畢建傳

【摘 要】 黨的十八大明確要求要深化行政體制改革。加強行政審批權力的監(jiān)督是加快推進懲治和預防腐敗體系建設的重要抓手，必須采取多種方式加強監(jiān)督。本文從北京市行政審批網上監(jiān)察系統(tǒng)建設和運行情況入手，梳理了信息化手段對于規(guī)范行政審批行為具有的作用，并指出了存在的不足，探索尋找通過借助現(xiàn)代化信息技術，加快推進行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)建設，盡快實現(xiàn)對行政審批行為和過程的全方位監(jiān)督的新思路和新途徑。

【關鍵詞】 行政審批；問題；對策

黨的十八大明確要求要深化行政體制改革。行政審批制度改革作為行政體制改革的重要內容，深化行政審批制度改革，對于完善行政服務管理功能，激發(fā)市場主體活力和創(chuàng)造力，維護人民群眾切身利益，推進懲治和預防腐敗體系建設，具有十分重要的作用?！鞍褭嗔﹃P進制度的籠子里”是習近平總書記站在加強黨和國家政權建設的新高度對于黨風廉政建設和反腐敗斗爭提出的新目標和新要求，對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和建設廉潔政治具有十分重要意義。因此，加強行政審批監(jiān)督，確保審批工作依法合規(guī)，預防審批權力腐敗，必須要借助現(xiàn)代化信息技術，加快推進行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)建設，盡快實現(xiàn)對行政審批行為和過程的全方位監(jiān)督。

北京市行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)于2007年9月正式運行。其主要目標是依托全市電子政務網上審批市級平臺，建立以各審批業(yè)務部門網上審批系統(tǒng)為基礎、以電子監(jiān)察系統(tǒng)為核心的行政審批電子監(jiān)察工作機制。優(yōu)化審批流程，提高工作效率，加強動態(tài)監(jiān)管，提升服務水平，推進全市行政審批和行政監(jiān)察工作信息化建設?；驹硎窃谛姓徟娮颖O(jiān)察系統(tǒng)框架下，各部門依據(jù)法律法規(guī)和程序性文件要求，制定業(yè)務事項辦理標準，錄入業(yè)務數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)（靜態(tài)數(shù)據(jù)庫），作為電子監(jiān)察的“標尺”。在此基礎上，系統(tǒng)將各部門報送的實際辦理信息與“標尺”比對，判斷是否存在超時限審批、越權審批、跳躍審批環(huán)節(jié)以及多次告知補齊補正材料等問題，從而實施電子監(jiān)察。

一、存在的主要問題

隨著行政審批制度改革的不斷深化，北京市行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)逐漸顯現(xiàn)了一些不足。

一是缺乏行政審批權力監(jiān)督制約的理論研究基礎，缺乏系統(tǒng)頂層宏觀設計，制約系統(tǒng)作用發(fā)揮。當前，包括北京市在內的許多地區(qū)，雖然行政審批權力過度集中容易導致權力運行出現(xiàn)廉政風險是一種共識，但是一直缺乏有效的可操作的分權制約機制。存在的主要問題是缺乏準確判斷權力是否集中的有效方法，缺乏有效的可操作的分權制約機制，缺乏建設電子監(jiān)察平臺的理論支撐基礎。從實踐來看，決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權必須分離的理念得到了廣泛的認可，由于缺乏可操作的有效方法，使得這種理念無法在實踐中實施和落實。系統(tǒng)建設缺乏頂層設計，資源整合等方面存在浪費資源現(xiàn)象。制度建設方面沒有及時配套相應管理辦法。

二是存在監(jiān)督盲區(qū)，過程監(jiān)督作用弱化。許多政府部門被群眾諷刺為“門難進，口難開，臉難看，事難辦”，工作人員的服務意識和責任意識監(jiān)督非常薄弱。很多政府部門為了規(guī)避電子監(jiān)察，在受理之前認為設置多重關卡，存在廉政風險，使得項目申報人“啞巴吃黃連，有苦說不出”，存在極大的監(jiān)督空白。

