[摘要]養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會保障制度的一個重要組織部分。本文簡要回顧了我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和改革發(fā)展歷程，介紹了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)改革的內(nèi)容，并提出機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需要解決的問題，目的是引起讀者和研究者，對我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步了解、重視、觀注和探索。

[關(guān)鍵詞]機(jī)關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老保險(xiǎn)；個人帳戶；分類改革；退休金替代率

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一種最重要的社會保障制度，是一個國家政府，通過法律和法規(guī)形式，為解決勞動者退出勞動崗位后的基本生活，建立的一種社會保險(xiǎn)制度。它具有強(qiáng)制性、互濟(jì)性和社會性。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮，生產(chǎn)社會化程度的提高，而逐步建立和發(fā)展起來的，是社會發(fā)展和進(jìn)步的重要標(biāo)志。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系改革的重要一環(huán)。正確認(rèn)識和把握機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀，是推進(jìn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基礎(chǔ)。筆者從事人力資源管理數(shù)十年，見證了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革發(fā)展的艱難歷程，現(xiàn)就機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀談點(diǎn)粗淺的認(rèn)識。

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立

1955年國務(wù)院發(fā)布的《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》（55國秘字245號）等法規(guī)，是我國國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工退休退職制度建立的標(biāo)志，它正式規(guī)定了職工的退休條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)。

1956年11月，國務(wù)院《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員退休和工作年限計(jì)算等幾個問題的補(bǔ)充通知》（56國直人習(xí)字第79號）的發(fā)布，標(biāo)志著我國機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本建立。

1958年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，降低了退休工齡年限，提高了退休待遇，并統(tǒng)一了企業(yè)職工和國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

“文革”期間（1966年至1976年），我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理被迫停止，處于歷史倒退階段，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也未幸免與難。

1978年以后我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入恢復(fù)時期。國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)[1978]104號），對機(jī)關(guān)事業(yè)單位與國有企業(yè)職工的退休條件、退休待遇和撫恤善后等進(jìn)行了較大調(diào)整，并作了統(tǒng)一的規(guī)定。

1980年、1982年，為了適應(yīng)改革需要，國務(wù)院先后頒發(fā)了《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》（國發(fā)〔1980〕253號）和《關(guān)于發(fā)布老干部離職休養(yǎng)制度的幾項(xiàng)規(guī)定》（國發(fā)[1982]62號），形成了干部退休制度的一種特殊形式，即干部離休制度，主要是對干部離休后的生活待遇方面給予了特殊的優(yōu)惠。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本模式為：現(xiàn)收現(xiàn)付制，即以同一個時期正在工作的一代人的繳費(fèi)來支付已經(jīng)退休的一代人的養(yǎng)老金的保險(xiǎn)財(cái)務(wù)模式。資金由國家全部或大部分承擔(dān)，并從行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)直接支付，由人事部門綜合管理。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革歷程

1991年，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國務(wù)院出臺了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號），由當(dāng)時的勞動部負(fù)責(zé)推行，目的是逐步建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)由原人事部負(fù)責(zé)，由于各種原因，并未能正真啟動，仍由國家承擔(dān)所有退休費(fèi)用，仍采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式。因此，導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革出現(xiàn)了明顯分化，形成了兩種制度，產(chǎn)生了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老金的“雙軌制”。

1992年，原人事部印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》（人退發(fā)[1992]2號），再次重申機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，要按照國家、集體、個人共同負(fù)擔(dān)的原則，逐步改變退休金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國家包下來的做法。

1993年11月，黨的十四屆三中全會做出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定，促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也奠定了企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面建立，同時國家提出了建立多層次社會保障體系，對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要求各省市進(jìn)行試點(diǎn)改革的啟動，從1994年起，云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等13個省份，在不同范圍和人員中開始試點(diǎn)改革。非試點(diǎn)省也不同程度地開展了改革。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2005年底，全國有28個省、自治區(qū)、直轄市的283個地市、1718個縣市，開展了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)。參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工達(dá)到1772萬人，其中，在職職工1410萬人，離退休人員362萬人。但是由于各地試點(diǎn)適用范圍差別較大，實(shí)施細(xì)節(jié)也不盡相同，并未形成全國統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面改革方案，致使機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革步履為艱[1]。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，社會改革進(jìn)入了深水區(qū)，針對各地區(qū)和企業(yè)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)畸輕畸重，基金規(guī)模效應(yīng)低、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢，及企事業(yè)單位退休人員待遇差距過大等問題。2008年，國務(wù)院又印發(fā)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案的通知》（國發(fā)[2008]10號），確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點(diǎn)工作，并與事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)同步推進(jìn)。雖然各試點(diǎn)省市均在進(jìn)行，但遇到的阻力很大，進(jìn)展也十分緩慢，其重要的原因之一，就是這次試點(diǎn)改革的適用范圍并未將機(jī)關(guān)工作人員列在其中，實(shí)質(zhì)是對事業(yè)和企業(yè)單位進(jìn)行整合，也就是將事業(yè)單位退休人員采取“向下并軌”的方式，這樣又拉大了事業(yè)單位人員和公務(wù)員之間的待遇差距，造成新的不公平矛盾。

