劉國(guó)福

【摘要】技術(shù)移民制度是技術(shù)移民法的最重要內(nèi)容之一，我國(guó)已經(jīng)在《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》中提出，要探索實(shí)行技術(shù)移民。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在技術(shù)移民法中著重建立并完善了獨(dú)立技術(shù)移民、勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試、積分評(píng)估、移民配額、移民擔(dān)保、外國(guó)人身份轉(zhuǎn)換、彈性移民管理、移民融合等八項(xiàng)制度。理解和參考發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的八項(xiàng)技術(shù)移民制度并制定出中國(guó)的技術(shù)移民制度，是完成探索實(shí)行技術(shù)移民和制定技術(shù)移民法任務(wù)的關(guān)鍵之一。基于目前世情和國(guó)情，我國(guó)需要推進(jìn)引進(jìn)外國(guó)人才制度的建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)積極的創(chuàng)新和突破。

【關(guān)鍵詞】技術(shù)移民 技術(shù)移民法 外國(guó)人才 出境入境管理法

【中圖分類號(hào)】 D99 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

人才資源是第一資源，在綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)中具有決定性作用。發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛制定和實(shí)施技術(shù)移民法，便利外國(guó)人才出入境、居留和融入，增強(qiáng)本國(guó)對(duì)外國(guó)人才的吸引力。技術(shù)移民法律制度是技術(shù)移民法的重要組成部分，一國(guó)技術(shù)移民法成功與否主要取決于是否設(shè)計(jì)和實(shí)施了完善的技術(shù)移民制度。充分發(fā)揮技術(shù)移民法在我國(guó)引進(jìn)外國(guó)人才工作中的作用，必須全面理解技術(shù)移民法律制度的內(nèi)容，客觀認(rèn)識(shí)我國(guó)在這方面與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，進(jìn)而尋找可能的完善辦法，使我國(guó)引進(jìn)外國(guó)人才時(shí)對(duì)技術(shù)移民制度的運(yùn)用從偶然走向應(yīng)然。

獨(dú)立技術(shù)移民制度

獨(dú)立技術(shù)移民制度是引進(jìn)外國(guó)人才力度最大的制度，是指外國(guó)人完全基于自身技能遷移到另一個(gè)國(guó)家的制度。狹義的獨(dú)立技術(shù)移民僅指永久居留，廣義的獨(dú)立技術(shù)移民還包括工作簽證。獨(dú)立提出工作簽證或技術(shù)移民申請(qǐng)，因?yàn)椴恍枰迫雵?guó)工作經(jīng)驗(yàn)和工作邀請(qǐng)，以及通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，對(duì)外國(guó)人來(lái)說(shuō)非常便捷和方便。與獨(dú)立技術(shù)移民相對(duì)應(yīng)的是擔(dān)保（提名）技術(shù)移民，前者不需要工作邀請(qǐng)，后者須有工作邀請(qǐng)。

雇主擔(dān)保制度是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)吸引外國(guó)人才最常見(jiàn)的技術(shù)移民制度，是指外國(guó)人基于自身能力以及雇主、親戚、地方政府等相關(guān)個(gè)人或機(jī)構(gòu)的擔(dān)保（提名）遷移另一國(guó)家的制度。一國(guó)實(shí)施雇主擔(dān)保移民，既可以通過(guò)雇主擔(dān)保責(zé)任，確保引進(jìn)的外國(guó)人才質(zhì)量，又可以給予雇主和地方政府在引進(jìn)外國(guó)人才方面一定傾斜性支持。雇主擔(dān)保責(zé)任是雇主擔(dān)保技術(shù)移民制度的重點(diǎn)。對(duì)移民持開放態(tài)度和希望借移民制度增加對(duì)外國(guó)人才吸引力的國(guó)家，往往設(shè)立獨(dú)立工作簽證和技術(shù)移民類別，與雇主擔(dān)保類并列，分別適用于高層次和一般性外國(guó)人才。

