胡芝芳

摘 要：黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》在關(guān)于加強生態(tài)文明建設(shè)的論述方面出現(xiàn)了許多新的亮點，概括提煉其中最顯著的四個亮點，其中亮點之一是首次提出要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。以此為切入點，結(jié)合這些年浙江省在流域生態(tài)補償制度方面做出的開創(chuàng)性探索實踐，就流域生態(tài)補償制度實行的必要性、可行性進(jìn)行了剖析，并探求了當(dāng)前加快生態(tài)補償制度建設(shè)的相應(yīng)舉措。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；制度建設(shè)；生態(tài)補償制度

中圖分類號：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）13-0012-02

大范圍霧霾，嚴(yán)重水污染，令人憂慮的土壤污染，駭人聽聞的癌癥村……繼續(xù)唯GDP發(fā)展經(jīng)濟？還是環(huán)保優(yōu)先？“綠與黑”的抉擇，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明“五位一體”的體制改革做了全面部署，生態(tài)文明建設(shè)作為總體布局中的重要一環(huán)，成為全面深化改革的重要議題之一。全會關(guān)于加強生態(tài)文明建設(shè)的論述出現(xiàn)了許多亮點，最顯著的有四個：

亮點一：戰(zhàn)略地位更加突出。《決定》提出：緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度。將“深化生態(tài)文明體制改革”作為“六個緊緊圍繞”之一統(tǒng)一部署，作為“六大體制改革”之一首次提出，確立了生態(tài)文明制度建設(shè)在全面深化改革總體部署中的地位，實現(xiàn)了戰(zhàn)略地位的提升和理論上的重大創(chuàng)新。

亮點二：發(fā)展指標(biāo)更加科學(xué)?！稕Q定》提出，完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩等指標(biāo)的權(quán)重。這一新的考核指揮棒意味著以犧牲環(huán)境、人民健康為代價的唯GDP評價方式將成為歷史。

亮點三：領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任空前強化?！稕Q定》提出，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。在轉(zhuǎn)變政府職能方面，提出加強地方政府環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。在深化行政執(zhí)法體系改革方面，提出加強環(huán)境保護(hù)等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量?？梢娙珪郧八从械牧Χ燃訌娏说胤秸诃h(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任，具有鮮明的時代性和針對性。

亮點四：路徑設(shè)計清晰可行?！稕Q定》首次提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。按照“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路著重闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點任務(wù)。

以上這一系列體制機制的創(chuàng)新設(shè)計既表明我國目前生態(tài)文明建設(shè)的極端重要性和緊迫性，也表明生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)峻性和治理的艱巨性，預(yù)示著未來一個時期內(nèi)我國生態(tài)文明制度建設(shè)將成為生態(tài)文明建設(shè)的突破口和關(guān)鍵點。

浙江省在2003年就全面啟動了生態(tài)省建設(shè)，這些年全省各地在生態(tài)文明制度建設(shè)方面做了很多開創(chuàng)性的探索，尤其在探索建立“生態(tài)補償制度”方面，浙江省一直走在全國前列，下面結(jié)合十八屆三中全會的精神，聯(lián)系當(dāng)前流域生態(tài)補償制度實踐，談點粗淺的認(rèn)識：

一、什么是生態(tài)補償

2005年《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》中做過這樣的解釋——資源環(huán)境的利用開發(fā)受益者，有責(zé)任向提供優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的地區(qū)提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償。因經(jīng)濟社會活動對生態(tài)環(huán)境造成破壞或污染的，責(zé)任主體不僅有責(zé)任修復(fù)生態(tài)環(huán)境，而且有責(zé)任為此對受損者做出適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟賠償。

二、當(dāng)前為什么提出要加快生態(tài)補償制度建設(shè)

原因之一：當(dāng)前加快這一制度建設(shè)迫在眉睫、刻不容緩，已十分必要。

當(dāng)前，各地經(jīng)濟實力不斷增強，但江河湖海水域生態(tài)環(huán)境承載發(fā)展的能力與容量卻不斷減弱。生態(tài)保護(hù)區(qū)為保護(hù)環(huán)境經(jīng)濟行為受到嚴(yán)格限制，地方經(jīng)濟發(fā)展?fàn)奚艽?。比如浙江省磐安縣地處四江源頭，承擔(dān)著為下游400多萬人口提供優(yōu)質(zhì)飲用水源的艱巨任務(wù)。為了“保浙中一方凈土，留下游四江清水”，建立了最嚴(yán)格的“一票否決”環(huán)評機制，以極嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)否決了一大批有環(huán)境風(fēng)險的大項目。這說明為保證對下游的供水水質(zhì)和水量，上游地區(qū)往往會喪失許多發(fā)展機會，導(dǎo)致上下游之間發(fā)展機會不公平，發(fā)展條件不平衡，發(fā)展差距也會越來越大。所以說，實行生態(tài)補償制度是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌流域不同地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要；是以人為本，讓生態(tài)保護(hù)區(qū)人民共享改革發(fā)展成果的必然要求；也是加快建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的制度保障。

原因之二：當(dāng)前加快生態(tài)補償制度建設(shè)條件具備、時機成熟，已切實可行。

1.黨和政府的政治愿景為生態(tài)補償制度的實行提供了強有力的政治保障。2005年，黨的十六屆五中全會首次提出，按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補償機制。黨的十七大報告再次提出“建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”。黨的十八大報告明確要求“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”。本次十八屆三中全會明確提出“堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。

2005年以來，國務(wù)院每年都將生態(tài)補償機制建設(shè)列為年度工作要點，并于2010年將制定生態(tài)補償條例列入立法計劃。2011年，由發(fā)改委牽頭制定的《生態(tài)補償條例》已形成草案初稿。本次三中全會重申生態(tài)補償，有望使遲遲未能出臺的《生態(tài)補償條例》加速推出。浙江省人民政府在2005年就已經(jīng)出臺了《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》，成為了生態(tài)補償機制先行者。

