張毓富

【摘要】司法體制改革是我國政治體制改革的重要組成部分，要通過司法體制機制改革實現(xiàn)審判公正。文章認為保障審判公正必須實現(xiàn)審判現(xiàn)代化。審判現(xiàn)代化包括：法院去地方化、法院去行政化、法院去利益部門化、法官去裁量“自由化”、法官考核規(guī)范化、審判流程公開化和三審終審制度化等方面。

【關鍵詞】審判現(xiàn)代化 框架 構想

根據(jù)世界通例，司法權屬于國家權力三大構成板塊之一，在中國，司法審判由國家基本權力架構“一府兩院”之“法院”行使，對司法體制改革，實現(xiàn)審判現(xiàn)代化，重塑中國司法的公正權威，此乃中國政治體制改革之首要舉措，是構建中國特色和諧社會的根基。在中國最需要公平正義的當下，“司法改革是這次全面深化改革的重點之一”①，“把促進社會公平正義作為核心價值追求”②，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”③。筆者認為，深化改革從法院審判開端，可以在全國近20萬素質相對較高，紀律相對較好的法官隊伍中率先深化改革。

鑒于目前司法體制機制存在的眾所周知的問題，筆者針對這些弊端設想法院去地方化、去行政化、去利益部門化，法官裁量去“自由化”，法官考核規(guī)范化，審判流程公開化，法院三審終審制度化，以推進法院審判現(xiàn)代化，推進國家法治化。

法院獨立專司審判

法院要去“地方化”。法院要依法獨立，首先要實現(xiàn)外部獨立—法院獨立行使司法審判權，不受地方（以及中央）黨政機關、檢察機關、新聞媒體、人大政協(xié)的非法干預。實現(xiàn)法院人財物“去地方化”管理，結合目前中央的建議方案，筆者考慮：

一是對法院的設置與司法管轄進行改革，進一步實現(xiàn)去地方化。法院系統(tǒng)設置社區(qū)調解法院、初審法院、普通法院、上訴法院、終審法院和憲法法院（另設其他專門法院）。具體考慮：A、在中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)（片區(qū)）設置社區(qū)調解法院，每個縣級單位可設置6～9個調解法院，管轄各片區(qū)普通民事糾紛的調解（調解不成訴至初審法院或普通法院），全部適用簡易程序，調解法院調解案件不計算審級。B、每個縣級單位在其政府駐地設置1個初審法院，管轄轄區(qū)內案情比較簡單的一審民事、刑事案件，適用簡易程序或普通程序。C、每個地區(qū)級單位在其政府駐地設置1個普通法院，管轄轄區(qū)內較大較復雜的一審民事、刑事案件和全部一審行政案件，一律適用普通程序。D、每個省級單位在其境內較大的地級城市設置3～7個上訴法院，管轄片區(qū)內不服一審的上訴案件，一律適用普通程序。E、全國范圍內設立6個大區(qū)級的終審法院，管轄不服二審上訴的案件，設想在東北沈陽、華北石家莊、東南杭州、中南武漢、西北蘭州、西南貴陽設置6個終審法院。F、設置憲法法院，在北京、西安和南昌分別設置中國第一、第二和第三憲法法院，實行劃片管轄，以違憲審查、解釋法律及憲法司法化為基本職權。（特別考慮：如有“初審法院、普通法院和上訴法院”同處一個城市，建議上訴審回避到其鄰近的其他“上訴法院”立案審理。另外考慮各鎮(zhèn)鄉(xiāng)及較大社區(qū)設立民間仲裁庭，歸初審法院指導。）

二是憲法法院和終審法院由駐京地“第一憲法法院”統(tǒng)一管理、考核。財務由中央財政直接撥款，第一憲法法院設立司法委員會管理行政事務、考核審判業(yè)務。各省市自治區(qū)內的上訴法院及其他各法院由駐省會地的上訴法院統(tǒng)一管理、考核。經費由省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分經費，駐省會地上訴法院設立司法委員會管理該區(qū)域內上訴法院及其他各法院的行政事務并考核其審判業(yè)務。司法委員會由資深法官、法學家、教授，資深律師、資深代表（人代會政協(xié)會）等組成，直接負責對法官的任免、懲戒等；或者暫時變通處理（修憲修法之前），由司法委員會提出任免、懲戒意見，向各法院所在地的人大提請任免懲戒。司法委員會相對獨立，禁止其干預任何法院的具體案件司法審判工作。