加拿大、澳大利亞和新西蘭視獨(dú)立技術(shù)移民為最重要的技術(shù)移民。英國(guó)、新加坡、香港設(shè)立了獨(dú)立工作簽證。由于外國(guó)人申請(qǐng)獨(dú)立工作簽證和技術(shù)移民不需要工作邀請(qǐng)和通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，對(duì)移入國(guó)而言，可能導(dǎo)致引進(jìn)國(guó)家和雇主不需要或者質(zhì)量不能保證的外國(guó)人才。為避免這種現(xiàn)象發(fā)生，實(shí)施獨(dú)立申請(qǐng)工作簽證和技術(shù)移民的國(guó)家，往往會(huì)建立積分評(píng)估和移民職業(yè)清單制度，替代勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度來(lái)衡量外國(guó)人技能。加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡都推出了不需要工作邀請(qǐng)的技術(shù)移民類別，英國(guó)實(shí)施了不需要工作邀請(qǐng)的五級(jí)技術(shù)移民計(jì)劃和第一級(jí)高層次人才之高技能人員工作簽證，同時(shí)這些國(guó)家建立和健全了積分評(píng)估和移民職業(yè)（行業(yè)）清單制度。許多國(guó)家實(shí)施獨(dú)立技術(shù)移民制度的實(shí)踐說(shuō)明，移入國(guó)在大力引進(jìn)外國(guó)人才時(shí)，應(yīng)該鼓勵(lì)而不是要求申請(qǐng)人具有本國(guó)工作經(jīng)驗(yàn)，至于職位，應(yīng)以專業(yè)性和緊缺為標(biāo)準(zhǔn)，不需要考慮職位高低。

無(wú)論是外國(guó)專家來(lái)華工作、外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)、海外高層次人才來(lái)華，還是外國(guó)人申請(qǐng)?jiān)谥袊?guó)永久居留，都必須先取得工作邀請(qǐng)——通過(guò)或者借助雇主提出申請(qǐng)，因此，中國(guó)的工作簽證和技術(shù)移民，是實(shí)質(zhì)上的雇主擔(dān)保（提名）型工作簽證和技術(shù)移民。盡管中國(guó)出臺(tái)了一系列引進(jìn)外國(guó)人才的法規(guī)政策，但是由于雇主擔(dān)保（提名）型工作簽證和技術(shù)移民再加上對(duì)外國(guó)人在華永久居留實(shí)行嚴(yán)格控制，中國(guó)事與愿違地實(shí)施著限制型臨時(shí)居留類技術(shù)移民法——技術(shù)移民法中最保守一類。①

我國(guó)在外國(guó)人工作簽證方面，不允許獨(dú)立申請(qǐng)，堵死了沒(méi)有工作邀請(qǐng)的外國(guó)人來(lái)華工作的通道。根據(jù)1996年《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》，外國(guó)人在沒(méi)有工作邀請(qǐng)的情況下不可以提出工作簽證申請(qǐng)，這使得外國(guó)人申請(qǐng)來(lái)華工作的渠道只限于有工作邀請(qǐng)這一種途徑。但事實(shí)上，由于語(yǔ)言、文化等因素的影響，不是每個(gè)優(yōu)秀的外國(guó)人在來(lái)中國(guó)前都能得到工作邀請(qǐng)。

在外國(guó)人在華永久居留方面，我國(guó)的申請(qǐng)條件非常苛刻，而且不考慮獨(dú)立類別，嚴(yán)重縮小了申請(qǐng)人范圍。2004年《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》第6條規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)谥袊?guó)永久居留的外國(guó)人應(yīng)當(dāng)“已連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)在中國(guó)居留累計(jì)不少于三年且納稅記錄良好”，而且必須在重點(diǎn)企事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)和高校擔(dān)任副總經(jīng)理、副廠長(zhǎng)以上等職務(wù)或者具有副教授、副研究員等副高級(jí)以上職稱以及享受同等待遇。從技術(shù)移民法角度看，外國(guó)人要取得中國(guó)永久居留權(quán)，必須分兩步走：第一步，獲得工作簽證，并以高級(jí)職位在中國(guó)連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)在中國(guó)累計(jì)居留不少于三年；第二步，申請(qǐng)永久居留。上述規(guī)定將永久居留申請(qǐng)者局限于已經(jīng)、正在持有中國(guó)工作簽證而且擔(dān)任高級(jí)職位外國(guó)人，排除了沒(méi)有中國(guó)工作簽證的外國(guó)人才（不論其獨(dú)立還是通過(guò)雇主擔(dān)保提出申請(qǐng)）。外國(guó)人即使在中國(guó)工作，也難以滿足上述條件，因?yàn)閾?dān)任高級(jí)職位的外國(guó)人只是極少數(shù)。僅限以高級(jí)職位工作的外國(guó)人分兩步獲得永久居留權(quán)的模式不太適合中國(guó)，因?yàn)檫@種模式排除了只有外國(guó)工作經(jīng)驗(yàn)、一般職位中國(guó)工作經(jīng)驗(yàn)的外國(guó)人才申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留的可能，極大減少了中國(guó)永久居留制度的吸引力。

