周一菲

摘 要：智庫是由專家學者組成的多學科的政策研究和咨詢機構(gòu)。在政府職能逐漸由管理職能轉(zhuǎn)為服務職能的背景下，智庫在公共管理和公共決策中占據(jù)日益重要的地位。但是，民間智庫作為智庫中不可或缺的組成部分，發(fā)展情況并不樂觀。本文主要簡述智庫的發(fā)展，分析民間智庫的發(fā)展困境，研究民間智庫的發(fā)展出路。

關(guān)鍵詞：民間智庫；政府；職能轉(zhuǎn)變；公共決策；發(fā)展

一、智庫的發(fā)展概述

（一）智庫的涵義

智庫，即智囊團，又稱思想庫，是由眾多專家學者組成的從事開發(fā)性研究的咨詢研究機構(gòu)。智庫成員通過對專業(yè)領(lǐng)域的研究和探索，為社會各領(lǐng)域的發(fā)展提出專業(yè)性的意見或優(yōu)化現(xiàn)有的方針政策。智庫在公共管理和公共決策領(lǐng)域中占據(jù)日益重要的地位，其主要任務是向決策者進言獻策、運籌帷幄、提供政策咨詢和各種設(shè)計；以及在方案實施過程中的信息反饋、問題診斷、預測效果等。智庫分為：官方智庫、半官方智庫以及民間智庫。

（二）民間智庫與官方、半官方智庫的區(qū)別

官方智庫是指政府通過立法或行政組織條例組建的存在于政府體系內(nèi)部為各級政府部門領(lǐng)導層提供決策服務的智庫機構(gòu)，這些機構(gòu)的工作主要是通過內(nèi)部渠道向領(lǐng)導人直接提供決策參考。①目前我國黨政機關(guān)內(nèi)的政策研究機構(gòu)，從行政層級來劃分可以分為中央的政策研究機構(gòu)和地方性的政策研究機構(gòu)。中央政策研究機構(gòu)是中共中央、全國人大、國務院及其各部委直接領(lǐng)導下的組織。地方性政策研究組織，隸屬于地方各級黨委、人大、政府及其各部門。這些政策研究咨詢機構(gòu)屬于“機關(guān)”，它們直接參與政府報告的起草和有關(guān)政策的制定過程。

半官方智庫指事業(yè)單位法人型智庫，它是我國智庫的最普遍形式。事業(yè)單位法人型智庫是指由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，具備法人條件的且專門從事政策研究和咨詢工作的機構(gòu)。半官方智庫通常具有三個基本特征：一是政府部門與這類智庫間相互協(xié)調(diào)，隨時互通消息；二是這類智庫通過政府資助進行研究和咨詢；三是政府機構(gòu)簽訂研究合同。這類智庫雖然得到政府或執(zhí)政黨的資助，卻不直接隸屬于政府或執(zhí)政黨，服務對象也不僅限于此。

民間智庫是指與官方智庫相對應的，主要由民間出資組織并且體現(xiàn)民間聲音或者政策訴求的公共政策研究組織。本文中的獨立民間智庫包括民辦非企業(yè)單位法人型智庫和企業(yè)型智庫。民辦非企業(yè)單位法人型智庫可以自由選擇服務對象和研究課題，既可以接受政府的委托，從事某一具體的決策項目研究，又可以獨立地研究社會現(xiàn)象，進行戰(zhàn)略性的研究，提出政策性的命題或建議；其研究人員主要由專家、學者或者前政府官員組成，經(jīng)費屬于自籌，具有明顯的獨立性、公益性、非營利性的特征。另一類企業(yè)型智庫是盈利的咨詢機構(gòu)，它們接受政府或其他機構(gòu)的委托對一些社會和政策問題進行調(diào)查和研究，并將研究結(jié)果以咨詢報告的方式提交給委托人。

二、民間智庫的作用

（一）民間智庫為決策者提供客觀中立的意見

前文已經(jīng)講到，民間智庫相較于官方半官方智庫，其人員、資金、研究方向都相對獨立，收到行政干預較少。即時是承擔政府或者企業(yè)委托的任務，往往與委托方保持基于合同的平等互利的關(guān)系。由于民間智庫機構(gòu)較之官方半官方智庫有更高的獨立性，所以民間智庫觀察和分析問題的角度更加貼近實際，更有利于表達公眾的利益訴求，為公共決策提供的意見更為客觀中立。

