方伶俐 楊娥
摘 要:隨著我國人口老齡化程度逐漸加深,養(yǎng)老問題備受社會關(guān)注。養(yǎng)老問題能否有效解決勢必影響國家和社會穩(wěn)定,但是現(xiàn)階段來看,政府對我國養(yǎng)老事業(yè)的頂層設(shè)計尚不明確。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為養(yǎng)老服務(wù)體系中不可缺少的一部分,其發(fā)展水平的好壞直接影響我國養(yǎng)老問題能否有效解決。以我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為研究對象,從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在我國養(yǎng)老事業(yè)中的重要性出發(fā),探究在其發(fā)展過程存在的問題,并提出相應(yīng)的對策。
關(guān)鍵詞:養(yǎng)老;養(yǎng)老機(jī)構(gòu);養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)
中圖分類號:D669.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-2589(2014)13-0101-03
養(yǎng)老是和每個老百姓都息息相關(guān)的民生問題?,F(xiàn)階段,我國已經(jīng)進(jìn)入老齡社會,老齡人口的持續(xù)增多將給政府、社會、家庭帶來空前的壓力。我國目前較為普遍是養(yǎng)兒防老、退休金養(yǎng)老、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。由于我國獨生子女家庭居多、失獨問題以及許多獨生子女淪為車奴、房奴甚至“啃老族”等原因,養(yǎng)兒防老優(yōu)勢不再,已經(jīng)跟不上時代的變遷;退休金養(yǎng)老,除了部分退休的公務(wù)員能夠獲得高額的退休金外,其他老人拿到的退休金金額大多偏低,甚至還不能滿足其生活需求;而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老,在其他養(yǎng)老方式不成熟或者影響力不足的時候,日益凸顯其重要的作用。
養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)體系中具有支撐作用并且有一定規(guī)模,它的存在、發(fā)展、革新,是在老齡人口激增情況下的緩沖器,能在一定程度上緩解養(yǎng)老問題的嚴(yán)峻態(tài)勢,并且對半失能、失能、失獨老人能給予基本的關(guān)懷和照顧。鑒于此,本文以我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為研究對象,從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在我國養(yǎng)老事業(yè)中的重要性出發(fā),探究在其發(fā)展過程中存在的問題,并提出相應(yīng)的對策。
一、我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀
從性質(zhì)上看,我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以劃分為四類,民辦、公辦、公助民辦、公辦民營,包括養(yǎng)老院、敬老院、老年公寓、老年活動中心、老人院、福利院、老年護(hù)理院等。據(jù)統(tǒng)計,到2012年底,全國各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)近4.5萬家,總床位數(shù)431.3萬張,是2006年總床位數(shù)的2.9倍,每千名老人擁有養(yǎng)老床位達(dá)22.24張。
公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于國家事業(yè)單位性質(zhì)的保障機(jī)構(gòu),由政府全額撥款,用于編制內(nèi)職工的工資、公用經(jīng)費(fèi)、專項支出等,同時也對在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“自費(fèi)老人”收取住院費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、伙食費(fèi),發(fā)揮公共養(yǎng)老服務(wù)的“托底”作用。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是由社會力量興辦的社會福利機(jī)構(gòu),民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利潤微薄,需自收自支,自負(fù)盈虧,享受政府相應(yīng)的優(yōu)惠政策,機(jī)構(gòu)中持證上崗人員極少,服務(wù)質(zhì)量較差。公辦民營指政府委托民間來經(jīng)管自己以公共權(quán)力興辦的設(shè)施和事業(yè),主要經(jīng)營方式是政府建房民間承包,交了承包費(fèi)之后自負(fù)盈虧,在實際運(yùn)行過程中政府除了向承包人收費(fèi)外,不負(fù)責(zé)房屋修葺。民辦公助是指民間組織或機(jī)構(gòu)興辦的事業(yè)和設(shè)施,政府給予一定的財政支持。由于公辦民營、公助民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不普遍,所以本文所研究的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是指民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。
二、我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在的問題
(一)財政支持不足
政府在養(yǎng)老服務(wù)上的資金存在巨大缺口,財政支持明顯不足。以地方政府為例,上海市2010—2012地方財政支出中社會保障和就業(yè)的支出分別為362.56億元、417.50億元、443.01億元,占地方財政的比重是11.0%、10.7%、10.6%,可以看出雖然在支出數(shù)量上有所增加,但整體比重卻逐年遞減;①再如,云南省2010、2012年地方財政支出中社會保障和就業(yè)的支出分別為304.69億元、386.50億元,占地方財政的比重是13.3%、13.2%,②整體比重同樣是在減少。
(二)政策雙重性造成不公平競爭
公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府主辦,政府全額撥款,其大部分人員都有政府編制,在財政政策及其他優(yōu)惠政策上具有得天獨厚的優(yōu)勢。其起步早,在硬件設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營管理、服務(wù)水平以及地理位置上較民辦養(yǎng)老院都略勝一籌。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),起步較晚,硬軟件設(shè)施建設(shè)不足。而政府不僅對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財政投入少,相關(guān)的優(yōu)惠政策也太少甚至是難以落實。就目前來看,國家對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅在稅收方面進(jìn)行減免,但是在水、電、氣上都是按商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而非居民生活類價格收取,同時在土地租賃和購置上并沒有相關(guān)優(yōu)惠政策。據(jù)了解,大多數(shù)剛剛開始發(fā)展的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu),均處于虧本狀態(tài),要完全收回成本最快也要5—6年時間。正因如此,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)不起工資,服務(wù)人員的工資偏低,人員的流動性大。