對(duì)于國(guó)家吸引力遠(yuǎn)遜于發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的中國(guó)而言，如果要通過(guò)技術(shù)移民法增加對(duì)外國(guó)人才吸引力，就有必要在雇主擔(dān)保類工作簽證和技術(shù)移民外，增加獨(dú)立類工作簽證和技術(shù)移民。同時(shí)，建立和完善匹配的勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試、積分評(píng)估和移民職業(yè)清單制度，以確保引進(jìn)外國(guó)人才的質(zhì)量和效率。

勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度

勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度是評(píng)估外國(guó)人才能的最重要的制度，也是一國(guó)向外國(guó)人才簽發(fā)工作許可、工作簽證和雇主擔(dān)保移民簽證時(shí)，最常使用的一種法律技術(shù)，是一國(guó)政府為了保護(hù)本國(guó)人的就業(yè)機(jī)會(huì)，通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試的方式，確保外國(guó)人只有在本國(guó)公民或者永久居民不能勝任本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)空缺時(shí)，才能被本國(guó)雇主雇傭的制度。勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試蘊(yùn)含的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精神，政府不干預(yù)測(cè)試運(yùn)作，保障測(cè)試過(guò)程公平和客觀，信任和依賴勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試結(jié)果。外國(guó)人才對(duì)本國(guó)是否有價(jià)值主要取決于本國(guó)及其雇主是否需要他的技能，而不是其自身具有何種技能。勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)過(guò)松，會(huì)導(dǎo)致引進(jìn)非本國(guó)真正需要的外國(guó)人才，使本國(guó)人才的就業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展空間被擠壓。勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)，會(huì)阻礙外國(guó)人才進(jìn)入本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)，影響本國(guó)引進(jìn)外國(guó)人才，而且會(huì)刺激本國(guó)人提高工資和待遇的要求。

勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試由本國(guó)雇主而不是政府主管部門進(jìn)行，因?yàn)檎鞴懿块T遠(yuǎn)離市場(chǎng)，與處于市場(chǎng)一線的雇主相比，對(duì)人才供應(yīng)和需求變化的感知遲鈍且不準(zhǔn)確。為了避免本國(guó)雇主在利益驅(qū)動(dòng)下不進(jìn)行真實(shí)和全面的勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，各國(guó)政府通常會(huì)制定勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和流程。常規(guī)的勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)和流程是：雇主必須在全國(guó)性和所在城市的周六和工作日的報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)或者當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言的報(bào)刊上刊登至少四次招聘廣告，并在政府勞工部門登記職位空缺，而且對(duì)擬招聘人員資格和條件的要求不低于本國(guó)政府規(guī)定的工作標(biāo)準(zhǔn)。雇主只有確定在沒(méi)有招聘到合格的本國(guó)公民或者永久居民，政府勞工部門也沒(méi)有向其推薦合適人員時(shí)，才可以向外國(guó)人提供該工作機(jī)會(huì)，并且此工作不會(huì)降低本國(guó)人類似職位的薪資。雇主必須提供文件性證據(jù)以證明其最大限度地吸引了本國(guó)求職者，并總結(jié)求職者具體信息，以及拒絕錄用的原因。為了保證勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試時(shí)效，雇主應(yīng)該在提交申請(qǐng)雇傭外國(guó)人許可或者為外國(guó)人申請(qǐng)工作許可前6個(gè)月內(nèi)進(jìn)行勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試。政府主管部門審核進(jìn)行的勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試是否符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和流程，以及整個(gè)測(cè)試的真實(shí)性。審核時(shí)，除評(píng)估是否遵循了測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)和流程外，還通常會(huì)考慮招聘職位的技術(shù)性質(zhì)、聘用職位的薪資水平、雇主從本國(guó)人中尋找合適人員的努力以及對(duì)本國(guó)員工的培訓(xùn)紀(jì)錄等因素。通過(guò)審核后，政府主管部門簽發(fā)雇主聘雇外國(guó)人許可、外國(guó)人工作許可、工作簽證或雇主擔(dān)保移民簽證。

