袁周斌

【摘要】構(gòu)建與推行涉法涉訴信訪終結(jié)制度，有利于引導(dǎo)信訪人依法上訪、形成理性規(guī)范的信訪秩序、提高信訪工作效率和維護(hù)國家法律尊嚴(yán)。當(dāng)前，涉法涉訴信訪終結(jié)制度在實(shí)踐中存在諸多問題，并未充分發(fā)揮效用。遵循該制度運(yùn)作的基本原則，探尋解決問題的合理路徑，增強(qiáng)運(yùn)作的系統(tǒng)性、規(guī)范性和有效性，對于充分實(shí)現(xiàn)其制度價值具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】涉法涉訴信訪 信訪終結(jié)制度 運(yùn)作困境 突困路徑

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。實(shí)際上，2005年修訂后的國務(wù)院《信訪條例》就已初步確立行政信訪事項“處理、復(fù)查、復(fù)核”的三級書面答復(fù)終結(jié)制度。2005年中央政法委員會印發(fā)《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，原則性地規(guī)定了涉法涉訴信訪案件終結(jié)的適用范圍、條件、程序等內(nèi)容。2009年中央政法委員會印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》，進(jìn)一步明確規(guī)定了涉法涉訴信訪終結(jié)制度，即“對合理訴求確實(shí)解決到位、實(shí)際困難確已妥善解決的問題，經(jīng)過公開聽證、公開質(zhì)證、公開答復(fù)，由省級以上政法機(jī)關(guān)審核后，按有關(guān)規(guī)定作出終結(jié)決定。各級政法機(jī)關(guān)不再受理、交辦、通報，以維護(hù)司法裁判的權(quán)威性和終局性”。2012年中央政法委員會又印發(fā)了《關(guān)于完善涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制的意見》。

近年來，按照中央政法委員會所頒上述文件的要求，各級政法機(jī)關(guān)先后研究制定了涉法涉訴信訪終結(jié)的具體辦法或?qū)嵤┘?xì)則，涉法涉訴信訪終結(jié)制度可謂已基本建立，終結(jié)工作已普遍開展，成效亦初步顯現(xiàn)。然而，該制度在運(yùn)作實(shí)踐中基于各種因素的制約還存在諸多困境，其權(quán)威性和積極效用尚未得到全面充分發(fā)揮。

涉法涉訴信訪終結(jié)制度運(yùn)作的基本原則

依法終結(jié)原則。依法終結(jié)原則是指涉法涉訴信訪終結(jié)必須依照有關(guān)法律和政策規(guī)定，把群眾反映的法律問題、政策問題、實(shí)際問題解決好，努力做到法、理、情三者相統(tǒng)一，切實(shí)保障信訪人的合法權(quán)益，切實(shí)維護(hù)法律尊嚴(yán)和司法權(quán)威。依法終結(jié)原則要求辦理信訪終結(jié)案件應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行法律和政策進(jìn)行，絕不能突破法律和政策的底線，同時在依法的前提下把握好“法、情、理”三個要點(diǎn)，真正做到言之以法、動之以情、曉之以理，切實(shí)實(shí)現(xiàn)法、情、理三者的有機(jī)結(jié)合。

具體而言，在作出信訪終結(jié)決定之前應(yīng)實(shí)現(xiàn)如下四個“到位”：一是法律問題解決到位。對于信訪人提出的信訪事項，三級信訪終結(jié)受理機(jī)關(guān)分別作出的處理、復(fù)查、復(fù)核意見應(yīng)事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確、證據(jù)充分、程序完備、結(jié)論公正。信訪事項涉及的政法機(jī)關(guān)司法或執(zhí)法問題已依法妥善解決，原司法或執(zhí)法中存在的過錯已依法按有關(guān)規(guī)定處理，侵犯信訪事項當(dāng)事人的合法權(quán)益已依法、按政策給予合理賠償或補(bǔ)償。二是過錯責(zé)任查究到位。對存在司法或執(zhí)法過錯的應(yīng)依法、依紀(jì)追究責(zé)任。三是解釋疏導(dǎo)教育到位。對信訪人提出的缺乏事實(shí)依據(jù)或不符合法律、政策的訴求，已向信訪人宣講解釋相關(guān)法律和政策，并動員信訪人親屬、基層組織等對其進(jìn)行教育疏導(dǎo)。四是實(shí)際困難幫扶到位。對因諸如失去破案條件、無財產(chǎn)可供執(zhí)行民事賠償?shù)仍蛟斐尚旁L人生活困難，已報請黨委、政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門給予適當(dāng)幫扶，信訪人基本生活已得到保障。同時具備上述四個“到位”是把握依法終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)的基本依據(jù)。

