毛莉

1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過了《人類環(huán)境宣言》。四十年的時間里，公眾的環(huán)境權得到了很大的發(fā)展，在世界范圍內得到了確認，然而在我國仍然面臨著一些爭議和困境。

一、公眾環(huán)境權的公益性

從工業(yè)革命之后，人類對自然資源就開始了大規(guī)模掠奪式的開發(fā)和利用，自然環(huán)境受到嚴重破壞。直到20世紀60年代后，世界各國對日益嚴重的環(huán)境污染問題開始重視，各國開始重視整治環(huán)境污染問題。美國于1970年4月舉行了第一個“地球日”，這一活動激發(fā)了全球對于環(huán)境污染問題的思考。

此后，許多國家均紛紛制定了本國的綜合性環(huán)境保護法，用以確立國家政府對于環(huán)境問題的集中管理的地位，同時還將公眾的環(huán)境保護管理的內容加入到了各國的立法之中。

環(huán)境權主要包括三個方面的內容：公眾訴權、環(huán)境決策參與權以及公眾的環(huán)境知情權。

作為公眾實施其他環(huán)境權的基礎和前提，公眾的環(huán)境知情權，是指公眾對于其所處于的環(huán)境方面的情報資料信息的獲知的權利。只有公眾的環(huán)境知情權在被很好的保障的前提下，公眾才有可能積極有效地參與到環(huán)境政策的決策環(huán)節(jié)之中。而且，其實公眾行使其環(huán)境知情權就是其環(huán)境決策參與權的實現(xiàn)，并為其隨后更加有效的參與奠定了基礎。為了公眾的環(huán)境決策參與權得到很好的行使，就必然要求在評價環(huán)境影響的過程中，政府部門需要對公眾的意見有充分的重視。讓公眾將要受到的環(huán)境政策及相關政策對大家將要產生的影響能夠得以充分的反映，促使相關決策往更加全面、客觀的方向發(fā)展。因此，設置環(huán)境決策參與權更重要的是為了實現(xiàn)對全人類，或者全社會的利益得以維護，而不再僅僅為了實現(xiàn)個人利益的維護，這也因此使得其成為極為重要的環(huán)境權的內容。為了體現(xiàn)訴權設置的公益性，美國的一些州法律對個人代表公眾對禁止或者取締相關公妨害的訴訟權利予以明確認定，這些精神在《潔凈空氣法》、《潔凈水法》中也都有類似表述。公益訴訟是他們的本質，他們訴訟的目的正是為了公益得以促進，“但訴訟的目的往往不是為了個案的救濟，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進公益的法定作為，判決的效力亦未必僅局限于訴訟的當事人”①。

二、公眾環(huán)境權的社會性

環(huán)境權從提出至今受到學界不斷的質疑和爭論，原因之一就是因為很多學者將其視為一種私權，試圖在民法的領域內將其確認，并建立相應的保護和救濟制度。這種做法在國外已經處處碰壁，實踐中沒有得到任何進展。很多看似是環(huán)境侵權訴訟，其本質卻是民法所調整的財產關系和人身關系的訴訟，在民法的領域內完全可以解決?？梢?，將民法領域內的財產權和人身權以環(huán)境權替代，會使現(xiàn)有的民事權力體系重復、混亂，而真正意義上的環(huán)境權也無法確立。

環(huán)境權的和民事權利一般情況下有著相同的主體。然而，環(huán)境權的主體所享有權利屬性具有明顯的有別于民事權利的幾個特點：

（1）行使權力的目的不同：行使環(huán)境權更多的是為了維護公共的利益，是一種公益性的訴訟，而為了維護個體的財產權和人身權則是民事權利的主要目的。

（2）一般的民事權利，基于當事人意思自治原則，是可以轉讓或放棄的。而對于環(huán)境權人是否也可以放棄行使其環(huán)境權已經是民法學界的熱點問題之一。從立法的角度來看，設置環(huán)境權的意義主要是為了鼓勵公眾關注并行使該權利，激勵全社會的公眾參與到保護環(huán)境的事業(yè)中來，這樣看來，環(huán)境權的設置并沒有體現(xiàn)強制性，也就是說環(huán)境權人可以放棄行使該權利。因此環(huán)境權是為了保護受環(huán)境污染損害的當事人，給予其一個維護自身合法權益的路徑，并非強制性的。

