陳雨平

[摘 要]隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已經(jīng)勢在必行。作為過去30年中我國經(jīng)濟(jì)體制的主要立足點(diǎn)之一，現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著一系列的問題，導(dǎo)致城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)工作進(jìn)展緩慢，難以滿足我國社會(huì)在新階段的需求。因此，當(dāng)務(wù)之急是健全養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系，探索養(yǎng)老基金投資渠道，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金保值增值，從而解決現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所存在的問題，完善新形勢下城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為未來農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的完善提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；人口老齡化；社會(huì)保障

[中圖分類號(hào)]F840.67 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）06 — 0041 — 02

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為與每個(gè)人都緊密相連的重要制度，在社會(huì)保障體系中占有重要的地位，一個(gè)國家或地區(qū)的社會(huì)保障制度的成敗，在很大程度上取決于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的成功與否?！?〕我國正處于發(fā)展和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵時(shí)期，人口老齡化進(jìn)程速度的加快，人均壽命的延長，生活水平的提高，對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出了更高的要求。

一、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的問題

我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自新中國成立至今存在的主要問題：

（一）養(yǎng)老金基金積累缺乏可持續(xù)性

改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累制相結(jié)合（社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合），企業(yè)既要向個(gè)人賬戶投入一定的基金，又要承擔(dān)社會(huì)統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金支付。為了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金體制改革順利轉(zhuǎn)型，中國對新體制建立前后參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)職工采取了“老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法”的策略。在養(yǎng)老金制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)變過程中，由于已經(jīng)工作和退休人員是在現(xiàn)收現(xiàn)付制下存在的，他們沒有個(gè)人賬戶進(jìn)行基金積累，而他們必須按新制度領(lǐng)取養(yǎng)老金，那么他們應(yīng)該有的但實(shí)際又沒有的“積累”部分就形成了歷史欠賬。新體制必須為老人的退休金、“中人”的基礎(chǔ)金和過渡性養(yǎng)老金尋找支付辦法，這實(shí)際上是一筆龐大的隱性債務(wù)，即新舊體制轉(zhuǎn)型的隱性成本。20世紀(jì)90年代中期部分國家隱性債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例達(dá)到了很高的水平，其中，墨西哥1996年達(dá)到了142%，烏拉圭1995年達(dá)到了214%，中國1997年達(dá)到了145%?！?〕1998年末（新制度執(zhí)行的第一年），我國養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的名義記賬額達(dá)1036.26億元，而當(dāng)年賬面實(shí)際滾存結(jié)余是587.41億元，已出現(xiàn)“空賬”金額448.85億元，1999年超過1000億元。〔3〕然而，制度設(shè)計(jì)上卻始終沒有為如何化解養(yǎng)老金“隱性債務(wù)”提供一個(gè)清晰的改革思路。

（二）城鎮(zhèn)養(yǎng)老體制改革地區(qū)不平衡

《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”。但是，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制目前仍處于縣市統(tǒng)籌階段，與省級統(tǒng)籌、全國統(tǒng)籌階段尚有一段距離。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，及財(cái)政支出的限制，各地政府對于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的反響也不一樣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份，對養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入較大，改革進(jìn)度較快，財(cái)政壓力和社會(huì)負(fù)擔(dān)相對較小，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍較高；相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省份，或國有企業(yè)比重高的省份，由于財(cái)政不足或存在財(cái)政赤字，對于養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革心有余而力不足，進(jìn)度較慢，覆蓋范圍較小。例如，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，如廣東、浙江、上海、江蘇、河北等，城鎮(zhèn)職工參保比例幾乎接近100%，而西部的區(qū)則相對較低?！?〕

在財(cái)政收入和個(gè)人工資收入水平不同的情況下，各地社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋率差異明顯，地區(qū)間養(yǎng)老保障基金的積累狀況也會(huì)存在著巨大差異。經(jīng)濟(jì)條件好、職工工資收入高和養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展較快的省份，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)積累較多。對于財(cái)政赤字和養(yǎng)老金不足的省份，國家只好采取財(cái)政收入轉(zhuǎn)移支付辦法來提供資金支持。由于財(cái)力不足和發(fā)展水平相對較低，中西部的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率和保障水平都低于東部地區(qū)。