三、試點(diǎn)省事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案內(nèi)容

為了落實(shí)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)工作，2009年1月，人力資源和社會保障部正式公布了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，改革的主要內(nèi)容有：

一是實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。即：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個人共同承擔(dān)，單位繳納比例為一般不超過單位工資總額的20%。個人繳納比例為本人繳費(fèi)工資的8%，由單位代扣。對于個人工資超過當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY300%的，超過部分不計(jì)入個人繳費(fèi)基數(shù)；低于60%的，按當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%計(jì)算個人繳費(fèi)工資基數(shù)。二是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的計(jì)發(fā)辦法。具體規(guī)定是：職工個人繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）累計(jì)滿15年，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。三是建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。由國務(wù)院統(tǒng)籌，隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，按照職工工資增長和物價(jià)變動等情況，調(diào)整退休人員的基本養(yǎng)老金。四是建立職業(yè)年金制度。職業(yè)年金制度是建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，提高事業(yè)單位工作人員退休后生活水平的一種必要補(bǔ)充制度，是指我國公職人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。職業(yè)年金具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，有別于自愿性的企業(yè)年金。其經(jīng)費(fèi)來源于財(cái)政撥款、單位自籌和個人扣款。五是逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌。要求各級政府建立建全省級基金調(diào)劑制度。對于試點(diǎn)省（市）中，具備條件的實(shí)行省級統(tǒng)籌；不具備條件的，實(shí)行與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相同的統(tǒng)籌層次。

四、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需要解決的幾個問題

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，特別在我國，由于人口眾多，社會保障的歷史欠帳多，保障水平較低。近年來，隨著人口的老齡化，就業(yè)方式的多樣化，城市化建設(shè)快速發(fā)展，要建立一套能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，保持社會安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須解決好以下幾個問題。

1.機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“并軌”

目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系中，有五種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，分別是機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位職工、企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民（新農(nóng)保）。按照十八大報(bào)告提出的“要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”要求，雖然國家正在積極推進(jìn)各種群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立和完善，由于各種制度建立時間早晚不同，造成了各種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的不平衡，產(chǎn)生了社會養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不公平問題。解決這個問題的辦法，只有建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。針對當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀，問題解決不能急于求成，只能根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展?fàn)顩r，循序漸進(jìn)式地穩(wěn)步推進(jìn)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”改革勢在必行，這也是全面改革我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要一環(huán)。

2.加快推進(jìn)事業(yè)單位的分類改革

根據(jù)中共中央，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號），2011年啟動了新輪事業(yè)單位改革，第一步先對事業(yè)單位進(jìn)行分類，截止時間是2015年底，總體思路是：在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為三個類別。對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。

只有將事業(yè)單位分類改革與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革同步進(jìn)行，才能解決好機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位人員、一般國企職工、壟斷性國企職工退休前后的工資和養(yǎng)老金待遇問題。才能縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金與企業(yè)人員的養(yǎng)老金替代率的差距。只有對企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平做到統(tǒng)籌考慮，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革改革才能平穩(wěn)、有序、順利推進(jìn)。

