摘要 農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開國家政策的支持，糧食直接補貼是國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施之一，直接關系到糧食的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)和廣大農(nóng)民收入的提高。過去10年，我國糧食直接補貼持續(xù)增加，糧食產(chǎn)量連年上漲，農(nóng)民收入逐年提高，農(nóng)業(yè)取得了巨大的發(fā)展。盡管如此，糧食直接補貼作為一項長久性的農(nóng)業(yè)政策，在實踐中仍然存在許多問題，補貼政策需要調(diào)整，出現(xiàn)的新問題急需解決。筆者認為，在現(xiàn)階段要解放思想，創(chuàng)新觀念，調(diào)整政策目標，減少糧食直接補貼轉而向生產(chǎn)性補貼傾斜，同時調(diào)整資金投入結構，改變補貼方式，充分發(fā)揮市場和社會的力量，調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性，促進糧食生產(chǎn)，保障國家的糧食安全。

關鍵詞 糧食直接補貼；糧食安全；政策支持

中圖分類號 S-9 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2014）08-02500-02

作者簡介 左宇（1991- ），男，安徽合肥人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。

收稿日期 20140217

自2004年開始，糧食直接補貼政策已經(jīng)實施了10年，作為我國農(nóng)業(yè)補貼政策的重要內(nèi)容而一直受到廣泛的關注。按照國際農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般經(jīng)驗，屬于綜合性補貼的糧食直接補貼對于農(nóng)業(yè)發(fā)展有重要意義。在中央大力推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化和土地流轉的新形勢下，如何根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際情況調(diào)整補貼形式、結構、內(nèi)容，直接關系到糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定、農(nóng)民收入的提高和國家的糧食安全。

1 我國糧食直接補貼政策實施歷程及成效

2004年之前，我國實行的糧食保護價敞開收購政策存在著許多問題，補貼環(huán)節(jié)多、效率低，糧食流通不暢、大量積存，糧食企業(yè)虧損嚴重，農(nóng)民利益難以得到保護，直接導致糧食產(chǎn)量的下滑。隨著糧食流通體制改革的深入，補貼政策逐步從價格支持轉向收入支持。2001年中央決定進行糧食直接補貼試點工作，并于2002年在多個糧食主產(chǎn)區(qū)展開補貼試點。到2004年，中央為了扭轉1999～2003年我國糧食產(chǎn)量連年下滑的狀況，正式在全國開始實行糧食直接補貼政策，當年中央投入補貼資金約116億元，年末糧食播種面積達10 160.62萬hm2，比上年增長219.61萬hm2，糧食產(chǎn)量達46 947.2萬t，比上年增產(chǎn)3 877.8萬t。農(nóng)民普遍對這一政策持積極的態(tài)度，認為生產(chǎn)負擔得到了減輕，收入得到了提高，極大地增加了農(nóng)民投入糧食生產(chǎn)的積極性[1]。此后，國家糧食直接補貼資金連年增加，2005～2007年分別投入132億、142億和151億元，實現(xiàn)了糧食直接補貼金額占中央糧食風險基金50%以上的目標，并維持該補貼水平至今，地方政府也不斷加大補貼力度。2004～2013年，我國糧食產(chǎn)量連年增長，從46 947.2萬t一直增加到60 193.5萬t，實現(xiàn)了罕見的10連增，徹底扭轉了原先糧食產(chǎn)量停滯不前的狀況[2]。

回顧糧食直接補貼政策實施的這10年，我國糧食播種面積增加了10.18%，糧食產(chǎn)量增長了28.22%，農(nóng)民人均純農(nóng)收入增長了99.42%，已經(jīng)建立了較為完整的補貼方式，形成了較為規(guī)范的發(fā)放程序，農(nóng)民生活水平得到了切實的提高，國家糧食安全得到了有效保障[3]。

2 糧食直接補貼政策存在的問題

雖然我國糧食直接補貼政策取得了一定成效，但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和國家對糧食安全的更高要求，現(xiàn)實中存在的許多問題也不斷凸顯出來[4-5]。