法院要實現(xiàn)去“行政化”。當前我國上下級法院之間審判管理的行政化，法院內部審判組織、審判管理、審判內容的行政化，法官等級的行政化，與“讓審判者裁判、由裁判者負責”④的現(xiàn)代化審判理念相悖。強調實現(xiàn)上級、下級和同級法院彼此獨立，審判獨立；法官的審判業(yè)務和法官的考核評定、任免懲戒獨立于其本法院司法行政管理之外。駐京地憲法法院司法委員會對本院及大區(qū)的終審法院的司法行政工作及法官任免懲戒負責；駐省會地上訴法院司法委員會對省級區(qū)域內各法院的司法行政工作及法官任免懲戒直接負責（修憲修法之前可由司法委員會提請各法院所在地的人大任免懲戒）。依法界定司法委員會與各法院的關系。建議司法委員會下設法官選任及員額編制委員會、法官薪酬委員會、法官懲戒委員會、執(zhí)行監(jiān)管委員會、司法行政人員和審判輔助人員等專門委員會。

法院的部門設置：設院長協(xié)調各方面。法院除參加黨委及人大的少數(shù)必要會議外，不參與地方其他會議或事務（重要信息可通報法院），院長也擔任主審法官。

設行政事務辦公室，專職行政副院長負責，配1～2名行政助理，處理行政事務包括結案卷宗檔案管理，減少法官參與行政事務活動（每半月自學瀏覽內網(wǎng)關聯(lián)信息1～2小時）。下設法警大隊。設后勤服務辦公室，分管黨務工會群團宣傳紀檢等事宜，黨組書記提頭負責，大力減少各種活動對法官審判工作的影響。設咨詢委員會，聘請資深法學專家、教授、律師及法官組成，分刑事民事行政咨詢組，接受法官的審判業(yè)務咨詢。設審判監(jiān)督庭，全面復核既判案件，發(fā)回糾錯時必須由新的主審法官審理。法院選任若干主審法院，由主審法官1人、助理法官2人、書記員1人或者主審法官1人、法官2人、書記員1人組成固定審判團隊（讓經驗豐富、能力突出、專業(yè)精深的法官執(zhí)掌法槌），稱刑事主審、行政主審、民事主審，主審法官判案負責，不再送請簽批。同組法官應當向主審提出富有見解的判案建議。改合議庭為主審法官審理制。法院審案辦案人員占70%以上。設立案庭受理案件，并分配案件，負責結案卷宗的歸檔審查。

法院要去“利益部門化”。法院存在利益部門化問題，影響了法院司法判決的權威性。法院既管審判又管執(zhí)行，有利益部門化之嫌；法院設立司法鑒定機構或者設立委托鑒定評估拍賣機構，也涉嫌影響公正司法。原鐵路、林業(yè)法院等利益部門化備受詬病。2008年12月，中共中央轉發(fā)《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》提出，法院執(zhí)行職能劃歸司法局管轄，法院其他有關行政職能劃歸司法行政機關管轄，法院專司審判。endprint

法院不設立司法鑒定機構，并剝離法院的委托鑒定、評估、拍賣職能，作為司法輔助工作，法院對外委托拍賣、評估、鑒定，由于受托的機構系市場化主體，其以追求最大經濟利益的特性跟公正評判的矛盾難以調和，導致違規(guī)違法的鑒定評估拍賣情況發(fā)生，損害法院司法公正形象。

法院剝離執(zhí)行職能不設執(zhí)行機構。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，法院對不履行生效的行政裁判、民事判決文書有強制執(zhí)行權限，根據(jù)行政機關申請而具有行政強制執(zhí)行權，有“執(zhí)行單處或并處罰金、執(zhí)行單處或并處沒收財產以及執(zhí)行死刑立即執(zhí)行”的刑事執(zhí)行權。法院審執(zhí)不分影響公正司法形象。