3.逐步做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個人帳戶

溫家寶總理在十一屆全國人大一次會議上作的政府工作報(bào)告中明確提出：“做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個人賬戶。”養(yǎng)老保險(xiǎn)個人賬戶包括：個人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和單位繳納的劃入個人帳戶養(yǎng)老保險(xiǎn)基金及前兩項(xiàng)基金產(chǎn)生的利息等。但是，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行的退休制度，無論是已退休人員，還是現(xiàn)在崗人員，除屬于財(cái)政定額、定項(xiàng)補(bǔ)助事業(yè)單位，和財(cái)政全額撥款事業(yè)單位的全民合同制人員，個人按規(guī)定比例繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，其余人員從未繳納。如果推行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面改革，就必須先建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金帳戶，其中做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個人賬戶是改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。要做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個人賬戶，必須對現(xiàn)在崗的工作人員的連續(xù)工齡（工作年限）進(jìn)行認(rèn)定，然后，按照改革確定的繳納比例和計(jì)算規(guī)則，實(shí)行“虛帳實(shí)記”方式計(jì)入個人帳戶，并與改革后個人帳戶合并。在推行“虛帳實(shí)記”改革中，應(yīng)該遵循“新人新制度，老人老辦法”的原則，同時重點(diǎn)解決好“中人逐步過渡”的問題，上海市在試點(diǎn)改革中證明了這項(xiàng)改革措施是可行的，否則很難推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

4.建立完善的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法

為了實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的統(tǒng)一，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金計(jì)發(fā)應(yīng)參照企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，也采取“新人新制度，老人老辦法，中人逐步過渡”方式，以參保繳費(fèi)年限為基礎(chǔ)，調(diào)整計(jì)發(fā)基數(shù)、比例和月數(shù)設(shè)計(jì)新計(jì)發(fā)辦法[2]。

（1）“新人”的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。以“新的機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革方案”實(shí)施時間為節(jié)點(diǎn)，“新方案”實(shí)施后，參加工作人員的為“新人”。如果繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）累計(jì)15年，退休后按月領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金兩部分。其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金，按繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%。個人帳戶養(yǎng)老金，按平均預(yù)期壽命、退休年齡和利息等因素確定計(jì)發(fā)。用公式可以表示為：新人月基本養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人帳戶養(yǎng)老金。

（2）“中人”的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。以“新方案”實(shí)施前參加工作，實(shí)施后退休的參保人員屬于“中人”。如果繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）累計(jì)15年，退休后除按月領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金，再發(fā)放過渡性養(yǎng)老金。用公式可以表示為：中人月基本養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人帳戶養(yǎng)老金+過渡性養(yǎng)老金?！爸腥恕钡酿B(yǎng)老保險(xiǎn)過渡問題，是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法改革的關(guān)鍵，只有在認(rèn)真測算的基礎(chǔ)上，合理銜接養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，才能保證新老政策的平穩(wěn)過渡，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革才能有效實(shí)施。

（3）“老人”的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。以“新方案”實(shí)施前已經(jīng)退休的人員為“老人”。其養(yǎng)老金仍按國家原來規(guī)定發(fā)給，同時執(zhí)行基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法。

（4）對于在“新方案”實(shí)施后退休的參保人員，繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年的，不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個人帳戶儲存額一次性予以支付，同時終止基本保險(xiǎn)關(guān)系。

5.建立養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制

隨著工資和生活水平的提高，養(yǎng)老金也應(yīng)不斷提升。建立養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，是為了保證退休人員生活水平，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。要建立一個長期穩(wěn)定有效運(yùn)行的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，應(yīng)該結(jié)合我國目前養(yǎng)老保險(xiǎn)的特殊性，必須搞好養(yǎng)老金替代率設(shè)計(jì)，因?yàn)樗呛饬柯毠ね诵萸昂笊畋Ｕ纤讲町惖幕局笜?biāo)。目前，我國企業(yè)養(yǎng)老金替代率是50%，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率為80-90%，而世界發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老金替代率大致在30%-60%間，我國的養(yǎng)老金替代率明顯偏高[3]。另外，在養(yǎng)老金替代率設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，要控制好養(yǎng)老金替代率運(yùn)行軌跡，因?yàn)轲B(yǎng)老金替代率運(yùn)行，是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變化而變化，動態(tài)地確定基本養(yǎng)老金替代率標(biāo)準(zhǔn)，是改革養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制的關(guān) 鍵[4 ]。

目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正處于多軌制狀態(tài)，且尚未完善，又面臨著相關(guān)保險(xiǎn)制度合并和各種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的銜接改革現(xiàn)狀。隨著社會市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，為使經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的戰(zhàn)略目標(biāo)，加快完善和改革我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度顯得尤為迫切。

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作者簡介

朱曙光，男，張家口學(xué)院。