（三）立法嚴(yán)重滯后，缺乏系統(tǒng)性

迄今為止，我國社會(huì)保障工作所依據(jù)的大多是行政法規(guī)和規(guī)章，而且很大一部分都以試行辦法、暫行規(guī)定、意見、通知等形式的低層級規(guī)范性法律文件出現(xiàn)，這種持續(xù)了幾十年的情況，不僅對我國社會(huì)保障法律制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性造成了極大的傷害，而且使我國社會(huì)保障結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出及其混亂的局面〔5〕。就目前來說，2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)彌補(bǔ)了我國社會(huì)保障史上的法律空白，為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展指明了方向。而《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的都是大方向、原則性的，其部分規(guī)定形式大于內(nèi)容，較為原則和宏觀，缺乏操作性。對具體的養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，立法缺乏系統(tǒng)性和完整性，立法層次低、結(jié)構(gòu)混亂。由全國人大通過法律屈指可數(shù)，而國務(wù)院以及各個(gè)部委出臺(tái)的行政法規(guī)以及部門規(guī)章占絕大部分，顯然立法層次較低。

二、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對策

我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革重點(diǎn)在于如何建立適合的制度解決現(xiàn)有問題并避免潛在問題。

（一）在轉(zhuǎn)制成本和個(gè)人賬戶“空賬”問題上，政府應(yīng)該承擔(dān)主體責(zé)任

中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過渡，所產(chǎn)生的“隱性債務(wù)”使個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模龐大，于此，政府應(yīng)該對改革過程中與原有制度的銜接和從原有制度向現(xiàn)有制度的平穩(wěn)過渡所產(chǎn)生的“隱性債務(wù)”負(fù)責(zé)，而不是由個(gè)人和企業(yè)來分擔(dān)。政府應(yīng)當(dāng)建立城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接機(jī)制，解決因身份轉(zhuǎn)換而帶來的續(xù)接問題和新舊制度過渡過程中產(chǎn)生的“空賬”現(xiàn)象。加大對社會(huì)保障事業(yè)的財(cái)政支出，通過財(cái)政撥付、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值等方式在一定程度上解決轉(zhuǎn)制成本和彌補(bǔ)數(shù)額巨大的“空賬”，實(shí)際解決養(yǎng)老金財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性難題。

（二）建立高效的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值

一方面，由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范對養(yǎng)老金基金的運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)管，近年來用人單位弄虛作假，違規(guī)挪用、貪污養(yǎng)老基金的案件屢見不鮮，造成嚴(yán)重的社會(huì)保障資源浪費(fèi)。另一方面，目前我國社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值采取的求穩(wěn)定、低收益的傳統(tǒng)投資方式，主要是存銀行、買國債，很難實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大幅度的增值。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革正處在完善社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的階段，應(yīng)逐步優(yōu)化養(yǎng)老保金籌資機(jī)制，探索相對安全、回報(bào)率較高的途徑。引入市場機(jī)制，加快培育和完善金融市場，拓寬養(yǎng)老基金投資渠道。可以考慮引入私人養(yǎng)老金保險(xiǎn)基金，引入競爭機(jī)制，從而擴(kuò)大養(yǎng)老基金的投資渠道，提高社?；鸬耐顿Y效率。〔6〕可以借鑒智利的基金運(yùn)營模式，在政府對養(yǎng)老金投資制定嚴(yán)格規(guī)定的情況下，由基金管理公司負(fù)責(zé)收支運(yùn)營。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的實(shí)際執(zhí)行過程中，必須建立嚴(yán)格高效的監(jiān)督體系，對資金的運(yùn)營、管理和監(jiān)控等方面進(jìn)行全方位的監(jiān)管，確保養(yǎng)老基金的安全和用到實(shí)處。

（三）以社會(huì)公平為基本原則，擴(kuò)大社養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍

按照現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，人群分等、制度分設(shè)、待遇懸殊，對于改善收入分配狀況、縮小收入差距，共享社會(huì)保障資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利公平還有一定的差距。應(yīng)盡快落實(shí)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，加快完成城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保制度的整合，縮小城鄉(xiāng)待遇差距，循序漸進(jìn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一化管理。在堅(jiān)持社會(huì)公平的前提下，縮小制度上的不公平，擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍，實(shí)行全覆蓋、多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，讓全體社會(huì)成員都能平等的享受到老年福利，充分發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在社會(huì)發(fā)展中的作用。

三、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對策的實(shí)現(xiàn)可能性

那么，什么樣的條件和環(huán)境的配套，才能成功地實(shí)現(xiàn)上述對策，解決問題呢？現(xiàn)從法制環(huán)境角度進(jìn)行簡要的分析。