筆者結合全國政協(xié)湯維建委員的考慮和北京大學法學院教授傅郁林不贊同從法院“剝離”的意見，建議整合民事、行政（包括行政處罰、行政強制等執(zhí)行）和刑事執(zhí)行，設置“國家執(zhí)行總署”直屬第一憲法法院之司法委員會，統(tǒng)一行使國家執(zhí)行權并間接領導管理其他各級國家執(zhí)行機構。下設國家執(zhí)行署、執(zhí)行司、執(zhí)行處，分為省級、地區(qū)級和縣級三級（執(zhí)行署、執(zhí)行司和執(zhí)行處歸駐省地上訴法院之司法委員會直接管理）。其經費、人事獨立，受法院、檢察院直接監(jiān)督。

法官獨立審判公正

規(guī)制法官裁量“自由化”。公正司法對案件秉公裁決，必須依法約束法官的自由裁量權。建議：第一，憲法法院制定必要的司法解釋，進一步細化與規(guī)范法律法規(guī)，使審判較大程度地做到有法可依，近年刑事審判中的刑罰量化計算就做得較好。第二，終審法院的民事庭、行政庭、刑事庭等要結合自身的司法審判實踐，分別總結出各類代表型案件的依法裁量及自由裁量的“量化”細則，并編輯整理各類典型案件的判例匯編供各法院法官作裁量參考（2004年就出臺過案例指引）。第三，強化審判公開形成制度，借助網(wǎng)絡平臺向社會公開審判過程及裁判文書；強化程序控制，追究程序違法責任；判決書里涉及到適用自由裁量的情況，必須進行事實和法理的明白細致闡述，符合公理道理事理；落實審判監(jiān)督控制，一是法院審監(jiān)庭的案件復核審查，二是二審甚至三審的審判要對自由裁量起到切實節(jié)制作用；強化審判者裁判，裁判者負責，終身追究徇私枉法者責任。第四，落實提高法官（審判人員）工作待遇，適當高薪養(yǎng)廉，嚴格嚴進寬出；讓違法違規(guī)者名聲掃地、飯碗不保。推進法官英才化職業(yè)化，提高法官素質并廣納社會法律賢才，確保公正審判。

法官考核管理落實規(guī)范化。法官要成為法學功底深厚、審判經驗豐富，社會閱歷廣博的專家。英才化的法官隊伍能夠推進審判現(xiàn)代化，推進國家法治化憲政化。規(guī)范法官管理，法官的管理應根據(jù)其專司公正審判之特點而有別于普通公務員。設立法院司法委員會負責法官的任免、懲戒等，法官通過一般性常規(guī)考核就能正常晉職晉檔，實現(xiàn)身份保障、經濟保障、工作權利保障；落實法官廉潔考核，佛山中院改革方案中曾有“審判長財產公開”的廉潔措施。

北京大學法學院教授傅郁林指出，如果法官待遇不顯著提升，結果將是災難性的。香港大律師張耀良2010年10月談“香港司法如何保障廉潔”時，說香港法官從律師中遴選委任，香港高等法院法官的月工資相當于北京高等法院法官的五年工資。

筆者認為，保障落實“審判者裁判，裁判者負責”，應當適當提高法官的待遇：全國法官分為9級（分首席大法官、大法官，一級、二級、三級高級法官和一級、二級、三級、四級法官），助理法官為四級法官，其待遇相當于綜合類公務員正科級待遇；首席大法官的待遇相當于國家級正職；同時發(fā)放適當?shù)霓k案津貼，并建立法官廉潔年金制度（國務院發(fā)展研究中心2013年公布的“383”改革方案中有關于“建立廉潔年金制度”設想），法官逐年累積“廉潔”，也逐年累積較豐厚的“廉潔年金”，法官一旦廉潔不保，則年金不保，其行政乃至刑事責任也接踵而至。

陽光審判三審把關

要實現(xiàn)審判流程公開化。審判公開要落實制度保障。“健全審判流程公開平臺，讓審判流程看得見、摸得著、聽得到。”⑤審判流程信息是指法院在立案、庭審、聽證、合議、宣判等訴訟過程中產生的各類靜態(tài)和動態(tài)信息。法院應當展示案件審判全過程，對庭審過程實施同步錄音錄像，允許當事人和公眾查閱。

建設好裁判文書公開平臺，倒逼裁判文書證據(jù)足事實清、說理透法規(guī)明。作為“司法產品”⑥的裁判文書，是審判過程審判結果的直接體現(xiàn)。將其公諸于網(wǎng)絡，接受公眾檢閱，司法公開倒逼司法審判公正。

