因是法制保障層次低，缺乏基本的法律保障。中國第一部社會(huì)保險(xiǎn)法直到2010年才出臺(tái)。不僅如此，這部法律主要是一部城市社會(huì)保險(xiǎn)法，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)注有限。在此之前的農(nóng)村養(yǎng)老保障的相關(guān)制度（如表3）主要表現(xiàn)為政策或部門文件，而非農(nóng)民與政府之間的一種持久性契約，立法層次低，臨時(shí)性強(qiáng)，強(qiáng)制性不足，其具體執(zhí)行則取決于市縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的意愿，具有很大的隨意性，致使農(nóng)民心存疑惑，對(duì)參保缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，投保積極性不高，集體退?，F(xiàn)象屢有發(fā)生。

表3 當(dāng)代中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的立法層次

中國農(nóng)村社會(huì)保障20年的改革試點(diǎn)，遭遇了不少的坎坷，但也取得了不小的成績(jī)，積累了不少的經(jīng)驗(yàn)，“新農(nóng)?！焙汀靶罗r(nóng)合”即可視為階段性成果。如果不及時(shí)地把這些成果和經(jīng)驗(yàn)以法制的形式固定下來，將會(huì)放大深化社會(huì)保障改革的不確定性，進(jìn)而加重政府、社會(huì)和農(nóng)民等利益相關(guān)者的心理不安全感，甚至助長(zhǎng)他們的投機(jī)心理，從而加大深化改革的阻力。因此，應(yīng)該及時(shí)總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)，將改革的成果和經(jīng)驗(yàn)法制化，促使政府、社會(huì)和農(nóng)民等利益相關(guān)者形成穩(wěn)定的預(yù)期，夯實(shí)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)?？梢哉f，2010年公布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)開了一個(gè)好頭，應(yīng)該以此為依據(jù)，提高立法層級(jí)，及時(shí)出臺(tái)城鄉(xiāng)一體化的《醫(yī)療保險(xiǎn)法》《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》和《護(hù)理保險(xiǎn)法》，建立起相互配套、體系完備的農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的法制體系。

3.以縣為主導(dǎo)，農(nóng)戶家庭為核心，創(chuàng)建縣鄉(xiāng)村一體化的農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的組織體系

當(dāng)前，農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)超出個(gè)別家庭的范圍，成為社會(huì)公共問題。如何應(yīng)對(duì)這一公共風(fēng)險(xiǎn)？從組織體系的角度，學(xué)者們提出了多種模式，如單一支柱模式、雙蜘蛛模式、三支柱模式，甚至有四支柱模式。［9］其實(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展并不在于支柱數(shù)量的多寡，而在于支柱是否堅(jiān)強(qiáng)有力，在于支柱之間明確的責(zé)任劃分與承擔(dān)。日本經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的組織體系是多元化的，但重點(diǎn)是強(qiáng)化家庭和地方政府的責(zé)任，這與當(dāng)前中國農(nóng)村實(shí)際也是相適應(yīng)的。

首先，應(yīng)堅(jiān)持家庭在農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理中的核心地位。就養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)而言，家庭具有其他任何組織形式不可比擬的優(yōu)越性。通過財(cái)富積累和代際轉(zhuǎn)移支付，家庭不僅能借助利他主義對(duì)養(yǎng)老行為產(chǎn)生激勵(lì)，也能以內(nèi)部信息的透明、均等和交易成本的低廉，使家庭養(yǎng)老獲得獨(dú)特的動(dòng)力和效率優(yōu)勢(shì)，能夠低成本、高效率地滿足不同老年人“差異化”的個(gè)性需求。［10］不僅如此，建立在兩性吸引、血緣傳承和長(zhǎng)期親密接觸基礎(chǔ)上的信任和情感依賴，使家庭在提供近身護(hù)理服務(wù)和滿足精神慰藉需求方面，仍然具有其他任何一種組織形式所不可替代的優(yōu)勢(shì)。經(jīng)驗(yàn)觀察也表明，在當(dāng)前中國農(nóng)村，雖然傳統(tǒng)家庭形態(tài)正在改變，但家庭養(yǎng)老護(hù)理的核心地位和功能依然存在。陳建蘭在對(duì)蘇州農(nóng)村空巢老年人日常生活照料狀況的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，老年人們提得最多的幫助者就是他們的子女（47.9%），其次是老伴（20.9%），然后是兄弟姐妹等其他親屬（11.4%）、鄰居（9.4%）、村委會(huì)（5.6%）、孫子女（4.1%）及其他幫助者（0.7%）?？梢?，對(duì)中國農(nóng)村的老年人而言，家庭成員依然是他們最重要的依靠和幫助來源。［11］