2.1 目標設計不夠準確

相對于國外補貼政策的多元目標而言，我國糧食直接補貼政策的目標十分單一，即促進糧食生產(chǎn)，保障國家糧食安全。雖然在推行之初也曾有學者提出不同意見，但是隨著糧食直接補貼政策的穩(wěn)定實施，對糧食直接補貼政策目標的認識也逐漸統(tǒng)一起來。但現(xiàn)有的政策實施狀況卻無法很好地實現(xiàn)促進糧食生產(chǎn)、提高生產(chǎn)能力、保障糧食安全的目標。因為國家的資金投入畢竟有限，“普惠式”的補貼方式與實際生產(chǎn)脫鉤，成為了事實上的收入補貼，不僅沒有減輕種糧農(nóng)戶的負擔，起到應有的激勵作用，反而進一步影響了土地流轉、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等的發(fā)展。在這種情況下，糧食直接補貼政策的定位明顯存在問題，與政府制定政策的本意相背離。此外，糧食安全包括數(shù)量安全、質量安全和生態(tài)安全3個部分，糧食直接補貼政策僅僅側重了數(shù)量安全，忽視甚至是影響了質量安全和生態(tài)安全。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境密切相關，而農(nóng)民又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，糧食直接補貼政策沒有引導農(nóng)民保護生態(tài)環(huán)境減少面源污染，反而在某種程度上鼓勵了農(nóng)民開荒種糧，大量使用化肥、農(nóng)藥實現(xiàn)農(nóng)田的短期增效，卻忽視了農(nóng)業(yè)的長遠發(fā)展。

2.2 投入資金規(guī)模不足

自2002年糧食直接補貼政策開始試點以來，中央和地方不斷的提高補貼資金數(shù)量，擴大補貼范圍，每年國家農(nóng)業(yè)補貼的很大一部分都用于糧食直接補貼。在現(xiàn)行的補貼力度下，農(nóng)民每年的收入名義上都可以達到10%以上的增幅，但是扣除物價上漲因素，農(nóng)民實際增長的收入十分有限，對比國外的補貼力度和規(guī)模，我國種糧農(nóng)民戶均糧食直接補貼數(shù)額非常低。作為弱勢產(chǎn)業(yè)中的弱勢生產(chǎn)品種，糧食生產(chǎn)比較效益較低，農(nóng)民生產(chǎn)生活資料的價格也隨著物價上漲而飛速上漲，種糧農(nóng)民的生產(chǎn)生活更加困難，糧食直接補貼又不足以彌補從事糧食生產(chǎn)的機會成本，農(nóng)民更愿意選擇其他高收入回報的生產(chǎn)品種或直接外出務工，種糧積極性難以提高，耕地資源難以得到有效利用和保護。雖然國家每年投入糧食直接補貼的資金數(shù)額十分巨大，但由于我國農(nóng)業(yè)人口多，耕地面積廣，分配到農(nóng)民手中就顯得很少，無法有效形成引導激勵農(nóng)民進行糧食生產(chǎn)的效果，不利于糧食生產(chǎn)和糧食直接補貼政策目標的實現(xiàn)。巨大資金投入和政策目標無法實現(xiàn)形成矛盾，使財政支農(nóng)資金被大量消耗，又沒有明確的法律法規(guī)作為依托，影響地方政府繼續(xù)加大支持的積極性，甚至有些時候只能作為國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種態(tài)度，農(nóng)民對政策的信心受到影響，糧食直接補貼持續(xù)發(fā)展的長效機制難以形成。

2.3 補貼方式有待改進

我國的糧食補貼政策目前主要采用“普惠式”的補貼方式，按種植面積計算補貼金額，各省之間、省內(nèi)各地之間補貼的標準也有很大差異。在這種補貼形式下，農(nóng)戶為了獲取更多的補貼，積極開辟農(nóng)田以增加種植面積，無視生態(tài)環(huán)境的狀況；通過資金投入進行現(xiàn)代化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營，努力提高糧食單產(chǎn)的農(nóng)戶所獲得的糧食直接補貼和別的農(nóng)戶沒有區(qū)別，嚴重影響了農(nóng)戶的積極性。由于糧食直接補貼金額與面積、種植作物等密切相關，工作量大、政策成本高，基層工作人員難以面面俱到，補貼面積不實、不能及時調(diào)整記錄的問題時有發(fā)生，糧食直接補貼成了按承包戶發(fā)放的收入補貼，農(nóng)戶種植非糧食作物，甚至將土地拋荒、挪作他用或轉租給其他農(nóng)戶，依然能夠得到補貼，真正的種糧農(nóng)民卻無法得到政策支持，既不利于農(nóng)村土地流轉和農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、現(xiàn)代化經(jīng)營，也不利于調(diào)動農(nóng)戶的種糧積極性。雖然中央和各級政府都強調(diào)要將糧食直接補貼向產(chǎn)糧大省、種糧大戶傾斜，但因為沒有配套資金的支持，在基層財政困難的情況下，相關工作很難有效落實，補貼資金無法合理利用，難以提高農(nóng)民的種糧積極性，達到預期的政策目標。