三是監(jiān)察點單一籠統(tǒng)，監(jiān)督效果弱化，難以適應形勢發(fā)展需要。目前，行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)監(jiān)督過程的起點為受理時間，監(jiān)督結點在決定時間。從時限方面設置了“超時”監(jiān)察點，從權限方面設置了“越權”監(jiān)察點，從環(huán)節(jié)方面設置了“跳躍環(huán)節(jié)”監(jiān)察點，從受理方面設置了“多次告知”監(jiān)察點。從實踐來看，真正發(fā)揮作用的僅有“超時”這個監(jiān)察點，其他3個監(jiān)察點或者被規(guī)避、或者監(jiān)督規(guī)則不明確，存在解釋空間，無法發(fā)揮系統(tǒng)的剛性監(jiān)督作用。

二、主要對策

根據(jù)現(xiàn)有行政審批網上監(jiān)察系統(tǒng)運行實際以及存在的問題，結合國內科研成果，提出如下對策建議。

（一）強化頂層設計，明確監(jiān)督重點

一是行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)建設應堅持頂層設計的原則，開發(fā)全統(tǒng)一的行政審批通用軟件和現(xiàn)代電子信息網絡技術，建立完善市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級貫通的行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，實現(xiàn)對各級行政審批事項的實時監(jiān)察和動態(tài)評估。行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)建設應納入全市政務服務體系信息化建設總體框架之中，統(tǒng)籌規(guī)劃，通盤考慮，實現(xiàn)與行政審批業(yè)務系統(tǒng)同步設計、同步建設；電子監(jiān)察系統(tǒng)自動從行政審批業(yè)務系統(tǒng)提取數(shù)據(jù)，通過對行政審批事項全過程進行實時有效的監(jiān)督統(tǒng)計和數(shù)據(jù)對比分析，實現(xiàn)同步監(jiān)督和信息資源共享。

二是明確監(jiān)督重點，即依法審批（行政審批事項名稱、審批權限、審批流程、審批要件標準、審批收費標準、審批時限等內容是否嚴格按照《中華人民共和國行政許可法》等有關法律法規(guī)的要求和規(guī)定執(zhí)行并落實）；廉潔審批（行政審批部門和工作人員在行政審批事項申請、受理、審查、決定等各個環(huán)節(jié)中是否存在違法違紀行為）；高效審批（行政審批部門和工作人員在辦理行政審批事項過程中審批效率和服務質量是否得到有效提升）。

（二）重視制度建設，優(yōu)化系統(tǒng)配置

一是制定行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)管理有關制度。從管理全市行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)建設工作的層次考慮，需制定《行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)管理條例》、《行政審批績效測評電子監(jiān)察規(guī)定》、《行政審批網上投訴處理辦法》、《行政審批電子監(jiān)察預警糾錯辦法》等，從制度上規(guī)范電子監(jiān)察系統(tǒng)工作，推動全市行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)建設，增強行政審批監(jiān)督的協(xié)調性，避免浪費資源、人力和財力，提高行政審批工作效率。

二是重視系統(tǒng)硬件、軟件建設。加快硬件系統(tǒng)配置，并建立日常巡檢維護機制。軟件是系統(tǒng)建設的核心。要開發(fā)建設以下功能模塊，即權力清單執(zhí)行情況監(jiān)督模塊、政務服務標準執(zhí)行監(jiān)督模塊、權力歸集執(zhí)行情況監(jiān)督模塊、政務服務精簡手續(xù)情況監(jiān)督模塊、優(yōu)化服務流程情況監(jiān)督模塊、壓縮服務辦理周期情況監(jiān)督模塊、兌現(xiàn)服務承諾情況監(jiān)督模塊等功能系統(tǒng)。

（三）緊盯監(jiān)督盲區(qū)，研究監(jiān)督規(guī)則

針對服務意識和受理前的的監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)，行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)應具有實時監(jiān)察、預警糾錯、投訴處理、績效評估、視頻監(jiān)控、問責督辦、輔助決策、信息服務等功能。

1.實時監(jiān)察。行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)自動、實時、任意采集每一項行政審批事項辦理過程的動態(tài)信息，與靜態(tài)數(shù)據(jù)進行分析比對，實行同步全程監(jiān)控。內容包括：審批規(guī)則監(jiān)察、綜合監(jiān)察、過程監(jiān)察、異常監(jiān)察、邏輯監(jiān)察。