確保質(zhì)量原則。確保質(zhì)量原則是指以明確的責(zé)任、嚴(yán)密的程序和嚴(yán)格的審查來保證信訪終結(jié)案件的辦理質(zhì)量和效果，使信訪終結(jié)案件在實(shí)體和程序上都經(jīng)得起歷史和法律的檢驗(yàn)。這要求申報信訪終結(jié)的責(zé)任單位對擬報終結(jié)處理的案件的實(shí)體、程序和信訪訴求解決方案進(jìn)行認(rèn)真評查，切實(shí)做到事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確、證據(jù)充分、程序完備、結(jié)論公正，確保信訪終結(jié)的質(zhì)量。對于反復(fù)纏訪鬧訪、造成一定社會影響的信訪案件，一般應(yīng)組織公開聽證，聽取有關(guān)各方意見，評判是非曲直。在評查、聽證過程中，發(fā)現(xiàn)原處理決定確實(shí)存在問題、信訪人的合理訴求尚未得到解決的，應(yīng)及時改正。此外，省級政法單位應(yīng)以集體研究的形式作出信訪終結(jié)決定，并報主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)審批確認(rèn)；省級政法單位在作出信訪終結(jié)決定后，還應(yīng)及時上報中央政法單位備案；中央政法單位對報備的案件應(yīng)進(jìn)行集體研究評議，并及時形成審查意見經(jīng)報批后予以反饋，以進(jìn)一步確保信訪終結(jié)的質(zhì)量。

公開公正原則。公開、公正既是人們衡量民主法治社會的標(biāo)準(zhǔn)，也是人們評價制度文明的尺度，更是促進(jìn)社會和諧的重要基礎(chǔ)。實(shí)施信訪終結(jié)工作遵循公開公正原則，即要求在三級信訪終結(jié)程序中根據(jù)信訪終結(jié)案件的具體情況，實(shí)行公開聽證、公開答復(fù)、公開質(zhì)證等工作機(jī)制，并深入開展釋法說理活動。在終結(jié)決定作出后，應(yīng)通知原辦案單位，由終結(jié)機(jī)關(guān)或原辦案單位書面告知信訪人。終結(jié)決定可在有關(guān)信訪場所公布；影響較大的無理信訪案件，可將案件事實(shí)、政法機(jī)關(guān)的解決方案、信訪人的不合理要求，通過當(dāng)?shù)孛襟w向社會公布。增強(qiáng)信訪終結(jié)工作的透明度和社會認(rèn)可度，確保信訪終結(jié)決定的公信力，最大限度地實(shí)現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

有序退出原則。在信訪工作實(shí)踐中，部分上訪人長期在各級政法機(jī)關(guān)和重要場所重復(fù)上訪、無理纏鬧，既加大了自身的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精力消耗，給個人生活造成了更多困難和痛苦，又占用了大量司法和行政資源，擾亂了正常的信訪秩序。對于這些案件，如果不能通過健全的信訪終結(jié)機(jī)制實(shí)現(xiàn)有序退出，就會形成錯誤導(dǎo)向，影響社會風(fēng)氣，增加信訪工作的困難，降低信訪工作效能。因此，上述信訪案件在依法終結(jié)后即應(yīng)從信訪工作程序中退出。但是信訪終結(jié)不是工作的終結(jié)，還要堅持屬地管理原則，由當(dāng)?shù)攸h委、政府和基層組織繼續(xù)做好信訪人的教育疏導(dǎo)穩(wěn)控工作。原辦案單位以及綜治、維穩(wěn)、公安、司法行政等單位要把落實(shí)信訪終結(jié)結(jié)論作為繼續(xù)化解矛盾的過程，各司其職，協(xié)調(diào)配合，認(rèn)真做好法律政策宣傳、教育疏導(dǎo)和幫扶救助工作，最大限度地促使信訪人接受終結(jié)結(jié)論和解決問題的方案，實(shí)現(xiàn)息訴罷訪。