為了提高引進(jìn)外國(guó)人才工作的效率，許多實(shí)施勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度的國(guó)家允許外國(guó)人有條件地豁免勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，以減少引進(jìn)外國(guó)人才的環(huán)節(jié)，提高引進(jìn)的效率。外國(guó)人從事職業(yè)列于移民職業(yè)清單或者屬于高層次人才是豁免外國(guó)人進(jìn)行勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試的主要方式。移民職業(yè)清單是一國(guó)移民、勞工主管部門或其委托機(jī)構(gòu)根據(jù)本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)情況編制的允許外國(guó)人工作或移民的職業(yè)清單。在對(duì)外國(guó)人工作或移民的職業(yè)沒(méi)有特定要求的國(guó)家，移民職業(yè)清單會(huì)以行業(yè)清單的形式出現(xiàn)。移民職業(yè)清單可以幫助本國(guó)雇主和外國(guó)人清楚地了解本國(guó)對(duì)外國(guó)人才職業(yè)和所屬行業(yè)的需求情況，避免本國(guó)雇主盲目引進(jìn)和外國(guó)人輕率移入。由于勞動(dòng)力市場(chǎng)不斷發(fā)生變化，一國(guó)會(huì)每半年或者每個(gè)移民年度調(diào)整一次移民職業(yè)清單。由于每個(gè)國(guó)家情況不同，對(duì)高層次人才的定義也各異。一般而言，外國(guó)高層次人才是指擁有對(duì)本國(guó)非常有益的杰出才能的外國(guó)人。外國(guó)人要以高層次人才身份提出技術(shù)移民申請(qǐng)，不僅要證明自己的杰出才能，而且要證明自己的杰出才能將為擬移入國(guó)帶來(lái)巨大利益。評(píng)估“高層次”標(biāo)準(zhǔn)通常是國(guó)際公認(rèn)和領(lǐng)先的，如果外國(guó)人的才能只是被某一個(gè)國(guó)家認(rèn)可和在該國(guó)居于領(lǐng)先地位，就不能被確認(rèn)為高層次，除非該國(guó)家的水平能夠代表國(guó)際水平。由于外國(guó)高層次人才才能的高度專業(yè)性，政府機(jī)關(guān)不適于評(píng)估其才能是否屬于高層次，而是組織同行專業(yè)性機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍W(xué)者對(duì)其才能進(jìn)行評(píng)估，主要職責(zé)是確保評(píng)估的真實(shí)性和客觀性。

勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試蘊(yùn)含的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)精神在我國(guó)引進(jìn)外國(guó)人才過(guò)程中沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)。中國(guó)目前的引進(jìn)外國(guó)人才法律是以政府行政管理而非規(guī)范市場(chǎng)為主要指導(dǎo)思想，雖然我們提出了國(guó)內(nèi)和國(guó)際人才資源、國(guó)內(nèi)和國(guó)際人才市場(chǎng)的觀點(diǎn)，但是還沒(méi)有確立外國(guó)人才在華市場(chǎng)在我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的位置和功能。目前，我國(guó)采用的是外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)、外國(guó)專家在中國(guó)工作、留學(xué)生回國(guó)和在華留學(xué)生、外國(guó)人在華永久居留并立的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚的外國(guó)人才行政管理模式，沒(méi)有采用系統(tǒng)規(guī)范外國(guó)人才國(guó)際流動(dòng)整個(gè)過(guò)程的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)色彩濃厚的市場(chǎng)規(guī)范模式；主要管理手段是通過(guò)行政許可審批用人單位和外國(guó)人資格，不論是《外國(guó)文教專家單位資格認(rèn)可證書》、《外國(guó)專家來(lái)華工作許可證》和《外國(guó)專家證》，還是《外國(guó)人就業(yè)許可證》和《外國(guó)人就業(yè)證》，均沒(méi)有通過(guò)規(guī)范外國(guó)人就業(yè)市場(chǎng)秩序來(lái)調(diào)整用人單位在引進(jìn)外國(guó)人才過(guò)程中的行為，也沒(méi)有通過(guò)明晰和落實(shí)責(zé)任發(fā)揮用人單位和外國(guó)人在引進(jìn)外國(guó)人才過(guò)程中的作用。這與管理勞動(dòng)力市場(chǎng)的輕準(zhǔn)入、重規(guī)范思路相差甚遠(yuǎn)。外國(guó)人就業(yè)和中國(guó)人就業(yè)同為就業(yè)市場(chǎng)的一部分，對(duì)于外國(guó)人就業(yè)市場(chǎng)的管理，應(yīng)該遵循市場(chǎng)管理準(zhǔn)則，相信和運(yùn)用好“看不見(jiàn)的手”的作用。擴(kuò)大來(lái)華工作外國(guó)人群體，給予用人單位同等市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，全面和細(xì)致地規(guī)范外國(guó)人就業(yè)和聘雇外國(guó)人行為，創(chuàng)造市場(chǎng)主體間的平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保護(hù)市場(chǎng)參與者的權(quán)益。同時(shí)，外國(guó)人才引進(jìn)主管部門商人力資源主管部門，或者授權(quán)有關(guān)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，權(quán)衡國(guó)家利益，考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及勞動(dòng)力市場(chǎng)情勢(shì)，確定年度引進(jìn)外國(guó)人才的職業(yè)清單和緊缺職業(yè)清單。由于職業(yè)清單已經(jīng)由有關(guān)政府部門根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)情況進(jìn)行審核，所以從事職業(yè)清單上職業(yè)的外國(guó)人才，可以豁免勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試。

我國(guó)法律作出了勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試方面的規(guī)定，但是沒(méi)有得到有效地執(zhí)行。1996年《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》第6條規(guī)定：用人單位聘用外國(guó)人從事的崗位應(yīng)是有特殊需要，國(guó)內(nèi)暫缺適當(dāng)人選，且不違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定的崗位。這是《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》保障本國(guó)公民工作權(quán)和確保外國(guó)人技能的最重要條款，也是與勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試最接近的條款，本應(yīng)提升為勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度并予以全面貫徹執(zhí)行，但是，由于表述過(guò)于泛泛，缺少主體、標(biāo)準(zhǔn)和流程等具體內(nèi)容方面的配套性規(guī)章，導(dǎo)致用人單位無(wú)法操作，政府主管部門也無(wú)法進(jìn)行仔細(xì)和認(rèn)真的審核，或者由于擁有過(guò)大的自由裁量權(quán)而濫用權(quán)力。應(yīng)具體化“特殊需要”和“國(guó)內(nèi)暫缺”，將其作為規(guī)范聘雇外國(guó)人行為的重要依據(jù)，向勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度方向發(fā)展，以明確外國(guó)人準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)市場(chǎng)力量保障本國(guó)公民工作權(quán)和確保外國(guó)人技能。同時(shí)，限制外國(guó)人才引進(jìn)主管部門審核用人單位聘雇外國(guó)人的自由裁量權(quán)。

我國(guó)外國(guó)專家主管部門審核用人單位聘雇外國(guó)專家申請(qǐng)不考慮勞動(dòng)力市場(chǎng)情況。根據(jù)《2004年外國(guó)專家來(lái)華工作許可辦理規(guī)定》，目前國(guó)內(nèi)用人單位聘雇外國(guó)專家不需要進(jìn)行勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，只需提交申請(qǐng)表、個(gè)人簡(jiǎn)歷、最高學(xué)歷證書或?qū)I(yè)資格證明材料復(fù)印件、健康證明和聘用合同書，無(wú)需提交勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試總結(jié)、工作經(jīng)驗(yàn)證明和來(lái)華工作計(jì)劃。根據(jù)《2004年聘請(qǐng)外國(guó)專家單位資格認(rèn)可辦理規(guī)定》，聘請(qǐng)外國(guó)專家的用人單位必須具有獨(dú)立法人資格，經(jīng)過(guò)行業(yè)資質(zhì)認(rèn)可，設(shè)有外國(guó)專家管理和服務(wù)工作的專門機(jī)構(gòu)和人員，外國(guó)專家管理制度和外事工作人員制度健全，具有聘請(qǐng)外國(guó)專家所需的工作條件、生活設(shè)施和經(jīng)費(fèi)保障。上述條件過(guò)于模糊，缺少法人成立年限、資質(zhì)認(rèn)可年限、使用外國(guó)專家計(jì)劃和培訓(xùn)本單位國(guó)內(nèi)員工方案等具體性要求。缺少勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試要求的用人單位條件的模糊性規(guī)定，難以確保外國(guó)專家質(zhì)量和國(guó)內(nèi)人才權(quán)益。應(yīng)該嘗試在引進(jìn)外國(guó)專家工作中建立勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制確保引進(jìn)的外國(guó)專家質(zhì)量。

