李曉琳

2014年被稱為中國全面深化改革的“元年”，改革的呼聲很高，改革的任務很多，改革向縱深推進的機遇與挑戰(zhàn)并存。經濟體制改革作為全面深化改革的重點，更是受到各界高度關注。一季度，黨中央、國務院、各部委對本年度工作作出部署，一些具體領域改革啟動。

一、2014年一季度經濟體制改革的基本情況

（一）關于深化經濟體制改革的總體布局

1月22日和2月28日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第一次會議和第二次會議。對改革領導小組和專項小組的設立和工作規(guī)則做出了部署。深化經濟體制改革由經濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組負責。

3月5日，李克強總理在十二屆全國人大二次會議上作《政府工作報告》確立了9個方面的重點工作，直面深化改革的重點、轉型升級的難點等問題。一些改革啃“硬骨頭”的時間表逐漸明晰。

（二）關于完善基本經濟制度和現代市場體系的改革

1、放管結合推進金融體制改革

一方面是放。中國人民銀行行長周小川3月11日表示，存款利率可能在一兩年內放開；1月，財政部下達《關于進一步擴大財政縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點范圍的通知》，從2014年起，將福建、山西、海南等7?。▍^(qū)、市）納入縣域金融機構涉農增量獎勵政策試點范圍；3月，首批5家民營銀行試點方案確定，阿里巴巴、萬向、騰訊等民營資本參與試點工作。另一方面是管。1月，證監(jiān)會制定公布《關于加強新股發(fā)行監(jiān)管的措施》，進一步加強首次公開發(fā)行股票過程監(jiān)管；2月，銀監(jiān)會發(fā)布《商業(yè)銀行流動性風險管理辦法（試行）》，要求商業(yè)銀行對包括同業(yè)和理財在內的各業(yè)務條線的流動性風險進行有效識別、計量、監(jiān)測和控制；商業(yè)銀行流動性覆蓋率應于2018年底前達到100%。

2、加快推進資源能源價格改革

國家發(fā)展改革委主任徐紹史3月5日表示今年將完善階梯電價、指導落實階梯水價等；1月，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《關于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導意見》，提出2015年底前，設市城市原則上要全面實行居民階梯水價制度。

3、加快推進有利于改善市場環(huán)境的改革

1月15日召開的國務院常務會議，部署加快建設社會信用體系、構筑誠實守信的經濟社會環(huán)境；1月22日召開的國務院常務會議，決定改革中央財政科研項目和資金管理辦法，發(fā)揮好科技創(chuàng)新對經濟社會發(fā)展的引領支撐作用；2月，國務院正式印發(fā)《國務院關于印發(fā)注冊資本登記制度改革方案的通知》，部署在全國范圍內實施注冊資本登記制度改革。

（三）關于持續(xù)深化行政審批制度改革

1月8日召開的國務院常務會議，決定推出進一步深化行政審批制度改革三項措施：一是公開國務院各部門全部行政審批事項清單，向“負面清單”管理邁進；二是清理并逐步取消各部門非行政許可審批事項；三是重點圍繞生產經營領域再取消和下放包括省際普通貨物水路運輸許可等70項審批事項。1月28日，《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發(fā)〔2014〕5號）發(fā)布，國務院決定再取消和下放64項行政審批項目和18個子項。2月20日，國務院決定向社會公開各部門行政審批事項目錄。3月，政府工作報告提出，今年要再取消和下放行政審批事項200項以上。

（四）關于深化財稅體制改革

1、預算公開

3月25日，財政部向社會公布了經全國人大審議通過的2014年中央財政預算。公開的內容涉及中央財政收支預算、中央對地方稅收返還和轉移支付預算等共計17張表格和說明。今年中央本級支出預算細化到了項級科目，專項轉移支付預算細化到了具體項目。

2、稅制改革

消費稅改革將是今年稅制改革的重點之一，消費稅的改革思路為調整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率，將一些資源類產品和高檔消費品納入征收范圍；1月1日起，鐵路運輸和郵政服務納入試點正式執(zhí)行營改增，今年財稅部門在推進通信業(yè)“營改增”的同時，還將研究把生活服務業(yè)、不動產業(yè)、金融服務業(yè)納入增值稅范圍。