（二）民間智庫降低政府的公共決策成本

當前我國政府公共決策面臨著決策成本高、決策效率低、方案運行效果差等問題。產(chǎn)生這些問題的一個重要原因是政府“謀”“斷”合一。政府的公共決策涉及社會的各種方面，決策數(shù)量龐大。如果將這些任務都交給官方半官方化智庫去做，政府需要組織大量的專業(yè)性人才和機構(gòu)去收集信息、研究探討解決方案。這勢必會提高公共決策的成本，加重政府的財政負擔。反之，如果能夠建立健全的機制，政府與民間機構(gòu)達成合作，可以有效的避免不必要的機構(gòu)設(shè)置，減少人浮于事、機構(gòu)臃腫的現(xiàn)象，降低決策成本。加之與官方半官方化智庫相比，民間智庫工作效率更高、視角更為中立，可以促使政府制定更為公平有效的方案，減少重復決策，降低決策成本。

（三）民間智庫促進公共外交的發(fā)展

當今中國的經(jīng)濟飛速發(fā)展，國際地位不斷提高，中國逐漸成為一個有著世界影響力的大國。中國越來越多的參與到世界事務中去，一方面，這是中國作為大國承擔國際責任的使命，另一方面，也是中國為了擴展海外利益的要求。在此條件中，尋求國際社會特別是國際民間社會對中國的理解、支持和合作，就顯得極其重要。

通過民間群體的公共外交增進互信、消除誤解、達成合作，在有些時候比傳統(tǒng)外交來的更為容易。第一，民間智庫的立場比較中立，更為貼近大眾，其傳遞的信息和理念更具親和力，容易得到對外的理解和支持。第二，民間智庫掌握著龐大的社會網(wǎng)絡(luò)體系，可以觸及到政府很難觸及的社會領(lǐng)域，整合社會資源，填補官方半官方智庫的運行漏洞。第三，相比官方半官方化智庫，民間智庫運行機制較為靈活自主，在公共外交中能夠隨機應變。民間智庫作為智庫不可或缺的部分，對于促進公共外交的發(fā)展起到重要作用。

三、中國民間智庫發(fā)展的存在的問題

（一）民間智庫所占比重小，質(zhì)量差、法人地位不明確

中國目前約有2500個智庫，但大都具有官方半官方背景，民間智庫所占比例不到5%。在這不到5%的民間智庫中，還有絕大部分由于政府資助較少而一直處于虧損狀態(tài)。

由于我國的法人組織管理機制不夠完善，導致民間智庫沒有正式明確的法人歸屬。一些民間智庫被迫按照企業(yè)形式來注冊，這不僅帶來財稅負擔，而且還要面對工商稅務部門的管理和監(jiān)督。對于那些不進行注冊而自行展開工作的組織，則會隨時面臨有關(guān)部門的整頓和清理。

（二）缺乏資金、技術(shù)、人才等支持

智庫資金來源一般包括企業(yè)和個人的捐贈、基金會和政府的支持。在美國，不管是個人、企業(yè)，還是政府，每年都會向民間智庫投入大量的資金。根據(jù)美國國內(nèi)的稅收法，作為一個非營利的科學組織，民間智庫稅收可以被減免。而國內(nèi)，各民間智庫得不到上述資金支持，民間智庫很少承包政府項目，政府資助也很少涉及民間智庫，企事業(yè)單位的合同和捐款也很少眷顧民間智庫，長此以往，民間智庫資金來源趨于枯竭。此外，從人才方面來看，大多知名專家、學者都選擇呆在大專院校及半官方研究所，享受安穩(wěn)的工作環(huán)境。因此，中國民間智庫內(nèi)想要建立健全一支優(yōu)秀的學者隊伍十分不易。人才是智庫的核心競爭力，人才缺失會直接影響智庫的發(fā)展壯大。