我國(guó)需要基于勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，取消不同用人單位在吸引外國(guó)人才方面的不平等待遇，廢止對(duì)一些用人單位邀請(qǐng)外國(guó)人以外國(guó)專家身份申請(qǐng)來(lái)華工作以及支持外國(guó)人永久居留申請(qǐng)的限制，推動(dòng)所有用人單位在吸引外國(guó)人才方面的平等競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)引進(jìn)智力專項(xiàng)資金使用效益的最大化和外國(guó)人才在中國(guó)的協(xié)調(diào)布局。2004年《外國(guó)專家來(lái)華工作許可辦理規(guī)定》制定了外國(guó)人才申請(qǐng)“外國(guó)專家來(lái)華工作許可”的條件，主要是為執(zhí)行政府間、國(guó)際組織間協(xié)議、協(xié)定和中外經(jīng)貿(mào)合同，應(yīng)聘在中國(guó)工作的外國(guó)籍專業(yè)技術(shù)人員或管理人員。2004年《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》將申請(qǐng)來(lái)中國(guó)永久居留的外國(guó)人才的用人單位限定于國(guó)務(wù)院各部門或者省級(jí)人民政府所屬的機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)高等學(xué)校、國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目或者重大科研項(xiàng)目的企事業(yè)單位、高新技術(shù)企業(yè)、鼓勵(lì)類外商投資企業(yè)、外商投資先進(jìn)技術(shù)企業(yè)或者外商投資產(chǎn)品出口企業(yè)。但是，一般性機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校、企事業(yè)單位，特別是中西部地區(qū)和民營(yíng)的這些機(jī)構(gòu)同樣需要而且更需要借助政府引智的力量和授予永久居留權(quán)的方式吸引外國(guó)人才，所以不僅不能限制，應(yīng)該鼓勵(lì)它們引進(jìn)外國(guó)人才。

積分評(píng)估制度

積分評(píng)估制度是評(píng)估外國(guó)人才能的最重要制度之一和勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度的最重要補(bǔ)充，是指一國(guó)根據(jù)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)外籍人才的需求，確定申請(qǐng)人應(yīng)該具備的各項(xiàng)能力、能力對(duì)應(yīng)分?jǐn)?shù)和評(píng)估通過(guò)分?jǐn)?shù)，并依此進(jìn)行考核和審批的制度，反映了移入國(guó)對(duì)擬引進(jìn)外國(guó)人才的需要和最低要求，控制著引進(jìn)外國(guó)人才的質(zhì)量。②積分評(píng)估制被廣泛運(yùn)用于獨(dú)立技術(shù)移民，因?yàn)楣椭鲹?dān)保技術(shù)移民與勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試緊密相聯(lián)，而勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試已經(jīng)具有評(píng)估外國(guó)人技能的功能，再通過(guò)積分評(píng)估來(lái)評(píng)估外國(guó)人技能有重復(fù)之嫌。如果勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試不足以評(píng)估外國(guó)人技能，積分評(píng)估制會(huì)被運(yùn)用于雇主擔(dān)保技術(shù)移民。實(shí)行積分評(píng)估制的國(guó)家會(huì)劃定通過(guò)分?jǐn)?shù)線。外國(guó)人所得積分達(dá)到通過(guò)分?jǐn)?shù)線，并符合品行、健康等條件，就可以獲發(fā)工作簽證或永久居留許可。一般而言，達(dá)到通過(guò)分?jǐn)?shù)線后，超出多少，不影響申請(qǐng)人成功和主管部門審理申請(qǐng)速度。通過(guò)分?jǐn)?shù)線可能因技術(shù)移民類別不同而各異。在有多個(gè)技術(shù)移民類別的國(guó)家，例如澳大利亞，不同技術(shù)移民類別對(duì)應(yīng)不同的通過(guò)分?jǐn)?shù)線，借以引導(dǎo)外國(guó)人的技術(shù)移民申請(qǐng)行為。根據(jù)國(guó)家發(fā)展、勞動(dòng)力市場(chǎng)和申請(qǐng)人情況，移民接收國(guó)會(huì)不斷調(diào)整通過(guò)分?jǐn)?shù)線，通常是每年調(diào)整一次。通過(guò)分?jǐn)?shù)線上升和下降，體現(xiàn)了對(duì)申請(qǐng)人綜合能力要求的提高和降低。在積分評(píng)估體系中，職業(yè)是反映外國(guó)人個(gè)人能力的最重要要素，其他要素包括學(xué)歷和專業(yè)、工作經(jīng)驗(yàn)、收入水平、語(yǔ)言能力、年齡、工作邀請(qǐng)、配偶能力、擔(dān)保/提名和資產(chǎn)等。

