劉展超

雖然第二次全國土地調(diào)查（2007年7月到2009年12月，下稱土地二調(diào)）顯示，我國耕地實際保有量超過20億畝，距18億畝耕地紅線還有2億畝余量，但個別地區(qū)耕地總量卻不增反降，耕保壓力加大，用地騰挪空間也將受限。

從近期披露的一些省級土地二調(diào)結(jié)果來看，北京、上海和天津這三大直轄市境況最差，距離突破2020年的耕地保護指標已經(jīng)是“咫尺之遙”。若最終突破紅線,按照我國相關(guān)規(guī)定，省級政府負責(zé)人將被問責(zé)。

最新官方信息顯示，為了應(yīng)對全國耕地總量增加和地區(qū)間增減不一的狀況，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》（下稱《規(guī)劃》）有望進行調(diào)整完善。

18億畝耕地紅線的由來

6月25日，國土資源部召開會議審議《土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作方案》，要求在完成《規(guī)劃》中期評估的基礎(chǔ)上，依據(jù)土地二調(diào)成果數(shù)據(jù)，適時調(diào)整耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積和建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模。

國土資源部一位知情人士透露，這說明《規(guī)劃》也要適應(yīng)新情況，土地二調(diào)的結(jié)果證明我國耕地總量，以及地方耕地存量都有很大的變化，要有針對性地微調(diào)。

他表示，此番調(diào)整可能會提高全國耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積的指標，但對于現(xiàn)在耕地數(shù)量偏少的地區(qū)，也可能會考慮縮減考核指標。

按照《規(guī)劃》，全國耕地保有量到2020年要保持在12033.33萬公頃（18.05億畝）?！兑?guī)劃》將該指標分解到各省級行政區(qū)，并且作為一項“約束性”指標，要求地方“嚴格落實，不得突破”。這也是所謂18億畝耕地紅線的一個由來。

上海耕地形勢嚴峻

北京近日發(fā)布的土地二調(diào)結(jié)果顯示，截至2009年年底，北京有耕地22.71萬公頃（340.8萬畝），距離《規(guī)劃》確定的目標21.47萬公頃（322萬畝），僅有約1.24萬公頃（18.7萬畝）的占用空間。

1996~2009年的13年中，北京耕地年均減少8980.9公頃（13.5萬畝）。如果不能及時踩剎車，北京近兩年就可能突破耕地紅線。

同樣來自天津官方的數(shù)據(jù)顯示，天津耕地面積比基于第一次調(diào)查后逐年變更至2009年的耕地面積多出5807公頃，但耕地保護形勢依然嚴峻。截至2012年年底，天津市耕地面積已降至43.93萬公頃（658.95萬畝），比《規(guī)劃》確定的2020年的耕地保有量僅多出2000公頃（3萬畝）左右。

上海官方發(fā)布的土地二調(diào)結(jié)果顯示，截止到2009年12月31日，上海市耕地18.9759萬平方公頃(284.64萬畝)，人均耕地僅為0.12畝，不足全國人均水平的1/12(全國人均耕地為1.52畝)。

按照《規(guī)劃》，上海到2020年末的耕地保有量指標是24.93萬公頃（374萬畝）。

兩相比照，上海似乎已經(jīng)突破了“約束性”紅線，且兩者差距高達90萬畝。

上海耕地數(shù)量減少早有征兆。早在2009年，國土資源部土地二調(diào)成果國家級抽查核實工作時，就將上海定義為“耕地面積明顯減少”的地區(qū)。

上海用地確實存在很大困難，雖然是一個省級行政區(qū)，但其陸地面積卻非常小，上海GDP總量比北京大，土地面積比北京小，說明其單位GDP的產(chǎn)出要更多些。

上海當?shù)孛襟w東廣新聞臺5月15日的報道曾稱，上海公布土地二調(diào)中相關(guān)數(shù)據(jù)，耕地面積為1897.59平方公里，比第一次全國土地調(diào)查時銳減約四成。

《上海市土地利用總體規(guī)劃(1997-2010)》顯示，1996年上海市耕地面積為3150.77平方公里（即31.5077萬公頃，472.62萬畝），以此計算，上海市2009年年底的耕地面積總量已經(jīng)比1996年減少了39.8%左右。