涉法涉訴信訪終結(jié)制度運(yùn)作的實(shí)踐困境

信訪終結(jié)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢。第一，有關(guān)上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的多頭交辦、重復(fù)交辦，影響了信訪終結(jié)工作機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。目前，全國信訪信息系統(tǒng)由國家信訪局推廣使用，并在各級政府信訪部門聯(lián)網(wǎng)共享，但其與中央政法單位如公安部自建推廣的全國公安信訪信息管理系統(tǒng)之間尚未實(shí)現(xiàn)共享。由于信訪終結(jié)案件信息數(shù)據(jù)庫不共享，導(dǎo)致實(shí)踐中許多已被三級終結(jié)認(rèn)定為無理訪的案件，在當(dāng)事人繼續(xù)越級上訪后，有關(guān)上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)仍然重復(fù)交辦、轉(zhuǎn)辦。按照交辦信訪案件程序，下級機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要求，認(rèn)真調(diào)查辦理案件，并在一定時間內(nèi)以書面形式向上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)報告案件辦理情況。如此，就與信訪終結(jié)后的“不再受理、交辦、轉(zhuǎn)辦”原則相矛盾，結(jié)果造成屢上訪、屢交辦、屢處理的惡性循環(huán)，致信訪終結(jié)制度名存實(shí)亡，既損害了終結(jié)決定的確定力和拘束力，又造成重復(fù)勞動和資源浪費(fèi)。

第二，領(lǐng)導(dǎo)干部信訪接待日制度的普遍實(shí)行，阻礙了信訪終結(jié)機(jī)制的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。國務(wù)院《信訪條例》第十條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人信訪接待日制度。近年來，定期接待群眾來訪已成為領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的“規(guī)定動作”。通過這一信訪渠道，群眾找領(lǐng)導(dǎo)反映訴求更方便了，解決某些問題的周期縮短了，群眾滿意度相應(yīng)提高了。然而，領(lǐng)導(dǎo)干部親自接訪的慣常做法是一把雙刃劍，其負(fù)面效應(yīng)也顯而易見。一方面，由于領(lǐng)導(dǎo)接訪過程中經(jīng)常出現(xiàn)的興師動眾、媒體宣傳等“作秀”表現(xiàn)，加深了群眾“信訪不信法”、“信上不信下”、“信大官不信小官”的心理，助長了人治思想和官本位思想。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部定期親自接訪的規(guī)定可謂是凌駕于信訪終結(jié)制度之上的“人治”條款，明顯消解了信訪終結(jié)制度的秩序價值優(yōu)勢。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部親自接訪時，由于沒有足夠的時間和精力去深入查清信訪案件事實(shí)真相，只能浮光掠影、淺嘗輒止，很難及時地解決問題和化解矛盾，往往會產(chǎn)生新的、更多的非正常上訪問題。而且一旦領(lǐng)導(dǎo)接訪時對有關(guān)信訪事項的批示不當(dāng)，也易導(dǎo)致正常的三級終結(jié)程序的非正常中斷。

信訪終結(jié)程序操作不規(guī)范。第一，不按法定期限答復(fù)信訪人。有些信訪工作人員因怕把矛盾引到上級機(jī)關(guān)而超出法定期限長期不出具答復(fù)意見，或在答復(fù)意見作出后不按法定期限及時地向信訪人送達(dá)，導(dǎo)致申請終結(jié)的信訪事項長期不能辦結(jié)，變相剝奪了信訪人申請復(fù)查、復(fù)核的權(quán)利；第二，未向信訪人告知有關(guān)權(quán)利。有些信訪工作人員在信訪事項三級終結(jié)程序中沒有依法向信訪人告知不服處理、復(fù)查書面答復(fù)意見的申辯權(quán)、救濟(jì)途徑與期限；第三，實(shí)行程序公開工作不到位。有些信訪工作人員欠缺程序正當(dāng)意識，面對信訪人對本部門的信訪訴求與控訴，出于大事化小、小事化了的目的，持有一種不公示、不披露的態(tài)度，未能落實(shí)公開聽證、公開答復(fù)、公開質(zhì)證和說明理由等程序要求；第四，對案件的形式和實(shí)質(zhì)審查不嚴(yán)格。形式審查不嚴(yán)主要表現(xiàn)為相關(guān)環(huán)節(jié)的手續(xù)文件不齊備，諸如缺少信訪人的身份證明以及信訪人初訪、末訪材料和申請終結(jié)前的談話材料等。實(shí)質(zhì)審查不嚴(yán)主要表現(xiàn)為對原信訪事項處理情況沒有仔細(xì)審查有關(guān)事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否充分、適用法律及定性是否準(zhǔn)確、程序是否合法、手續(xù)是否完備、相關(guān)結(jié)論是否正確、處理是否得當(dāng)?shù)取?/p>