正確處理司法公開與保護隱私，與社會輿論報道的關系，以不侵權不違法為度，讓審判權在陽光下運轉。薄熙來案的審理公開，是案件審理公開的典范，具有里程碑意義。該案透過微博直播，讓公眾看到了案件的直觀顯現(xiàn)，看到了中國司法的自信，也增強了大眾對中國司法的信心。

要改革審級制度，落實三審終審制度化。數(shù)據(jù)顯示中國需要三審終審制度。全國法院審理各類案件統(tǒng)計公報顯示，2011年全年一審收案7596116件，二審、再審和“申訴、申請再審”共計收案848434件；2013年1～9月份法院一審收案6583457件，二審、再審和“申訴、申請再審”共計收案690877件。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看出，有大量的“二審”“再審”和“申訴、申請再審”案件存在，同時還有統(tǒng)計之外的大量案件“忍氣吞聲”未能提出二審再審。因為相當一部分“錯案”，已經經過本院“庭長”、經過“審委會”、“院長”，而且已經電話請示了上級法院某庭長……當事人以及代理律師實在無力回天。尤其是跟地方政府等相關的涉及土地房屋征用拆遷的案子就更不用說了。相當一部分涉訴案子，當事人是通過申述、信訪、上訪甚至群發(fā)事件的方式主張“公道”的。

我國法律法規(guī)規(guī)章、意見辦法、司法解釋紛繁復雜?！爸袊ㄖ谓ㄔO年度報告（2012）”列出數(shù)據(jù)，截至2012年12月底，除憲法外，中國有效的現(xiàn)行法律有243件，行政法規(guī)721件，地方性法規(guī)8600多件。此外，還有高級法院的指導意見，各級政府規(guī)章，加起來多如牛毛；即使有海量的法律法規(guī)，都仍然未能全面周到地規(guī)范社會生活的全部環(huán)節(jié)細節(jié)，法官還得“掌握法律原則精神”而自由裁量。一審二審法院相當一部分法官難以勝任。

從法院設置及訴訟管轄分析?，F(xiàn)行法院設置，一般情況，基層法院為一審法院，中級法院為二審法院，兩級法院之間間距較近，法官往來密切；有些案件，一審法院法官請示二審法院法官答復敲定，讓兩審淪為事實上的一審終審。再從再審程序頻繁啟動看，法院自身啟動，當事人啟動，檢察院抗訴啟動再審，甚至還有人大監(jiān)督啟動，領導批示，媒體壓力導致再審啟動，再審程序不斷擴張，審監(jiān)程序頻繁啟動，兩審也名存實亡。有學者認為，拋棄三審而搞多渠道啟動再審是中國審判制度設計的一大敗筆！

實行三審終審制有利于應對“法規(guī)繁多、事實繁雜、人情社會積弊、法官素質欠缺”的現(xiàn)實問題，是正確適用法律維護司法公正的需要，有利于提高司法審判的公信力。公正和效率是司法審判的兩個重要方面，公正是審判的生命和靈魂，效率相對于公正是第二位的；能夠更進一步實現(xiàn)公正審判而又不過分損害“效率”的“三審終審制”符合深化司法改革的精髓要求。三審制是世界大多數(shù)國家選擇的審級制度，中國過去也曾實行過三審制。現(xiàn)代中國可實行三審終審制度。按筆者設想，初審法院和普通法院皆為“一審”法院，上訴法院為“二審”法院，終審法院為“三審”法院。

在實現(xiàn)了法院去地方化、去行政化、去部門化，法官去“自由化”，在考核并治廉法官后，在陽光燦爛的法庭里，再加之規(guī)范的三審終審，筆者確信中國公正權威的審判現(xiàn)代化就實現(xiàn)了。

（作者單位：中共重慶市合川區(qū)委黨校、重慶宸沛律師事務所）

【注釋】

①④習近平：關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明的第六部分。

②習近平：在中央政法工作會議上的重要講話，2014年1月7日。

③周強：“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，《人民法院報》，2013年7月23日。

⑤⑥楊建文：“關于打造三大司法公開平臺的思考”，《人民法院報》，2013年8月2日。

責編/許國榮（實習）endprint