（3）具有不同的救濟方式：當民事權利人的合法權益被侵害后，其可以通過侵權法來追究侵害人的責任，使得侵害得以救濟。但是如果環(huán)境權受到侵害，卻難以使用民法意義上的侵權內容得到救濟。主要原因在于，侵權法保護的對象是是除合同之債以外的財產權和人身權。補償功能是侵權法的一項重要的立法意義，補償?shù)哪康氖菫榱俗尡磺趾θ说暮戏嘁娴玫窖a救和恢復。環(huán)境權的宗旨是為了保護環(huán)境，維護環(huán)境權人合法權益，而為了實現(xiàn)這一宗旨就必須建立一套有效的程序，使其參與到國家行政管理活動中去。因此，環(huán)境權的實現(xiàn)不僅需要環(huán)境權權利人自身的積極作為，也需要環(huán)境行政機關的積極作為，為實現(xiàn)環(huán)境權人的權益創(chuàng)造有利的條件。

三、公眾環(huán)境權的從屬性

國家始終在環(huán)境保護和治理上發(fā)揮著主要的作用。原因在于，宏觀調控和微觀市場監(jiān)管一直是國家干預經濟并進行適當調控的主要手段，糾正在經濟活動中的“外部不經濟性”，從這一方面來看，國家行政權利可以預先控制和協(xié)調相關的環(huán)境問題。但是，由于環(huán)境問題具有較多的特殊性，會直接影響到環(huán)境目標最終能否實現(xiàn)，比如，許多環(huán)境上的危害行為或產品往往是在長年累月后才能被發(fā)現(xiàn)，這就造成環(huán)境決策具有非常大的風險，很有可能在之后被證明該項決策的錯誤性。因此，為了使環(huán)境行政決策更加科學有效，需要讓公眾積極參與到環(huán)境政策制定的過程中來。同時，我們會發(fā)現(xiàn)在環(huán)境決策中，通常會出現(xiàn)許多沖突，這就必然要求決策者能夠對相關利益輕重或者事態(tài)的輕重緩急予以衡量，很難僅僅顧及某一方的利益。因而，從民主的理念上，理當吸納公眾的參與，引入公眾環(huán)境權②。

公眾環(huán)境權對決策的介入，是為了使國家在行使環(huán)境權的時的決策更加正確。從實踐中看，這兩種權利時有主次之分的，公眾環(huán)境權的實現(xiàn)要依賴于國家環(huán)境權的實施，可以說，公眾的環(huán)境權處于從屬地位。因為，第一，從目前世界各國的立法來看，都是由國家環(huán)境行政權對環(huán)境保護工作進行統(tǒng)一的監(jiān)管。第二，公眾和國家在環(huán)境決策時處于完全不同的位置。即使是在公共環(huán)境權實施非常完善、公共意見充分介入的發(fā)達國家，仍然是政府在最終的決策中起到起決定性的作用。環(huán)境影響評價制度是目前世界各國的環(huán)境立法基本都有規(guī)定，其中的公眾環(huán)境權，就是要讓公眾意見體現(xiàn)在決策中。由于國家環(huán)境行政權具有主導性，使得這種一致的環(huán)境行政權與權力共同構成了國家環(huán)境行政機關的職權。政府行政機關的職權是不能放棄或怠于行使的，但是公眾環(huán)境權作為從屬的地位，行使該權利、怠于行使該權利或者放棄行使，其本身都不會構成違法。目前。我國公眾的環(huán)境保護意識有限，參與的途徑也有限，國家環(huán)境行政權在這20多年的不斷加強，也基本實現(xiàn)了環(huán)境保護的諸多目標。

四、面臨的訴訟困境

公眾環(huán)境權的訴訟不同于其他的訴訟，是一種公益訴訟。在我國，訴訟主要分為民事、刑事和行政三大類，而近年來變得不斷受到關注的一個熱點是公益訴訟，而公益訴訟唯獨缺乏的就是沒有相應的立法規(guī)定。眾多學者不停的推動各種公益訴訟，但我國法院沒有一起受理，絕大多數(shù)原因都是基于原告的不適格。一些看似是環(huán)境公益訴訟的案件，其本質卻是民事中的侵權關系的案件，所以才得到受理。