2.4 政策效率需要提高

針對我國糧食直接補貼政策的效率問題一直都有爭議。基于糧食直接補貼的政策目標來看，多數(shù)人都認為補貼效率不高，很難有效提高農(nóng)民種糧積極性、促進糧食增產(chǎn)、保障糧食自給。各省市之間的效率也存在較大差距，補貼無效率的區(qū)域多集中在糧食主產(chǎn)區(qū)，且普遍表現(xiàn)為規(guī)模效益遞減，當前補貼標準下常用的3種補貼方式對糧食產(chǎn)量的影響都不大。也有學者認為我國糧食直接補貼政策在糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收方面有積極的影響，在政府支付相同成本的情況下，糧食直接補貼政策比生產(chǎn)資料補貼政策在糧食增產(chǎn)方面更效。筆者分析認為，在現(xiàn)行糧食直接補貼的計算方式下，農(nóng)民開辟農(nóng)田、擴大耕地面積的行為得到了有效的激勵，相比較其他生產(chǎn)要素而言，土地對于糧食產(chǎn)量增加的效應是巨大的，過去糧食直接補貼的增產(chǎn)效應可能是由于耕地面積的擴大而產(chǎn)生的，除此之外，糧價的上漲和技術的進步也對增產(chǎn)有著重要影響，可是長時間的農(nóng)田開辟行為使得我國土地大量被開放利用，城鎮(zhèn)化的發(fā)展又進一步要求土地資源的大量投入，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，通過擴大耕地面積來實現(xiàn)增產(chǎn)的前景十分有限，土地稟賦的問題也使得土地生產(chǎn)能力下降，糧食直接補貼的長期增產(chǎn)效果令人擔憂。

3 優(yōu)化糧食直接補貼政策的建議

糧食直接補貼是國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，確保糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的一項長期政策，必須根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同階段，具體問題具體對待，有效優(yōu)化和調(diào)整補貼政策[6-7]。

3.1 調(diào)整政策目標 從根據(jù)國際農(nóng)業(yè)政策實踐來看，價格支持政策和生產(chǎn)性補貼能有效的促進糧食生產(chǎn)，而收入補貼則在農(nóng)產(chǎn)品過剩、農(nóng)民貧困化的背景下普遍實行。在農(nóng)業(yè)發(fā)展落后階段，國外一般集中進行生產(chǎn)性補貼和價格支持政策；進入發(fā)達階段之后，則是以保障農(nóng)民收入的綜合補貼政策為主，但也保留了生產(chǎn)性補貼和價格支持政策。我國屬于農(nóng)業(yè)發(fā)展落后階段，糧食直接補貼政策的目標是調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、促進糧食增產(chǎn)、確保國家糧食安全，但是從理論上而言，糧食直接補貼是一項綜合性補貼，是收入政策，其目標是為了提高農(nóng)民收入。長時間的實踐研究表明，綜合性收入補貼對糧食生產(chǎn)促進作用甚小，政策成本甚高，不適合我國目前的狀況。當前必須減少糧食直接補貼的投入，繼續(xù)加大對于生產(chǎn)性補貼的投入，同時還要配合價格支持政策。只要能適當調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，就達到了政策目標，雖然價格支持政策屬于“黃箱”政策，但是在市場經(jīng)濟條件下，糧食直接補貼政策降低了糧食市場價格，實際上是將補貼給予了消費者而非糧食生產(chǎn)者，還是需要通過價格支持來提高糧食生產(chǎn)的比較利益。另外，還必須采取其他諸如耕地保護、基礎設施建設、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)等農(nóng)業(yè)政策和生態(tài)保護政策，多管齊下，在長期上保障我國糧食安全。