2.各地形式多樣的模式探索為生態(tài)補償制度的實行提供了豐富的實踐經(jīng)驗。浙江省是第一個以較系統(tǒng)的方式全面推進(jìn)生態(tài)補償實踐的省份，有些模式已經(jīng)成為實踐“生態(tài)補償制度”的典型案例在全國推廣。主要有以下三種模式：

（1）財政轉(zhuǎn)移支付。目前財政轉(zhuǎn)移支付是我國生態(tài)補償?shù)闹饕緩?。浙江省是首?chuàng)生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付的省份，目前已擴大到全省所有63個市縣，成為全國第一個實施省內(nèi)全流域生態(tài)補償?shù)氖》荨?012年，浙江、安徽兩省還制定了我國首個跨省流域生態(tài)補償機制，中央財政劃撥給安徽3億元，用于新安江上游的水治理。兩省各出1億元，以兩省交界處水域為考核標(biāo)準(zhǔn)，上游安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由下游浙江對安徽給予補償，劣于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由安徽對浙江給予補償。

（2）水權(quán)交易。這是一種基于市場機制的生態(tài)補償手段。通過水權(quán)交易可以實現(xiàn)上游保護(hù)水資源的價值，同時能夠促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，提高資源利用率。典型的案例是浙江省東陽—義烏的水權(quán)交易，這是我國首例水權(quán)交易協(xié)議。這種水權(quán)交易形式為區(qū)域合作、資源共享進(jìn)行了有益探索，具有開創(chuàng)性意義。

（3）異地開發(fā)。異地開發(fā)是生態(tài)效益貨幣補償之外具有創(chuàng)造性的補償模式。典型的例子是浙江省金華市磐安縣的異地開發(fā)模式。為了避免流域上游地區(qū)發(fā)展工業(yè)造成嚴(yán)重的污染問題，并彌補由此對上游經(jīng)濟發(fā)展造成的損失，浙江省政府決定在金華市區(qū)建立金磐扶貧經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)所得稅收全部歸屬磐安縣。

三、當(dāng)前應(yīng)如何加快生態(tài)補償制度建設(shè)

1.理論支撐：要加強生態(tài)補償?shù)目茖W(xué)研究工作。生態(tài)補償機制的建立是一項復(fù)雜而長期的系統(tǒng)工程，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值的核算，生態(tài)補償?shù)膶ο?、?biāo)準(zhǔn)、方式、生態(tài)監(jiān)測體系等，都需要綜合研究。要通過科學(xué)研究，為建立切實有效的生態(tài)補償機制提供有力的技術(shù)和理論支撐。

2.實踐基礎(chǔ)：要加強重點區(qū)域生態(tài)補償?shù)脑圏c工作。選擇重點區(qū)域先行試點，不斷完善財政轉(zhuǎn)移支付、水權(quán)交易、異地開發(fā)等生態(tài)補償模式，探索如產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等多形式、多渠道、多方位的生態(tài)補償方式，盡量做到合情合理合法，取得方法經(jīng)驗后再進(jìn)行系統(tǒng)整合，為全面建立生態(tài)補償機制提供有益的方法和經(jīng)驗。

3.法律保障：要盡快制定生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)。必須加快生態(tài)補償?shù)姆ㄖ平ㄔO(shè)，對生態(tài)補償各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任界定及補償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定加以法律明確，為生態(tài)補償機制的規(guī)范化運作提供法律依據(jù)。

4.財力保證：要加大生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)行多渠道融資。既要加大中央財政對地方財政的縱向轉(zhuǎn)移支付，也要加快地方財政之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。除財政資金補償外，也應(yīng)開征資源稅、環(huán)境稅，還應(yīng)建立環(huán)保優(yōu)惠貸款、環(huán)?；?、社會捐贈等融資渠道，促使補償主體多元化，補償渠道多樣化。

5.管理創(chuàng)新：要加強組織管理，落實科學(xué)的政績評價體系。應(yīng)成立專門的組織機構(gòu)，會同財政、環(huán)保、林業(yè)、水利、建設(shè)等部門加強生態(tài)補償專項資金的使用和管理。要下大決心改革政績評價方式，加大對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)實績的問責(zé)力度，把生態(tài)保護(hù)、生態(tài)補償實績作為評價地方黨委和政府工作以及干部任用考核的重要指標(biāo)。

6.關(guān)系協(xié)調(diào)：要處理好生態(tài)補償?shù)娜齻€重要關(guān)系：政府和市場、生態(tài)補償和扶貧開發(fā)、“外部輸血式補償”和“內(nèi)部造血式發(fā)展”的關(guān)系。

一是政府與市場的關(guān)系。政府在建立生態(tài)補償中的作用是主要的，需支付大尺度的生態(tài)補償。但在一些生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者與受益者主客體十分明確的前提下，可以充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。

二是生態(tài)補償與扶貧的關(guān)系。生態(tài)補償不是扶貧，是生態(tài)產(chǎn)品受益方的下游與生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者的上游的一種平等交換。應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)受益地區(qū)對保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展上的“反哺”。

三是“輸血”補償與“造血”發(fā)展的關(guān)系。生態(tài)保護(hù)區(qū)要憑借生態(tài)資源優(yōu)勢推動本地生態(tài)經(jīng)濟增長，讓外部輸血式的補償和內(nèi)部造血式的發(fā)展結(jié)合起來，加快綠色發(fā)展，實現(xiàn)后發(fā)崛起。

參考文獻(xiàn)：

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