1996年《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》、2004年《外國(guó)專家來(lái)華工作許可辦理規(guī)定》和2004年《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》都沒(méi)有建立積分評(píng)估制，而只是規(guī)定了申請(qǐng)人的資格和條件，然后分別由勞動(dòng)、外國(guó)專家和公安出入境管理部門審核和簽發(fā)相應(yīng)工作許可和出入境類證件，由于沒(méi)有量化申請(qǐng)人各項(xiàng)指標(biāo)，也沒(méi)有相應(yīng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度與之匹配，負(fù)責(zé)官員評(píng)估外國(guó)人申請(qǐng)時(shí)，有著較強(qiáng)的主觀色彩。《管理辦法》第6條規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)谥袊?guó)永久居留的外國(guó)人應(yīng)該在中國(guó)擔(dān)任副總經(jīng)理、副廠長(zhǎng)等職務(wù)以上或者具有副教授、副研究員等副高級(jí)職稱以上以及享受同等待遇。職位（職稱）內(nèi)涵空泛，在不同國(guó)家、行業(yè)、企事業(yè)單位，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，不利于政府主管部門評(píng)估申請(qǐng)人的能力，也很難因調(diào)整職位清單，而使移民政策更好地適應(yīng)國(guó)內(nèi)對(duì)外國(guó)人才的需求。一個(gè)人的職業(yè)相對(duì)于其擔(dān)任的職位而言，更穩(wěn)定和持久。職位可以作為評(píng)估申請(qǐng)人能力的輔助性要素，而不應(yīng)是基礎(chǔ)性要素。中國(guó)可以借鑒國(guó)際移民法的成功經(jīng)驗(yàn)，以職業(yè)為基礎(chǔ)評(píng)估技術(shù)移民申請(qǐng)人的能力。職業(yè)內(nèi)涵具體，在不同國(guó)家、行業(yè)、企事業(yè)單位，有相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有利于政府主管部門評(píng)估申請(qǐng)人的能力，并根據(jù)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)，經(jīng)常性調(diào)整所需外籍人才的職業(yè)清單。