信訪終結(jié)息訪效果不理想。信訪終結(jié)制度的基本價值在于通過搭建一個更加規(guī)范、公正、秩序的制度平臺來真正化解社會矛盾和解決信訪問題，從而將信訪工作真正納入法治化軌道。從信訪終結(jié)制度的執(zhí)行效果來看，雖然多數(shù)信訪案件經(jīng)過各級共同努力能夠在三級終結(jié)程序結(jié)束后停訪息訴，但“結(jié)案不息訪”的現(xiàn)象仍然屢見不鮮。其主要原因是一些信訪工作人員機(jī)械、片面地理解信訪終結(jié)制度的含義和功能，為了追求盡快結(jié)案“擺脫麻煩”，滿足于走完三級終結(jié)程序，而忽視信訪終結(jié)案件的辦理質(zhì)量，未在停訪息訴方面下功夫，未能實(shí)際解決信訪問題，結(jié)果往往促成“結(jié)案不息訪”問題。此外，“結(jié)案不息訪”現(xiàn)象的發(fā)生也可能是因?yàn)橛行┬旁L人根本無視信訪終結(jié)決定，而有關(guān)的教育穩(wěn)控工作責(zé)任又落實(shí)不到位，致使其繼續(xù)纏訪、鬧訪或擇機(jī)赴省進(jìn)京上訪。此類信訪案件既可能有歷史遺留、難以挽回等客觀原因，也可能存在信訪人固執(zhí)偏激、堅持無理或過分要求等主觀原因，真正化解矛盾的難度很大，使停訪息訴目標(biāo)幾乎遙不可及。

涉法涉訴信訪終結(jié)制度運(yùn)作的突困路徑

健全信訪終結(jié)運(yùn)作保障機(jī)制，確保信訪終結(jié)工作的系統(tǒng)實(shí)施。第一，構(gòu)建信訪終結(jié)聯(lián)動配合機(jī)制。各級信訪機(jī)構(gòu)既應(yīng)各司其職、各負(fù)其責(zé)，又應(yīng)加強(qiáng)配合、密切協(xié)作，互相溝通，形成解決信訪問題的整體合力。在信訪事項三級終結(jié)程序中，溝通問題十分重要。處理、復(fù)查機(jī)關(guān)要及時就處理、復(fù)查情況特別是復(fù)雜疑難問題，與上級復(fù)核機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通和匯報，爭取上級復(fù)核機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督，確保適用法律、政策恰當(dāng)，處理程序合法、規(guī)范，為有效開展復(fù)查、復(fù)核工作打好基礎(chǔ)，從而形成上下聯(lián)動配合的信訪終結(jié)保障機(jī)制。

第二，加強(qiáng)信訪終結(jié)工作的信息化建設(shè)。中央政法委和中央政法各單位與國家信訪局、全國人大常委會辦公廳信訪局等應(yīng)盡快建立統(tǒng)一、兼容、互通的涉法涉訴信訪終結(jié)案件數(shù)據(jù)庫。對已終結(jié)的涉法涉訴信訪案件，中央政法單位應(yīng)及時將案件信息錄入終結(jié)數(shù)據(jù)庫，定期以書面及電子數(shù)據(jù)的形式傳送相關(guān)單位；各有關(guān)單位要及時將數(shù)據(jù)入庫，并在本系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行通報，實(shí)現(xiàn)信息共享。避免出現(xiàn)因信息不共享、不暢通所導(dǎo)致的多頭、重復(fù)交辦、轉(zhuǎn)辦等問題，切實(shí)提高信訪終結(jié)工作效率。

第三，修改領(lǐng)導(dǎo)干部信訪接待日制度。信訪接待日制度頗具人治色彩，故需予以適當(dāng)修改。應(yīng)讓領(lǐng)導(dǎo)干部從瑣碎的日常信訪接待中解脫出來，把更多、更大的精力放在研究解決信訪工作中的突出問題等方面，即使屬于必須接待的重大突發(fā)來訪，也不宜隨意作出批示，必須破解“領(lǐng)導(dǎo)批示滿天飛、無領(lǐng)導(dǎo)批示就無人重視”的人治怪圈，同時降低信訪人對領(lǐng)導(dǎo)接訪的盲目期待，促使群眾切實(shí)樹立對法治精神的普遍信仰。