（五）關于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制的改革

3月，中共中央、國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，確定了到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右的目標。主要內容包括：一是以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農業(yè)轉移人口市民化；二是逐步使符合條件的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，不僅要放開小城鎮(zhèn)落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件，特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道調控落戶規(guī)模和節(jié)奏；三是完善農業(yè)轉移人口社會參與機制；四是把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結構的主攻方向。

（六）關于推進生態(tài)文明制度建設的改革

1、鐵腕減霾

2月12日，國務院常務會議研究部署進一步加強霧霾等大氣污染治理，會議提出：一是加快調整能源結構；二是發(fā)揮價格、稅收、補貼等的激勵和導向作用，包括對煤層氣發(fā)電等給予稅收政策支持，中央財政設立專項資金100億元對重點區(qū)域大氣污染防治實行“以獎代補”，大力支持節(jié)能環(huán)保核心技術攻關和相關產業(yè)發(fā)展等。

2、落實問責

2月13日，水利部等十部門聯合印發(fā)《實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》，由十部門組成考核工作組，對全國31個省級行政區(qū)最嚴格水資源管理制度落實情況進行考核；3月，國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部聯合修編發(fā)布了《鋼鐵行業(yè)清潔生產評價指標體系》、《水泥行業(yè)清潔生產評價指標體系》，并將于4月1日施行。

3、探索生態(tài)補償機制

2月，財政部等四部委印發(fā)《水土保持補償費征收使用管理辦法》，核心是將水土保持補償明確為功能補償，重大突破是明確了礦產資源生產期從量計征補償費和補償費要按1：9進行中央分成的要求；2月，江蘇省財政廳、環(huán)保廳聯合出臺《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償實施辦法（試行）》，將于今年10月1日起在全省執(zhí)行。endprint

（七）關于與經濟體制改革密切相關的民生領域改革

1、落實“單獨兩孩”

一季度全國出現了“單獨兩孩”新政啟動的小高潮。截至3月25日，已有9省份正式實施“單獨兩孩”新政，此外有20個省份推出了實施該政策的時間表。

2、深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

一是繼續(xù)推進公立醫(yī)院改革。2014年將新增縣級公立醫(yī)院試點縣700個，拓展深化城市公立醫(yī)院改革，每個省份至少有1個改革試點城市。二是鼓勵支持社會辦醫(yī)。1月，衛(wèi)生計生委、中醫(yī)藥管理局聯合印發(fā)《關于加快發(fā)展社會辦醫(yī)的若干意見》，提出放寬舉辦主體要求，建立公開、透明、平等、規(guī)范的社會辦醫(yī)準入制度。三是提高醫(yī)保體系保障功能。今年要提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保財政補助標準，在全國積極推動城鄉(xiāng)居民大病保險試點，加快推進重特大疾病醫(yī)療救助制度建設，推動各地盡快制定疾病應急救助制度的實施方案。

3、完善養(yǎng)老保障網絡

2月7日召開的國務院常務會議，決定建立全國統一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；2月24日，人社部、財政部聯合印發(fā)了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，將于7月1日施行；2月26日，國務院印發(fā)《關于建立統一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，提出到“十二五”末，在全國基本實現新農保和城居保制度合并實施，并與職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接。

4、推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展

1月，民政部、國家發(fā)展改革委聯合發(fā)出通知，在全國開展養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點工作。重點圍繞健全養(yǎng)老服務體系、引導社會力量參與養(yǎng)老服務等8個方面開展試點。2月，民政部、中國保監(jiān)會、全國老齡辦聯合下發(fā)了《關于推進養(yǎng)老機構責任保險工作的指導意見》。

5、持續(xù)推進教育體制改革

1月，教育部印發(fā)《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》，落實義務教育免試就近入學要求。2月26日召開的國務院常務會議部署加快發(fā)展現代職業(yè)教育。