3.2 確保資金投入

我國糧食直接補貼政策的實行已經(jīng)有了一段時間，雖然各種實踐和研究表明其政策效率有限，但是必須慎重處理，不能因為政策變動而影響了農(nóng)民對于國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的信心。因此在糧食直接補貼投入向生產(chǎn)性補貼傾斜的同時，仍然要保持一定數(shù)量的糧食直接補貼。在現(xiàn)階段要建立起與農(nóng)資價格相關聯(lián)的糧食直接補貼機制，使補貼金額能夠抵扣農(nóng)資價格的增長，以期暫時起到生產(chǎn)性補貼的作用，并逐步向生產(chǎn)性補貼過渡，從而提高糧食生產(chǎn)的比較收益，保障種糧農(nóng)民收入；農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定水平之后，又需要增加糧食直接補貼，擴大補貼規(guī)模，保障糧食生產(chǎn)。在原有政府主導的模式之外，要積極探索其他方式提高補貼水平，發(fā)揮好市場和社會的力量，改變政府包辦補貼的狀況。同時完善相關的法律法規(guī)，讓糧食直接補貼的全過程都有法律依托，增強農(nóng)民的信心；增加配套資金的投入，給予基層部門工作經(jīng)費的支持，便于補貼發(fā)放、信息統(tǒng)計等工作的開展；推進糧食直接補貼信息化發(fā)展，以充分提高資金的使用效率，實現(xiàn)糧食直接補貼的政策目標。

3.3 轉變補貼方式

糧食直接補貼的受益對象必須明確為種糧農(nóng)民，補貼的作物必須明確為主要糧食品種，要明確農(nóng)民間土地流轉的關系，取消非糧食生產(chǎn)所得到的糧食直接補貼，避免承包戶轉租土地后仍然獲得補貼，改變長期以來的全面補貼現(xiàn)象，使真正種糧的農(nóng)戶得到支持。貫徹落實好補貼向產(chǎn)糧大省、種糧大戶傾斜的政策要求，提高資金的針對性和利用率，提高糧食產(chǎn)量，實現(xiàn)有限資金的最大效益。要轉變按照面積補貼的脫鉤型補貼方式，改以產(chǎn)糧數(shù)量或售糧數(shù)量為補貼依據(jù)的掛鉤型補貼方式，這樣能夠促進勞動力轉移，激勵農(nóng)戶提高糧食綜合生產(chǎn)能力，有效改善因補貼而導

致的農(nóng)村土地流轉困難問題，產(chǎn)生規(guī)模化、現(xiàn)代化經(jīng)營的種糧大戶和家庭農(nóng)場，解決補貼資金有限和補貼對象無限之間的矛盾，充分調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性，同時也減少了基層部門發(fā)放糧食直接補貼的相關工作，提高了政策效率，使得按種糧規(guī)模進行階梯化補貼成為可能。要積極創(chuàng)新補貼渠道和發(fā)放模式，通過農(nóng)村中介組織、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)協(xié)會等進行補貼發(fā)放的有關工作，不再完全以資金作為支付手段，適當?shù)囊氡ｋU支付、金融產(chǎn)品支付、教育培訓支付、技術裝備支付等手段，豐富農(nóng)民的選擇。要充分利用信息化的優(yōu)勢，簡化糧食直接補貼政策的實施過程，改變政策成本過高的狀況，建立糧食直接補貼發(fā)放信息系統(tǒng)，加快政策執(zhí)行速度，為農(nóng)戶提供便利和保障，降低由于執(zhí)行問題而影響政策效果的風險。加大對于糧食直接補貼的宣傳力度，讓農(nóng)民充分了解政策的目的、補貼的對象、補貼的方法、補貼的標準等，實現(xiàn)民主監(jiān)督，發(fā)揮糧食直接補貼政策的最大效用。

參考文獻

[1] 辛翔飛，王濟民.糧食補貼政策研究綜述[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2011（9）：3-5.

[2] 侯明利，傅賢治.國內(nèi)糧食直接補貼政策研究綜述[J].經(jīng)濟問題，2008（3）：87-89.

[3] 國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2013[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2013.

[4] 沈淑霞，佟大新.吉林省糧食直接補貼政策的效應分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2008（8）：12-16，110.

[5] 馬愛慧，張安錄.農(nóng)業(yè)補貼政策效果評價與優(yōu)化[J].華中農(nóng)業(yè)大學學報，2012（3）：33-37.

[6] 臧文如，傅新紅，熊德平.財政直接補貼政策對糧食數(shù)量安全的效果評價[J].農(nóng)業(yè)技術經(jīng)濟，2010（12）：84-93.

[7] 劉旗，劉培培.糧食直接補貼的增產(chǎn)效應——基于河南省面板數(shù)據(jù)的分析[J].經(jīng)濟經(jīng)緯，2013（3）：36-40.