第四，全面提升信訪工作人員的專業(yè)素養(yǎng)。應(yīng)加強(qiáng)對信訪工作人員的法律專業(yè)知識和信訪工作能力的培訓(xùn)，促使其提高法律專業(yè)素養(yǎng)和政策理論水平，牢固樹立程序公正、保障人權(quán)等法治意識，切實(shí)提高其信訪終結(jié)工作水平。

完善信訪終結(jié)責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)信訪終結(jié)工作的規(guī)范化。首先，應(yīng)完善、落實(shí)信訪事項的處理、復(fù)查、復(fù)核三級終結(jié)工作責(zé)任機(jī)制。這要求信訪工作人員在處理、復(fù)查過程中必須深入實(shí)地調(diào)查取證和開展調(diào)人調(diào)卷研究，查清與信訪事項有關(guān)的基本事實(shí)，依照有關(guān)法律和政策，全面客觀地提出處理、復(fù)查意見。在復(fù)核過程中必須慎重行使復(fù)核權(quán)，充分發(fā)揮復(fù)核程序的“把關(guān)”作用，努力避免錯誤終結(jié)決定的發(fā)生。其次，應(yīng)將信訪事項終結(jié)工作納入績效考核體系（側(cè)重于受理率、辦結(jié)率、息訪率量化考核），切實(shí)落實(shí)對信訪終結(jié)工作責(zé)任單位領(lǐng)導(dǎo)及工作人員在三級終結(jié)程序各環(huán)節(jié)的過錯責(zé)任倒查追究機(jī)制。對于不嚴(yán)格按照終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)和程序，隨意終結(jié)，導(dǎo)致定性、處理錯誤等嚴(yán)重后果的，應(yīng)由政法機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門嚴(yán)肅追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任；有違紀(jì)違法行為的，提請有關(guān)單位按相關(guān)規(guī)定予以嚴(yán)肅處理。要確保法律責(zé)任的倒查追究貫穿于信訪終結(jié)程序的全過程，以增強(qiáng)程序規(guī)范意識、過錯責(zé)任意識和風(fēng)險防范意識，提升信訪終結(jié)制度的規(guī)范化運(yùn)作水平。

落實(shí)信訪終結(jié)正當(dāng)程序機(jī)制，提升信訪終結(jié)工作的公信力。信訪終結(jié)正當(dāng)程序機(jī)制包括公開聽證、公開答復(fù)、公開質(zhì)證和說明理由等內(nèi)容。公開透明是信訪終結(jié)工作贏得社會公信力的主要手段，通過推行、落實(shí)公開聽證、公開答復(fù)、公開質(zhì)證等工作機(jī)制，既充分尊重和保障了信訪人的知情權(quán)、申訴權(quán)，又可以讓社會各界了解信訪案件情況，爭取社會輿論的監(jiān)督和支持，同時給無理信訪人造成心理壓力，促使信訪人思想轉(zhuǎn)化，減少纏訪、鬧訪等非正常上訪現(xiàn)象的發(fā)生。此外，在處理、復(fù)查、復(fù)核的書面答復(fù)意見中應(yīng)予以充分合理地說明理由，如此既能提高書面答復(fù)意見的說服力，便于信訪人和社會公眾的認(rèn)識和理解，又能在一定程度上減少誤解并緩和信訪人的對抗情緒。誠然，信訪事項三級終結(jié)不僅是走程序，其根本目的還在于化解矛盾、解決群眾的實(shí)際困難，如此才能切實(shí)提升其社會公信力。因此，要堅持信訪終結(jié)與解決實(shí)際問題相結(jié)合、柔化處理與硬性處理相結(jié)合的原則，促使信訪人在三級終結(jié)程序結(jié)束的同時，真正實(shí)現(xiàn)停訪息訴、“案結(jié)事了”，以維護(hù)良好的社會秩序。

（作者單位：湖北警官學(xué)院法律系；本文系湖北警官學(xué)院2013年度公安中心工作科研項目“公安信訪工作的困境與出路研究”的階段性成果）

責(zé)編/邊文鋒