二、2014年一季度深化經濟體制改革值得關注的幾個特點

（一）改革的緊迫性與經濟較大下行壓力并存

距離2020年全面建成小康社會還有僅僅6年的時間，深化經濟體制改革的任務特別重，很多改革必須加快啟動。但同時今年挑戰(zhàn)依然嚴峻，在國內資源環(huán)境壓力和國際需求疲軟的雙重壓力下，經濟下行壓力比較大。既要穩(wěn)增長、保就業(yè)，又要防通脹、控風險，還要提質增效，治理污染。因此在改革推進過程中，面臨著多項改革與多重發(fā)展目標協調的問題。

（二）改革的共識已經形成，關鍵是落實

目前多項改革的方向已基本達成共識，例如，市場在資源配置中起決定性作用，加快轉變政府職能、加快推進城鄉(xiāng)一體化等。一季度多項改革已經啟動，但是與諸多改革的落實還有一定差距，特別是一些改革的具體要求并不明確，一些改革的制度準備和法律準備并不充分，一些改革的保障機制并不到位。因此如何落實改革是2014年必須抓緊研究的重要事項。

（三）處理好政府與市場的關系成為深化經濟體制改革的主線

從2014年的開局來看，經濟體制改革主要是圍繞使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好的發(fā)揮政府的作用展開的，例如，資源產品價格改革、放管結合推進金融體制改革，大氣污染治理更好的發(fā)揮價格、稅收、補貼等的激勵和導向作用，養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務領域引入社會資本。

三、深化經濟體制改革對2014年經濟運行可能產生的影響

（一）深化經濟體制改革釋放改革紅利

1、簡政放權激發(fā)市場主體活力

今年將持續(xù)深化行政審批制度改革，推進簡政放權，并且在完成量的目標的同時，會更加注重質的提高。這些改革將有利于加快讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，對市場產生利好作用，激發(fā)市場主體活力，為保持經濟增長提供動力。

2、完善現代市場體系促進服務業(yè)、小微企業(yè)、民營企業(yè)的發(fā)展

2014年完善現代市場體系的一系列改革將有利于服務業(yè)和小微企業(yè)、民營企業(yè)的發(fā)展。例如，利率市場化可能降低融資成本，建立健全社會征信體系有利于優(yōu)化競爭環(huán)境，吸引更多的社會資本進入養(yǎng)老、醫(yī)療領域、基礎建設為社會資本擴寬了投資渠道，總體而言更加公平、有序、包容的市場環(huán)境和制度有利于服務業(yè)和小微企業(yè)、民營企業(yè)的發(fā)展。

3、財稅體制改革形成新的推動力

2014年“營改增”的范圍將會繼續(xù)擴大，對服務業(yè)的發(fā)展將繼續(xù)形成推動作用。另外，對小微企業(yè)減稅范圍和優(yōu)惠幅度將進一步擴大。

4、城鎮(zhèn)化帶動消費和投資

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》發(fā)布，新型城鎮(zhèn)化建設啟動，有利于釋放新的改革紅利。從消費講，隨著人口和經濟活動向城市集中，市場需求將會迅速增長和多元化，現代服務業(yè)有了擴張和發(fā)展的基礎；從投資講，城鎮(zhèn)化將拉動更多公共基礎設施投資和居住、消費等方面的投資；同時，城鎮(zhèn)化為人的全面發(fā)展提供了巨大的潛在機會。

5、民生保障更加完善有利于釋放內需

推動社會養(yǎng)老保險并軌、發(fā)展現代養(yǎng)老服務業(yè)、深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革著力緩解人民群眾就醫(yī)負擔、不斷提高社會保障的保障能力、完善就業(yè)機制等這些民生領域的改革對增加職工收入和居民財產性收入將產生積極影響，有助于穩(wěn)定消費者預期釋放內需，支持消費穩(wěn)定增長。另外，今年的“單獨兩孩”政策也將撬動嬰兒經濟，一定程度上帶動消費增長。