2.預警糾錯。行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)注重廉政風險信息化防控，在行政審批業(yè)務工作各個重要環(huán)節(jié)設立風險預警點，針對審批中不同的違規(guī)行為分別發(fā)出綠色、黃色、紅色三種警示信號。

3.投訴處理。行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)與行政投訴平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通和投訴信息共享。社會公眾可以通過網絡、電話、現(xiàn)場等方式進行投訴，投訴事項實行在線登記、統(tǒng)一辦理、分級反饋。

4.績效評估。行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)根據(jù)量化標準，自動對市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級行政審批部門及其操作崗位工作人員的審批量、審批效率、審批提速率、即辦件辦理等審批績效，以及依法合規(guī)和服務質量等情況進行考核、評估，系統(tǒng)每月自動生成考核評估報告。

5.視頻監(jiān)控。通過在行政審批事項辦理現(xiàn)場設置視頻監(jiān)控和音頻采集設備、加強網絡使用行為監(jiān)控和圖像識別預警等信息技術手段，實現(xiàn)對市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級行政審批行為的集中和分級視頻實時監(jiān)控。

6.問責督辦。行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)通過實時監(jiān)察、預警糾錯、投訴處理、績效評估、視頻監(jiān)控等手段，及時發(fā)現(xiàn)行政審批各個環(huán)節(jié)發(fā)生的違法違規(guī)問題，實時啟動問責程序，自動向相關責任部門發(fā)送督辦通知和工作建議，并督促其整改落實。

7.輔助決策。行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)通過采集、分析、綜合運用行政審批運行數(shù)據(jù)，為行政審批制度改革、經濟社會發(fā)展提供量化指標和決策依據(jù)。

8.信息服務。行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)應具有信息公開和信息服務功能。通過公眾服務平臺向社會公眾公開行政審批有關法律法規(guī)、行政審批事項目錄、行政審批事項辦理指南、審批進度、監(jiān)察結果等信息，提供實時查詢和辦事代理服務。

（四）細分工作流程，發(fā)掘新監(jiān)察點

監(jiān)察點是從某種視角查看和分析行政審批權力執(zhí)行風險的方法，是對風險點采取監(jiān)督和防控手段并且落實監(jiān)察工作的精細化的監(jiān)察對象，是對風險點進行深入分析和識別的手段。

1.明確信息點。是指根據(jù)監(jiān)察需求、確定監(jiān)察對象的一系列活動，最終將行政審批權力以樹狀結構展示出來，形成電子監(jiān)察系統(tǒng)的一項基礎數(shù)據(jù)。構建行政審批權力目錄節(jié)點包括了明確監(jiān)察需求、明確監(jiān)察對象、梳理行政審批權力、建立行政審批權力目錄、建立行政審批權力庫等活動。

2.精細化流程。監(jiān)察需求和監(jiān)察對象確定之后，就應該對監(jiān)察對象進行全面描述和深入分析。精細化流程是對行政審批權力進行全面描述的一系列活動，包括梳理行政審批權力流程、分析行政審批權力流程、優(yōu)化行政審批權力流程和可視化行政審批權力流程。

3.識別風險點。識別風險點是在精細化流程之后，根據(jù)歷史數(shù)據(jù)和監(jiān)察對象特征，采取動因分析等方法，確定存在風險的行政審批權力項的一系列活動。

4.設置監(jiān)察點。在電子監(jiān)察系統(tǒng)中，監(jiān)察點是從某種視角分析風險點的方法，是對風險點采取監(jiān)督和防控手段落實監(jiān)察工作的精細化對象，是對風險點進行深入分析和識別的手段。如果說風險點是指存在廉政風險的行政審批權力項，那么監(jiān)察點就是指行政審批權力項某個需要進行風險監(jiān)察和評估的特征。

5.根據(jù)歷史數(shù)據(jù)評估監(jiān)察點。監(jiān)察點確定之后，需要根據(jù)歷史數(shù)據(jù)對監(jiān)察點的風險發(fā)生概率、造成的后果進行一系列評估的活動。

參考文獻：

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