(三)社會資本投入不足,行業(yè)缺乏競爭與監(jiān)督
我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是有著光明前景的朝陽行業(yè),這也是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)紛紛走進(jìn)養(yǎng)老行業(yè)大軍的最主要原因。但是,民間資本進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)的數(shù)量太少,比例較小。據(jù)國家統(tǒng)計局的最新數(shù)據(jù)顯示,2013年1—9月份,全國民間固定資產(chǎn)投資196 611億元,同比名義增長23.3%(扣除價格因素實際增長23.3%),但是在公共管理、社會保障和社會組織上的民間固定資產(chǎn)投資,在1—9月份投入僅1 189億元,同比減少了7.3%。這表明全社會在社會保障上的投資是下降的。與此同時,沒有建立與整個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展相適應(yīng)的競爭與監(jiān)督機(jī)制。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供不應(yīng)求,使得不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間缺乏競爭,同時供給者必定會抬高價格,所以由政府主辦、價格適中的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位缺乏,而價格較高的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則出現(xiàn)微小程度的床位閑置。再者,由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的排隊信息未實現(xiàn)公開化、透明化,為尋租、創(chuàng)租制造了機(jī)會,從而降低了整個行業(yè)的效率與公平。
(四)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)性從業(yè)人員,服務(wù)水平低
雖然公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比,無論是在服務(wù)水平還是專業(yè)人員上,均要略強(qiáng)一籌,但總體而言,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在專業(yè)從業(yè)人員缺乏、服務(wù)水平低下的現(xiàn)象。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員中獲得相應(yīng)從業(yè)資格證書的人數(shù)很少,這意味著大多數(shù)上崗人員都屬于未持證上崗。尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),由于機(jī)構(gòu)工資低、待遇差,無法吸引高素質(zhì)的服務(wù)人員,很多人沒有參加過正規(guī)的崗前培訓(xùn),往往是就業(yè)后邊干邊學(xué),服務(wù)質(zhì)量很難保證,甚至有的從業(yè)人員是來自農(nóng)村的婦女,缺乏專業(yè)知識和專業(yè)技能,從而降低了整個行業(yè)的服務(wù)水平。
(五)農(nóng)村養(yǎng)老問題凸顯,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展落后
由于城鄉(xiāng)二元體制的作用,大量社會資源源源不斷地流向城市,導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展極其不均衡。在養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)上也不例外,長期以來農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題并沒有納入到國家的頂層設(shè)計之中。毋庸置疑,農(nóng)村早已成為我國養(yǎng)老問題的重災(zāi)區(qū),卻又缺乏政府的關(guān)注。目前我國農(nóng)村老年人口約有1.2億,占全國老年人口的65%,農(nóng)村的老齡化程度高于城鎮(zhèn)。有關(guān)數(shù)據(jù)表明,因子女長期離家而缺人照料的留守農(nóng)村老人達(dá)5 000萬,占農(nóng)村老年人口的42%,但是農(nóng)村老人大多貧困,沒有持續(xù)、穩(wěn)定的收入來源,農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位閑置嚴(yán)重、利用率極低。而且,農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已經(jīng)無法滿足農(nóng)村老人的質(zhì)量需求,主要是服務(wù)質(zhì)量、生活質(zhì)量、設(shè)施設(shè)備上,都太過落后,跟不上時代的步伐。
(六)區(qū)域間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡
養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)(或其數(shù)量)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平成正比。經(jīng)濟(jì)水平越高,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)(或其數(shù)量)就越多,比如說,北上廣或沿海等經(jīng)濟(jì)水平高的大都市;而在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),而老齡人口基數(shù)又很大的城市,比如說,河南、四川、西部地區(qū)的某些城市,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量較為缺乏。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,2011年上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)有101 896張,60周歲以上老齡人口有345 592人,①而四川的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)57 096張,60周歲以上老齡人口有1 412 294人,②兩相比較可以發(fā)現(xiàn),雖然四川的老齡人口比上海多很多,但在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域上海發(fā)展更為迅速。所以,在全國范圍內(nèi),養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展,呈現(xiàn)出如同上海、四川這樣一種區(qū)域發(fā)展不均衡的狀態(tài)。
三、促進(jìn)我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)展對策建議
養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的問題是復(fù)雜的,在不同的地區(qū),或者是同一地區(qū)的不同地方都有區(qū)別,因地制宜是必不可少的??偟膩碚f,可以從五個方面著手解決。
(一)因地制宜,統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)