（二）深化經濟體制改革可能形成一定的發(fā)展壓力

1、資源性產品價格改革可能形成發(fā)展壓力

水、電、氣等資源性產品價格調整，雖然對80%左右的居民實際影響不大，但對居民和市場的價格預期有影響，都可能引起CPI小幅反彈。但就今年的經濟總體發(fā)展情況來看，輸入性通脹壓力不大、短時期內產能過剩格局不會改變、糧食產品價格比較穩(wěn)定，資源價格改革造成的通貨膨脹幅度可以得到有效控制。因此主要的發(fā)展壓力是企業(yè)生產成本的提高，特別是一些資源依賴型企業(yè)，倒逼轉型的壓力較大，如果沒有及時調整發(fā)展路徑，就可能倒閉，對于就業(yè)和經濟總量可能產生一定影響。endprint

2、利率匯率市場化改革可能對投資造成影響

房地產開發(fā)和城市基礎設施投資增長面臨著較大的不確定性。利率市場化后，銀行曾經穩(wěn)定的存貸款利差收入發(fā)生變化，由此引發(fā)的貸款投向偏好會對房地產投資資金來源產生一定的影響。從基礎設施投資增長看，地方政府債務風險防范和影子銀行業(yè)務規(guī)范化都會對基礎設施投資增長產生一定的影響。

3、更加嚴格的環(huán)境保護制度可能會對高耗能高污染行業(yè)造成較大沖擊

過去那種以犧牲環(huán)境生態(tài)為代價的掠奪式的發(fā)展將會越來越受到限制，資源消耗型企業(yè)的成本代價也會越來越高；同時節(jié)能減排也會一定程度上提高企業(yè)的生產成本。這些都有可能在短期內對就業(yè)和經濟增速造成影響。

四、進一步深化經濟體制改革的建議

深化經濟體制改革既要把握好宏觀層面的方向和制度體系設計，也要對專項領域的具體改革落實做出部署。

（一）妥善處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關系

1、創(chuàng)新宏觀調控思路和方式

明確守住穩(wěn)增長、保就業(yè)的下限和防通脹的上限，只要經濟在合理區(qū)間運行，就大膽推進經濟體制改革。通過深化改革激發(fā)全體人民的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)熱情，增強市場主體活力，形成新的內生增長動力。

2、從有利于激發(fā)市場主體活力的領域入手深化經濟體制改革

將能夠最大限度地激發(fā)市場主體活力作為明確經濟體制改革優(yōu)先序的核心標準之一，特別是能夠為現代服務業(yè)、中小微企業(yè)這些市場潛在活躍力量創(chuàng)造條件，使他們能夠更加公平、更加開放地參與到市場競爭中來的改革。下一步還需要更多像深化行政審批制度改革、“營改增”等一樣能夠有效完善市場體系建設的改革來激發(fā)市場活力。

3、更加關注人民群眾的需求

一是將能夠解決人民群眾普遍關注的、矛盾集中體現的問題作為確定改革優(yōu)先序的另一個重要標準，從而最大限度地降低改革對社會穩(wěn)定的影響，實際上一些領域如果不改革就可能出現社會動蕩，例如，征地制度改革、基本公共服務均等化、養(yǎng)老制度并軌等。二是一些可能會暫時影響社會穩(wěn)定的改革要充分考慮人民群眾的承受力。例如，資源性產品價格改革是今年價格改革工作的重頭戲，既要理順長期扭曲的價格體系、發(fā)揮市場配置資源的決定作用，也要考慮社會承受力。水、電、煤、油、氣關乎老百姓的日常生活，百姓所需要承擔的價格不能一步過高，特別是要兼顧困難群體的利益。

4、做好風險控制

一些在改革過程出現的偏差，可能造成經濟社會發(fā)展的低效率、不穩(wěn)定，要及時發(fā)現及時糾正，能預防的該預防的風險要做到事前防控。例如，努力化解地方政府債務，加快建立規(guī)范的地方政府債務融資機制，逐步將地方政府債務性收支分類納入預算管理，降低金融風險；對于征地等社會矛盾較為集中體現的領域強化責任追究機制；加強短期流動性調節(jié)，保證貨幣市場利率平穩(wěn)運行。