（一）需要健全的社會(huì)保障法律體系

一個(gè)社會(huì)保障制度發(fā)展比較成熟的國家，配套的法律設(shè)置一定也是較為完善的。有法律依據(jù)，才能明確適合主體的社會(huì)保障權(quán)益和責(zé)任，規(guī)范社會(huì)保障制度，進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度。完善社會(huì)保障法制體系建設(shè)，使我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的各項(xiàng)工作步入法制化的軌道，是現(xiàn)階段工作的重中之重。只有在完善法制體系的背景下，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方可更為順利地進(jìn)行。我國現(xiàn)行憲法第44、45條規(guī)定了公民退休制度和年老時(shí)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，需在憲法中進(jìn)一步明確公民享有社會(huì)保障的權(quán)利，并作為公民享有的基本權(quán)利予以規(guī)定，為社會(huì)保障立法提供必要的憲法依據(jù)。同時(shí)，為了建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的社會(huì)保障制度，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行法律做出相應(yīng)的修訂和完善，確保公民社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?！?〕

（二）需要其他高位階法和相關(guān)配套法律的支撐

就我國現(xiàn)行的社會(huì)保障法律而言，我國并沒有單獨(dú)出臺(tái)《社會(huì)保障法》?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》、《勞動(dòng)法》、《稅法》等國家基本法對于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度問題的解決提供了大框架的法律引導(dǎo)。其中，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定最為詳細(xì)，對養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍、運(yùn)行方式、籌資模式等都進(jìn)行了確定，養(yǎng)老保制度的實(shí)施在大方向上有法可依法，有利于相關(guān)政策的順利實(shí)施。但是，從法律角度而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有單獨(dú)立法，所出臺(tái)的相關(guān)法律、法規(guī)、條例零碎不成體系，無法解決養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)階段的問題，難以確保其對策的順利實(shí)施。必須在其他法律中明確規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)容，并與其他專門立法的內(nèi)容相互銜接、相互補(bǔ)充和制約，以保證養(yǎng)老保險(xiǎn)措施落到實(shí)處。應(yīng)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》的指導(dǎo)下，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)的配套法制建設(shè)和規(guī)范工作，加強(qiáng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資金管理混亂和安全監(jiān)控等問題的監(jiān)管?！缎谭ā凡⑽磳⑸鐣?huì)保障基金列入特定款物的刑法保護(hù)范圍之內(nèi)，中國最高立法機(jī)關(guān)必須加緊制定有關(guān)制裁擠占、挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金的違法犯罪行為的法律，以確保社會(huì)保障法規(guī)的有效實(shí)施?！?〕

四、小結(jié)

城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生、變化、發(fā)展都是與同一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定著養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的方向，任何超前或滯后的養(yǎng)老保險(xiǎn)措施都會(huì)使其結(jié)果與初衷相背離，破壞養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。我國在制定相應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，必須根據(jù)我國現(xiàn)階段國情，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況而定。此外，必須加快立法建設(shè)，構(gòu)建完整的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系，確立司法救濟(jì)制度，完善相關(guān)配套法律規(guī)定，預(yù)防潛在的養(yǎng)老保險(xiǎn)犯罪，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理安全；加快城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接，有條件有限度地逐步擴(kuò)大我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，盡快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)發(fā)展相對平衡。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 鄭成功.社會(huì)保障概論〔M〕.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.

〔2〕 姜向群.社會(huì)保障制度〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

〔3〕 紀(jì)寧.中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的沿革與隱性債務(wù)的產(chǎn)生〔R〕.中國養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)國際研討會(huì)議文件，北京，2000，04，（07）.

〔4〕 陳佳貴.中國勞動(dòng)與社會(huì)保障體制改革30年研究〔M〕.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2008.

〔5〕 樊啟榮，王全興，等.中國社會(huì)保障立法的發(fā)展趨向與宏觀構(gòu)思〔J〕.法商研究 1993，（03）：55-60.

〔6〕 秦永紅，張偉.印度社會(huì)保障制度改革及其對我國的啟示〔J〕.南亞研究季刊，2011，（02）：48-55.

〔7〕〔8〕萬敏，楊留強(qiáng).中國社會(huì)保障法制建設(shè)現(xiàn)狀及思考〔J〕.河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010， （02）：69-71.

〔責(zé)任編輯：張 港〕