國家決策層應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃,做好頂層設(shè)計,包括政策扶持、資金投入及推進(jìn)老年醫(yī)學(xué)、護(hù)理教育。政策扶持方面,對于農(nóng)村以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)欠發(fā)達(dá)的地區(qū),政府應(yīng)加大優(yōu)惠政策的實施,還應(yīng)改革創(chuàng)新現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老模式,鼓勵公助民辦和公辦民營兩種模式,有效地引入市場機(jī)制,注入新活力,大力提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施、服務(wù)質(zhì)量等,以滿足農(nóng)村老人的需求。資金投入方面,政府應(yīng)增加對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財政投入,對資金用途進(jìn)行細(xì)致的劃分,并落到實處,以減少區(qū)域間的分布不合理現(xiàn)象,并加大城鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的擴(kuò)建或再建設(shè),增加養(yǎng)老床位,尤其是對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供必要的補(bǔ)貼。發(fā)展相關(guān)教育方面,國家應(yīng)當(dāng)鼓勵各高校創(chuàng)辦相關(guān)專業(yè),并提供相應(yīng)的資金支持,并對于就讀該專業(yè)的學(xué)生可以效仿對師范生的優(yōu)惠政策,為其減免學(xué)費(fèi),并每月給予一定的補(bǔ)助,以吸引更多學(xué)生的參與。
(二)融合社會各界力量,促進(jìn)第三部門的參與
首先,可發(fā)動社會力量捐助。第三部門可以發(fā)揮其強(qiáng)大的社會號召力,鼓勵廣大民眾、慈善家以及其他社會組織等對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)進(jìn)行捐款援助,募得的資金可以直接用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的各項建設(shè),既能減輕政府在財政上的壓力,又能提高公民參與公益的自覺性。其次,組建固定的志愿者隊伍。第三部門能夠在社會上招募熱心人士組建一支固定的志愿者隊伍,定期為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人提供無償服務(wù),為他們帶去身體和心靈的雙重慰藉,讓遲暮的老人們感受到社會的溫暖,安享晚年,也能在一定程度上緩解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員缺乏的現(xiàn)狀。第三,成立行業(yè)協(xié)會,加強(qiáng)行業(yè)自律與監(jiān)管。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行業(yè)協(xié)會,是代表養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身利益的組織,不僅可以通過該機(jī)構(gòu)向政府提出更多的合理要求,還能夠?qū)σ恍┎缓细竦酿B(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行整治、懲罰或者剔除,以維護(hù)整個行業(yè)的名聲及服務(wù)質(zhì)量。
(三)鼓勵民間資本投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)
政府應(yīng)鼓勵及提倡民間資本的投入,大力興辦民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。一方面,能夠有效地將自身的財政壓力向社會轉(zhuǎn)移,另一方面,從長遠(yuǎn)的角度看,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體制更加靈活,發(fā)展更具活力,前者能有效地引進(jìn)市場激勵機(jī)制以及全新的管理辦法。根據(jù)國際上的先進(jìn)經(jīng)驗,在未來的養(yǎng)老市場,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是養(yǎng)老行業(yè)的主力軍,并且會逐漸取代公辦養(yǎng)老院占市場主體的地位;而公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更多的是發(fā)揮收養(yǎng)失能和半失能老人的托底作用。
(四)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要勇于創(chuàng)新,提高服務(wù)水平,創(chuàng)建知名品牌
養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)大膽創(chuàng)新,不斷提高服務(wù)水平,逐漸提供多層次、全方位的服務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)突破現(xiàn)有模式的束縛,建立起養(yǎng)老、醫(yī)療、心理健康“三位一體”的服務(wù)方式,以全方位滿足老年人的各種需求。此外,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立多層次多元化的服務(wù),根據(jù)居民的收入水平,提供不同層次的養(yǎng)老服務(wù);可以根據(jù)居民的要求建立日托、全托,長期休養(yǎng),短期托養(yǎng)的靈活的多元化服務(wù),還可以提供上門服務(wù)、病期臨床護(hù)理,甚至還可以有臨終關(guān)懷服務(wù)等,以提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的綜合服務(wù)能力,完善其功能。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極創(chuàng)造自身品牌,制定戰(zhàn)略性的規(guī)劃。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以效仿企業(yè)打造自身的文化以及形象,如:統(tǒng)一的著裝、統(tǒng)一的設(shè)施、每名員工熟知養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的文化、創(chuàng)建自身的logo等等。
(五)健全監(jiān)管機(jī)制,透明化管理,促進(jìn)行業(yè)的公平
養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整個行業(yè),尤其是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)作中,監(jiān)管機(jī)制缺位,管理不透明。現(xiàn)在我國許多地區(qū)已經(jīng)意識到這一問題,并采取了相應(yīng)的措施。例如,廣州公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將實行輪候信息網(wǎng)上公開,老人要進(jìn)公辦養(yǎng)老院,必須上網(wǎng)申請評估,而市、區(qū)公辦養(yǎng)老院的空余床位情況和輪候信息也將第一時間在網(wǎng)上公開,以有效防止“走后門”現(xiàn)象。當(dāng)然,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)信息的網(wǎng)上公開僅僅只是第一步,還必須進(jìn)一步確定與監(jiān)管機(jī)制相對應(yīng)的處罰機(jī)制,以形成內(nèi)部約束。
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