（三）信息渠道不暢通，信息來源不豐富

智庫生存發(fā)展的前提是能否得到完善、全面、準確的信息。國外的智庫通常都自己的信息網(wǎng)絡(luò)，其政府在建立各種數(shù)據(jù)庫和聯(lián)機檢索系統(tǒng)等方面也十分重視。在政府的支持下，智庫搜集、整理和提供信息變的更加容易。反觀我國的信息系統(tǒng)，因為建立時間短，技術(shù)落后，導致提供的信息不全面、不準確。而且，由于目前的信息公開透明化程度低，政府部門為了維護小集團利益或者出于對民間智庫的不信任，在信息公布時，經(jīng)常故意遮蓋甚至編造虛假信息，導致信息的真實度降低。

四、政府職能轉(zhuǎn)變視角下促進民間智庫發(fā)展的對策

（一）鼓勵建立民間智庫，加大民間智庫的比重

政府應加大對民間智庫建設(shè)的支持，提高對民間智庫的重視程度。目前，我國民間智庫存在數(shù)量少、質(zhì)量差的問題，政府應鼓勵企業(yè)、個人組建民間智庫，并給予區(qū)別官方半官方化智庫的額外補助。此外，政府應該整合官方半官方智庫，對研究領(lǐng)域相似或重復的官方半官方智庫予以合并或整頓，減少官方半官方智庫的數(shù)量，這樣一方面提升了官方半官方智庫的研究水平和效率，另一方面可以減少對其投入，轉(zhuǎn)而加大對民間智庫的支持。

政府應從思想層面上改變對民間智庫的偏見。創(chuàng)造一個開放透明的政治環(huán)境，通過法律法規(guī)等形式明確民間智庫的法律地位。還要積極促進政府決策的制度化和科學化發(fā)展，廣泛吸收各類智庫和民間組織的意見，使民間智庫和非民間智庫能夠公平競爭。另外，企業(yè)和其他民間組織、甚至個人也要正確認識民間智庫，并且參與到民間智庫的發(fā)展壯大過程中來，成為促進民間智庫發(fā)展的力量。

（二）擴寬資金渠道，健全智庫機構(gòu)，鼓勵人才進入民間智庫

在資金投入方面，國家應出臺相關(guān)政策，鼓勵個人和各類基金會向民間智庫捐助，與此同時，民間智庫也應努力提升自身的服務水平、擴大服務范圍。政府應在民間智庫與企業(yè)間牽線搭橋，鼓勵民間智庫積極同企業(yè)、社會團體等社會組織開展合同制研究，整合社會資源，加快自身的發(fā)展步伐。

此外，智庫人才的培養(yǎng)是智庫的核心競爭力。公共問題的復雜性和多樣性要求智庫具備眾多跨部門、多學科的專業(yè)研究人員。政府應鼓勵民間智庫吸收和培養(yǎng)不同背景的綜合型人才，政府應轉(zhuǎn)變社會傳統(tǒng)就業(yè)觀念，鼓勵市場上的人才進入民間智庫。

（三）建立健全民間智庫的信息網(wǎng)絡(luò)，暢通與政府的信息渠道

政府應打破信息壟斷，不斷提高信息公開的透明度，向社會公眾提供真實科學的信息資源。另外，還應促進民間智庫和民意調(diào)查機構(gòu)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計機構(gòu)等的合作，共同利用現(xiàn)代高新技術(shù)建立類似于“信息高速公路”的信息共享平臺，從而加強自身的研究能力。民間智庫應通過長期的政府合同、定期和不定期的對話協(xié)商以及研討會等形式，和政府建立起良好的溝通互信機制。

隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深化，政府逐漸由管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉招驼?，對公共決策要求更加科學化、高效化和民主化。民間智庫的發(fā)展有利于公共決策科學化、高效化和民主化的實現(xiàn)。中國民間智庫雖有很大不足，但發(fā)展前景廣闊。政府和智庫應該以積極的心態(tài)面對中國民間智庫發(fā)展過程中出現(xiàn)的難題，努力解決。（作者單位：湖北大學）

注解：

① 李安方.智庫競爭力建設(shè)方略[M].上海：上海社會科學院出版社，2010：4

參考文獻：

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[4] 李安方.智庫競爭力建設(shè)方略[M].上海：上海社會科學院出版社，2010.

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