其次，以縣級(jí)政府為主導(dǎo)，創(chuàng)建縣鄉(xiāng)村一體化的養(yǎng)老護(hù)理支持體系。從必要性的角度看，農(nóng)戶家庭在養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面的核心地位和功能依然需要堅(jiān)持，但是，農(nóng)戶家庭養(yǎng)老護(hù)理功能弱化及相應(yīng)的養(yǎng)老護(hù)理社會(huì)化趨勢(shì)卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。面對(duì)不斷增加的農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)，以縣級(jí)政府為主導(dǎo)，創(chuàng)建縣鄉(xiāng)村一體化的組織支持體系理應(yīng)成為國家公共政策的一項(xiàng)內(nèi)容。

縣級(jí)政府是距離農(nóng)村社會(huì)最近、能力最強(qiáng)、職能機(jī)構(gòu)最完備的一級(jí)政府，直接面向農(nóng)村，服務(wù)農(nóng)民。隨著國家改革發(fā)展的重心由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會(huì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，縣級(jí)政府也應(yīng)該把職能重心從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向社會(huì)服務(wù)。鄉(xiāng)村兩級(jí)組織權(quán)能有限，資源短缺，更應(yīng)該將職能重心轉(zhuǎn)型社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域。面對(duì)農(nóng)村人口加速老化的挑戰(zhàn)，縣級(jí)政府應(yīng)該充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，不僅要負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資金的籌集、管理和利用，還要承擔(dān)起縣域內(nèi)養(yǎng)老護(hù)理需求調(diào)查、養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)的落實(shí)和監(jiān)控等職責(zé)。鄉(xiāng)村兩級(jí)則在縣級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)養(yǎng)老福利服務(wù)的具體供給。

4.加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，為農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供資源支持

隨著國家城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村資源大規(guī)模、持續(xù)性外流，導(dǎo)致農(nóng)戶家庭和村落社區(qū)形態(tài)發(fā)生變化，原有的養(yǎng)老護(hù)理功能弱化甚至消失，從而引發(fā)嚴(yán)重的農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的治本之策，在于加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度，向農(nóng)村持續(xù)輸入資源，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理支持體系。這種外部資源的支持重點(diǎn)應(yīng)集中于以下方面：一是縣鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。農(nóng)村老年疾病的預(yù)防、治療和康復(fù)護(hù)理等專業(yè)性服務(wù)的提供依賴于縣鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，因此，有必要引導(dǎo)通過政策調(diào)整，引導(dǎo)醫(yī)療衛(wèi)生資源向縣鄉(xiāng)村流動(dòng)。二是農(nóng)村老年人家庭支持政策。農(nóng)戶家庭承擔(dān)著老年人日常護(hù)理服務(wù)的主要責(zé)任。為了緩解農(nóng)戶家庭護(hù)理責(zé)任與能力之間的矛盾，應(yīng)該向老年人家庭提供支持，比如直接從政府轉(zhuǎn)移支付中獲得津貼、補(bǔ)助，取得貸款、稅收方面的優(yōu)惠或減免，或得到政府提供的其他幫助等等。三是老年人護(hù)理服務(wù)設(shè)施建設(shè)，比如養(yǎng)老院、老年人活動(dòng)室、老年人保健設(shè)施、老年人協(xié)會(huì)等。四是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)，如道路、通信、電力、自來水等。良好的基礎(chǔ)設(shè)施體系不僅可以改善老年人的生活環(huán)境，提高自我護(hù)理的能力，更為城鄉(xiāng)資源的良性互通，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供了基本條件。