移民配額制度

移民配額制度是控制外國(guó)人才移入數(shù)量的最重要制度，是指為了保護(hù)本國(guó)發(fā)展不因外國(guó)人移入過(guò)多而受損害，一國(guó)移民主管部門確定和調(diào)整一定時(shí)間內(nèi)外國(guó)人移入數(shù)量的制度?？紤]到本國(guó)對(duì)外國(guó)人的接收和消化能力，各國(guó)通常會(huì)限制外國(guó)人在一定時(shí)間內(nèi)移入的數(shù)量。由于外國(guó)人以永久居留身份移入對(duì)一國(guó)接收和消化外國(guó)人能力的要求遠(yuǎn)高于以臨時(shí)居留身份移入，建立技術(shù)移民配額制度的國(guó)家主要是實(shí)施永久居留類技術(shù)移民法的國(guó)家，包括美國(guó)、加拿大、澳大利亞和新西蘭。實(shí)行臨時(shí)居留類技術(shù)移民法的國(guó)家和地區(qū)，一般不規(guī)定技術(shù)移民配額，因?yàn)檫@些國(guó)家和地區(qū)的技術(shù)移民以臨時(shí)居留類為主、永久居留類為次，申請(qǐng)永久居留技術(shù)移民的苛刻條件已經(jīng)限制了申請(qǐng)人數(shù)量，借助移民配額的限制技術(shù)移民數(shù)量的必要性不大。由于本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)和爭(zhēng)奪國(guó)際人才的國(guó)際環(huán)境不斷發(fā)生變化，為了使引進(jìn)的外國(guó)人才符合本國(guó)需求，各國(guó)會(huì)周期性地、通常是每年調(diào)整一次技術(shù)移民配額。考慮到中國(guó)對(duì)海外人才的吸引力不大，不會(huì)承受太大的海外人才涌入壓力，配額制度可以暫緩實(shí)行。待實(shí)施新的技術(shù)移民政策后，視年度引進(jìn)海外人才情況，再確定是否實(shí)行配額制度。

移民擔(dān)保制度

移民擔(dān)保制度是移民接收國(guó)分散引進(jìn)外國(guó)人才風(fēng)險(xiǎn)的最重要制度，是指移民擔(dān)保人和移民接收國(guó)政府約定，當(dāng)移民申請(qǐng)人不履行承諾義務(wù)時(shí)，移民擔(dān)保人按照約定履行義務(wù)或者承擔(dān)責(zé)任的制度。移民擔(dān)保制可以密切外國(guó)人與移民接收國(guó)聯(lián)系，有助于移民申請(qǐng)人在申請(qǐng)前了解移民接收國(guó)情況、增強(qiáng)移民接收國(guó)吸引力、獲得簽證后融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)以及減輕移民接收國(guó)接納外國(guó)人的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。就技術(shù)移民而言，移民擔(dān)保制主要適用于工作簽證和雇主擔(dān)保移民。美國(guó)H、L、O、P類工作簽證都要求準(zhǔn)備雇傭外國(guó)人的美國(guó)公司或其他機(jī)構(gòu)為外國(guó)人提供擔(dān)保，確認(rèn)已經(jīng)同意按照美國(guó)法律的規(guī)定雇傭該外國(guó)人。雇主擔(dān)保外國(guó)人來(lái)本國(guó)工作和移民，應(yīng)盡力確保有關(guān)材料的真實(shí)性，按照為被擔(dān)保人申請(qǐng)工作許可陳述的崗位和職責(zé)使用被擔(dān)保人，每一移民年度向政府主管部門報(bào)告雇傭被擔(dān)保人的情況，按照法律規(guī)定向被擔(dān)保人提供薪資、工作環(huán)境和福利待遇，終止雇傭被擔(dān)保人時(shí)向政府主管部門報(bào)告，被擔(dān)保人工作許可期限屆滿前為其辦理手續(xù)并使其出國(guó)，制定內(nèi)部規(guī)章制度妥善管理和服務(wù)被擔(dān)保人，不聘雇沒(méi)有合法身份的外國(guó)人。如果雇主沒(méi)有履行擔(dān)保責(zé)任，將被處以罰款、停業(yè)、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，還會(huì)受到刑事處罰。移民提名制度是與移民擔(dān)保制度緊密相聯(lián)的制度，是指移民提名人根據(jù)自己對(duì)外國(guó)人的認(rèn)識(shí)，提名其來(lái)本國(guó)、本省/州工作和移民的制度。一國(guó)移民主管部門考慮到移民提名人的卓越聲望和專業(yè)成就，會(huì)信任其提名的權(quán)威性，為被提名人簽發(fā)工作簽證或技術(shù)移民簽證。移民提名人可以是本國(guó)雇主、地方政府、專業(yè)團(tuán)體或行業(yè)協(xié)會(huì)。在工作簽證和技術(shù)移民領(lǐng)域，對(duì)于選用移民提名還是擔(dān)保，各國(guó)的做法不同，沒(méi)有一定之規(guī)。一般來(lái)說(shuō)，傾向于加大雇主在聘雇外國(guó)人方面責(zé)任的國(guó)家，往往選用移民擔(dān)保，反之，選用移民提名。