非農(nóng)建設(shè)占用是耕地減少主因

中國的土地管控制度的嚴格性可謂世界之最，地方每年可使用土地數(shù)量均由上級政府規(guī)定，包括可新增多少建設(shè)用地、可占用多少耕地用于非農(nóng)建設(shè)等。

雖然退耕還林、災(zāi)害損毀等也是耕地減少的原因之一，但非農(nóng)建設(shè)占用始終是主要因素。地方政府一方面用低價土地來招商引資，另一方面將農(nóng)用地征為國有并出讓給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，賺取土地出讓金。在這個過程中，耕地被大量占用。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉守英6月24日在一場內(nèi)部座談會中稱，過去地方政府把土地作為發(fā)動機，“地方政府要發(fā)展，就逼著我們要指標”。

她表示，在過去的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，土地扮演的是發(fā)動機角色，還扮演著地方融資的角色、招商引資的角色，這些東西如果不改，這套土地節(jié)約集約的體系就會被沖得一塌糊涂。

隨著地方經(jīng)濟總量增大，我國耕地總量也一直處于下降通道，至今未得扭轉(zhuǎn)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾表示，在2008年之前的11年里，中國耕地總面積減少了1.25億畝，因為分散在各地，又用了11年的過程，所以并沒有引起很多人的警覺。

土地規(guī)劃將調(diào)整

去年年底發(fā)布的土地二調(diào)顯示，截至2009年年底，全國耕地保有量是20.31億畝，而到了2012年，耕地數(shù)據(jù)是20.27億畝，這和過去傳統(tǒng)掌握的數(shù)據(jù)比，多出來2億畝。

這2億畝并非意味著我國實有耕地增加，而是這部分原先隱身于土地賬本之下，是在土地二調(diào)過程中土地探測技術(shù)革新、農(nóng)業(yè)稅取消后地方不再瞞報土地等因素推動之下被重新“挖掘”出來的。

所以，其對我國糧食生產(chǎn)總量并無實際影響，但對地方守住耕地紅線則意義重大。

如果將這2億畝耕地平攤到30余個省份，意味著每個省份將從耕地賬面上多出約700萬畝，這將極大緩解地方的耕地保護壓力，不過事實卻非“利益均沾”。

前述國土資源部官員表示，此番全國耕地保有量多出來2億畝，具體到各個省份則是有的增加，有的反而減少，并非是全部地區(qū)耕地量都有所增加。

在土地二調(diào)進行過程中，國土資源部為了確保地方如實上報耕地數(shù)據(jù)，曾發(fā)文地方，確保“增地不增任務(wù)，減地不減責(zé)任”，即土地二調(diào)結(jié)果不影響《規(guī)劃》制定的耕地保有量考核。

由于近年來中央政府一直高舉“耕地紅線”大旗，并將之視為對執(zhí)政官員的一個考核指標，此番耕地數(shù)量增加的省份距離紅線變得更遠，自然會釋放壓力。而耕地保有量減少的地區(qū)則時刻需要提防撞線，但現(xiàn)在的發(fā)展經(jīng)濟模式又需要占地，兩者之間掣肘頗多，在土地使用問題上的騰挪空間變小。

此外，若干地區(qū)一旦突破耕地紅線，如何按以前規(guī)定進行問責(zé)，也是對現(xiàn)有土地監(jiān)管體制的一大考驗。雖然中央要求省級政府對轄區(qū)內(nèi)耕地總量負全責(zé)，但這一考核周期很長，如要到2020年才能判斷地方耕地紅線是否失守，這一期間地方行政負責(zé)人可能已經(jīng)更換數(shù)任，誰來擔(dān)責(zé)也是個問題。

新的耕地數(shù)據(jù)也對《規(guī)劃》本身提出了難題。其本身的制定依據(jù)是土地一調(diào)數(shù)據(jù)加上逐年土地變更調(diào)查，而今土地二調(diào)出爐，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)雖不能說面目全非，但也是差距巨大，調(diào)整完善看來勢在必行。