5、更好地發(fā)揮財政對穩(wěn)增長的支持力度

一是加快盤活財政資金存量，加大資金統籌使用力度。重點用于應急和民生領域，繼續(xù)加大對城鄉(xiāng)基礎設施等經濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的投入。二是進一步調整財政支出結構，著力推進短板基礎設施建設。加大對棚戶區(qū)改造、中西部地區(qū)鐵路、城市管網改造等在建項目的資金支持力度。

（二）管放結合妥善處理政府與市場的關系

1、進一步深化行政審批制度改革推動政府職能轉變

不僅要在取消和下放行政審批事項的數量上下功夫，更要在公開透明、增進實效上下力氣，避免避重就輕、中間梗阻、變相審批等問題的出現。

2、“放管結合”有序推進金融改革和金融創(chuàng)新

隨著利率市場化的深入與互聯網金融的興起，金融市場化的步伐越來越快、相關市場主體的發(fā)展沖動也越來越大。一方面要充分尊重市場競爭規(guī)律，鼓勵合理的金融改革和金融創(chuàng)新；另一方面也要加強金融監(jiān)管，構建三條防線：第一道是加強金融機構的風險管理。金融機構要建立與其資產負債規(guī)模、業(yè)務復雜程度和風險偏好狀況相匹配的風險管理和內控體系；第二道是完善金融市場的約束。要針對金融創(chuàng)新當中的會計核算等問題，用好這個機制，同時更好地發(fā)揮行業(yè)協會的自律作用，加快推進金融產品登記信息系統等基礎設施的建設；第三道是提升金融監(jiān)管的有效性。

3、積極推進資源產品要素價格改革

在當前通脹環(huán)境較為適宜的情況下，加快推進水、電、天然氣、石油等資源性產品價格改革，使價格能夠真正反映資源的供求關系。完善可再生能源補貼與財稅傾斜政策；穩(wěn)步推進天然氣價格形成機制改革；結合國內市場供需狀況進一步改革和完善成品油定價機制。資源要素價格改革涉及面極為廣泛不可能一蹴而就，簡單地與國際價格接軌，完全由市場定價必然會損害一部分消費者利益，尤其對農民和其他低收入人群影響更大?？梢韵冗M行工業(yè)領域的資源要素價格改革，同時注重結構性調整，適時改革資源稅并逐步將其推進到生活領域，把握好時機力度，給予困難群體適當補貼。

4、抓好財稅體制改革

加強中央和地方政府轉移支付的清理和整合；加快推進“營改增”，完善消費稅制度，加快資源稅從價計征改革，推進房地產稅的研究。特別是要加快明確中央和地方各級政府事權劃分，這是財稅體制改革的難點但也是關鍵點。

5、優(yōu)化政府職能體系

當前需要重點研究以下三個問題：一是應當由政府履行的職能如何在不同層級的政府之間劃分；二是政府管理方式如何更加方便易行，特別是公眾如何更好的參與，加強政務的透明化；三是政府在減少管制的時候，如何從事前審批轉向事中和事后監(jiān)管。

（三）以城鎮(zhèn)化為抓手進一步釋放內需

1、以農業(yè)轉移人口為重點兼顧其他常住人口，統籌戶籍制度改革和基本公共服務均等化

今年要求各類城鎮(zhèn)要因地制宜制定農業(yè)轉移人口落戶的具體標準。通過建立居住證制度，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等基本公共服務均等化。加快推動戶籍制度改革，將市民福利與戶籍制度適當脫鉤，保證符合條件的非戶籍常住人口也能獲得相應的市民福利；保障進城就業(yè)的農民工與城市勞動者享有平等的機會和權利。

2、引導和鼓勵民間資本積極參與城鎮(zhèn)化建設

放寬民間投資準入門檻，鼓勵民間資本參與城鎮(zhèn)化進程中的房地產、文化娛樂、醫(yī)療教育、公共服務等領域的建設和供給中來，減輕政府財政支出壓力，增加有效供給。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）endprint