總之，1990年代以后，在工業(yè)化、城市化和計(jì)劃生育制度的共同作用下，中國農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，隨著農(nóng)民家庭和村落社區(qū)的養(yǎng)老功能的弱化，農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為需要全社會(huì)共同應(yīng)對(duì)的公共問題。戰(zhàn)后的日本政府和社會(huì)抓住了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的契機(jī)，多元并舉，城鄉(xiāng)一體，法制保障，實(shí)施了一系列的社會(huì)保障措施，有效緩解了護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)問題，不僅為日本社會(huì)的安全與繁榮做出了貢獻(xiàn)，也為其他國家提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。為了維護(hù)中國農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，應(yīng)該借鑒日本在農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，充分利用國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供的機(jī)遇，以新農(nóng)合和新農(nóng)保為基礎(chǔ)，及時(shí)推出農(nóng)村護(hù)理保險(xiǎn)制度，以縣級(jí)政府為主導(dǎo)，創(chuàng)建縣鄉(xiāng)村一體化的養(yǎng)老護(hù)理支持體系。同時(shí)，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，向農(nóng)村持續(xù)輸出資源，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理支持體系，這是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的治本之策。

［1］蔡茜，向華麗.我國農(nóng)村老齡化現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)——基于第六次人口普查數(shù)據(jù)分析［J］.湖北職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（3）：99-100.

［2］宋金文.日本農(nóng)村社會(huì)保障［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2007.

［3］［日］澤田清芳.日本的居家服務(wù)［M］.北京：中央法規(guī)出版社，1995.

［4］宋金文.日本農(nóng)村社會(huì)保障［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2007：99.

［5］鄧大松，劉昌平.新農(nóng)村社會(huì)保障體系研究［M］.北京：人民出版社，2007.

［6］衛(wèi)生部.中國新農(nóng)合覆蓋率達(dá)95%以上［EB／OL］.（2012-09-19）［2014-07-25］.中商情報(bào)網(wǎng)，http：／／www.askci.com／news／201209／19／172331_18.shtm l.

［7］孫銀豐.2012年底我國新農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)到4.6億人［EB／OL］.（2013-03-08）［2014-07-25］.中國青年網(wǎng)，http：／／news.youth.cn／gn／201303／t20130308_2954384. htm.

［8］李永春，林毅夫.中國經(jīng)濟(jì)還能快速增長(zhǎng)20年［EB／OL］.（2012-06-19）［2014-07-25］.財(cái)新網(wǎng)，http：／／economy.caixin.com／2012-06-19／100402283.htm l.

［9］陽義南，四支柱模式：農(nóng)村養(yǎng)老保障體系研究［J］，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2004，（4）：19-20.

［10］張正軍，劉瑋.社會(huì)轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村養(yǎng)老：家庭方式需要支持［J］.西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012，（3）：64.

［11］陳建蘭.經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村空巢老年人養(yǎng)老問題實(shí)證研究——以蘇州農(nóng)村為例［J］.中國農(nóng)村觀察，2009，（4）：53.

【責(zé)任編輯 劉 蓉】

Rural Old-age Nursing Risk Response：The Experience Learning from Japan

XIA Zhi-ping
（Politics and Public Management School，Northwest University of Politics and Law，Xi’an 710122，China）

At present，the problems of old-age nursing risk in rural China have become the public issueswhich need social response.After theWorld WarⅡ，Japan has accumulated valuable experience in dealing with the rural old-age nursing risk.Experience learning from Japan，these measures should be taken：cherishing the opportunity to develop the rural social security system steadily；strengthening legal protection in order to improve farmers’stable expectations；county governments oriented and farmers’families as the core to create an integrated organization system composed of the county governments，township governments and village for the old-age nursing risk response；overall planning for town and country to increase resources support for the rural old-age nursing risk response.

rural old-age nursing risk；response；experience of Japan；learning

C913

A

1009-5128（2014）21-0029-06

2014-08-25

國家社科基金西部項(xiàng)目：農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共安全治理研究（13XGL014）

夏支平（1972—），男，湖北黃岡人，西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，主要從事公共管理研究。