周必仙 蘇銳靜

作者簡介：周必仙（1991.8-），男，漢族，云南騰沖人，碩士研究生，云南民族大學雨花校區(qū)管理學院，研究方向：行政管理。

蘇銳靜，云南民族大學雨花校區(qū)管理學院。

摘要：政府績效評估起源于西方，在西方各國廣泛運用并取得了顯著成效。根據我國目前深入學習科學發(fā)展觀和建設社會主義和諧社會的客觀要求，實施政府績效評估成為政府改革與創(chuàng)新的重要舉措。文章通過對中西政府績效評估改革產生和發(fā)展的比較研究，指出中西改革中的制約因素和改革的共同趨勢。

關鍵詞：政府；績效評估；比較研究

我國目前的政府績效評估改革無論是理論研究還是實踐探索都已發(fā)展到一定程度。然而，我國的改革成效與西方發(fā)達市場經濟國家相比仍有差距。因此，如何有效借鑒西方國家政府績效評估的成功經驗，探索適合我國具體國情的改革之路，是當前亟待研究和解決的現實問題。本文以西方國家政府績效評估改革中具有典型代表的英國為例，通過中西政府績效評估產生背景和發(fā)展過程的比較，分析各國政府共同面臨的挑戰(zhàn)，并進一步深入分析我國在改革過程中所特有的問題，在此基礎上，提出我們下一步改革的思路與建議，從而促進我國政府績效評估工作健康、穩(wěn)定、持續(xù)、有效的開展。

一、政府績效評估發(fā)展的中西比較研究——以中英比較為例

（一）政府績效評估在英國的發(fā)展

英國是政府績效評估技術上較為成熟的國家，也是改革最持久、最廣泛，并且是世界上惟一一個在全國范圍內實行統(tǒng)一績效評價體系的國家。因此，我們以英國為例，來分析政府績效評估改革在西方的發(fā)展。英國政府績效評估改革始于1979年的雷納評審，經歷了以經濟效率為目標的初始階段，以質量為本的中期階段，以及績效評估指標體系不斷優(yōu)化的近期改革和發(fā)展，目前已經形成了較為完善的政府績效評估體系。英國政府績效評估有四個突出的特點：1.政治領導人持續(xù)、深入地推動改革。即從強調經濟和效益轉向更為注重公共服務的質量和公眾滿意度并不斷完善評估體系。2.改革逐步法制化。改革從單項的、自愿加入的、運動式的模式到以法律形式最終確立政府績效評估的地位，強制性地規(guī)定從中央到地方各部門都必須開展績效評估工作，并形成明確的評估指標體系且輔之以詳細說明指導，是英國政府績效評估工作法制化、規(guī)范化、科學化的一條主線。3.評估體系不斷完善。隨著評估以經濟、效率為側重點調整為以質量和公共服務為中心，評估體系的各項內容都有了突破，一是評估主體從初期的本部門、上級部門、效率小組、審計委員會等擴大到包含社會公眾的范圍，且每任政府都建立了法定的專門組織機構來推動績效評估的開展。二是從最優(yōu)價值績效指標（2000年）到全面績效評估指標體系（2002年）及其逐年調整完善，再到綜合區(qū)域評估系統(tǒng)（2007年），評估指標從以靜態(tài)指標評估政府業(yè)績本身，優(yōu)化為以動態(tài)角度評估政府的發(fā)展計劃和戰(zhàn)略、服務能力和質量、改進與創(chuàng)新能力等。此外，指標的設計充分吸收公眾的意見，從信息的公開到提供平臺鼓勵公眾的參與，突出體現改革的“公眾導向”。三是評估程序也逐步走向嚴格，不僅包含完整的準備、實施、進一步的跟蹤檢查階段，而且每個階段都有嚴格的制度規(guī)定。4.自愿與強制相結合，激勵與問責相結合，推動著英國地方政府的改革實踐。

二、中西政府績效評估改革中制約因素的比較研究

（一）構建政府績效評估體系存在的問題。第一，績效目標是績效評估的前提。由于政府績效目標具有多元性，多元化目標又必然涉及到目標的排序和權重分配問題，同時，提高公眾滿意度的目標導向要求公眾偏好充分表達和公眾意愿的準確集合。然而，這三方面因素具有典型的不確定性，因此，績效目標體系的確定是開展評估工作的第一個難題。第二，評估指標體系的有效設計是又一技術性難題，因為對于涉及公平、安全、和諧、穩(wěn)定、團結、社會活力與創(chuàng)新的激勵，以及政府合法性等方面的政府績效難以進行定量評估。即使部分績效可以量化，但以何種量化形式能夠有效地表現政府績效，也是有待研究的問題。第三，績效信息的準確對于形成科學的評估結論至關重要。然而，由于政府職能領域和服務對象的廣泛性，評估技術的差距，以及“玩游戲”現象的發(fā)生，使得績效信息采集和質量都難以讓人滿意。

（二）政府績效評估結果的有效運用問題

通過績效評估結果形成激勵或懲罰是促進政府績效提高的關鍵。公共治理遵循公眾——權力機關——政府——政府部門——預算單位的委托—代理治理機制。對公共管理者進行獎懲（升官加薪等或相反）和建立預算約束機制都是可供選擇的手段。然而實踐證明，在公共部門對公共管理者采取升官或者加薪手段進行激勵的空間十分有限；而對于把部門（單位）的預算資金與其績效相連接，用績效評估結果來決定部門（單位）的預算，沒有明顯證據證明這種連接機制在實踐中的有效運用。因此，政府績效評估結果的有效運用是評估改革面臨的一大難題。

（三）公共管理者的“績效評估悖論”。經濟學認為理性經濟人行為的出發(fā)點是“自利”，政府的行為動機同樣如此。實踐中政治家和官僚總是更為青睞那些最能夠體現自己利益的議案。政府績效評估本質上是對公共管理者提供公共商品和公共勞務的績效進行考核和監(jiān)督，結果必然涉及機構調整，人員削減、職位變動、薪酬調整等與其利益密切相關的因素。這就是公共管理者的績效評估悖論。因此，作為理性的被評估者（政府）就會想方設法來隱瞞真實信息，為評估的準確性設置重重障礙，或者通過多種手段保證評估結果好于實際狀況，或者甚至拒絕進行績效評估。

三、中西政府績效評估改革的共同趨勢

政府績效評估改革本身蘊含著權力下放，結果為本，以公眾為導向和對公眾負責的責任主義。一方面，績效評估通過提供政府及其各部門的績效信息，引導公眾正確選擇，迫使政府機關提高服務質量和效率，建立和發(fā)展公眾對政府的信任；另一方面，在政府機關內部，績效評估及在此基礎上的橫向、縱向比較有助于形成競爭氛圍，促使政府機關提高服務和工作效率。因此，明確政府績效評估的改革方向，繼續(xù)深化改革，構建融項目績效評估、部門績效評估、跨部門績效評估、政府績效評估為一體的評估內容體系；科學合理的績效評估指標體系；建立公開透明的績效信息平臺；不斷改進和優(yōu)化評估方法等等，將是各國政府績效評估改革的必然趨勢。（作者單位：云南民族大學）

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