現(xiàn)行《民事訴訟法》第108條的規(guī)定是十分不利于環(huán)境侵權行為受害人的，原因在于，環(huán)境侵權大多都是“無形的”和“間接的”。根據(jù)我國《行政訴訟法》第二條之規(guī)定，我國的相關起訴資格條件看似相對寬松，但是，按照行政法的理論，行政管理相對人應當作為行政訴訟受案范圍的原告。那么，在該種情況下，當一個環(huán)境管理活動，僅僅是對公民、法人或者其他組織的權益造成了侵害，而并沒有侵害到環(huán)境管理相對人，那么，由于被侵害者不是環(huán)境管理相對人，因此不具有起訴的資格。因此我國對于公民或者組織對提起環(huán)境訴訟的要求過高，而環(huán)保機關雖然代表環(huán)境公共利益，卻并不注重保護環(huán)境公益通過訴訟的手段，因此，在我國目前難以建立真正的環(huán)境公益訴訟制度。

在目前的社會現(xiàn)實下，環(huán)境問題的日益嚴重，行政權力保護環(huán)境顯得力量不足。長期以來實行的國家行政力量管理環(huán)境這種單軌運行機制還是有很多的不足。政府環(huán)境管理部門由于各種原因，沒有動力或沒有能力去實施保護環(huán)境權的行政行為。這種機制下，有很大的幾率會排除公民的意見、無視公民的權利，在侵犯公民的環(huán)境權的同時也極大的破壞了環(huán)境。我國目前的環(huán)境污染與生態(tài)破壞已到了非常嚴峻的地步，自然環(huán)境的破壞導致生態(tài)環(huán)境的破壞和自然資源的浪費，環(huán)境質量嚴重下降，不僅影響經濟發(fā)展，對人類生存也產生了嚴重的挑戰(zhàn)。因此，環(huán)境問題不僅以及嚴重危及到人民的身體健康，也已經成為中國經濟進一步發(fā)展的瓶頸，影響社會穩(wěn)定。

環(huán)境權公益訴訟制度的建立迫在眉睫。首先，要適當放寬原告的訴訟資格。在環(huán)境民事公益訴訟中，要突破現(xiàn)有立法，對起訴資格予以擴大，以便更加有效、廣泛的包括環(huán)境民事侵害的被害人。同時，要著力發(fā)展一批成熟的環(huán)保組織，讓他們肩負起環(huán)境公訴的起訴資格。與個人干預相比，團體具有更加明顯的優(yōu)勢在對抗行政機關時。目前，我國的環(huán)保組織雖然還不夠成熟，但是伴隨著我國環(huán)保事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，正起著愈來愈重要的作用。

其次，是要拓展環(huán)境公益訴訟的路徑。檢察機關作為公共利益的代表，可以以此種身份提起環(huán)境公益訴訟。國外就有實行由檢察機關或公眾提起訴訟的雙軌制。檢察機關可以主動提出訴訟，也可以因公眾申請而起訴。對公眾來說，由檢查機關負責那些復雜的。專業(yè)的環(huán)境公訴案件，可以更加有效的使得公共利益得到保護。當然，在申請被駁回的情況下，依然可以以公眾的名義再次提起訴訟，讓公共利益的損害擁有更加廣泛和豐富的救濟途徑。

再次，實行舉證責任倒置原則。要認定環(huán)境損害，一般需要極高的專業(yè)技術條件，但是由于被侵害人由于難以具備這種專業(yè)知識，他們難以承擔相應的舉證責任，因此，許多國家在環(huán)境侵害案件中，無過錯責任和舉證責任倒置成了最基本的原則，這也就是要求舉證責任主要由被告承擔。

最后，公平承擔訴訟費用。提起環(huán)境訴訟的公眾在勝訴后，不僅僅是個人受益，可能是整個社會的公眾都會因此而受益，因此，訴訟的費用不應該僅有原告?zhèn)€人承擔，否則明顯違背了社會公平的原則。因此，就我國來看，我國規(guī)定針對環(huán)境公益訴訟，原告可以在訴訟結束之后繳納訴訟費，同時，被告也需要承擔一定的訴訟費用，必要的時候，經過原告的申請，且人民法院認可的，可以由國家對原告予以適量的補償。

（作者單位：華東政法大學）

注解：

① 葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，臺灣月旦出版公司1993年版，第233-234頁。

② 葉俊榮：《環(huán)境問題的制度因應：刑罰與其他因應措施的比較與選擇》，載臺灣《臺大法學論叢》第20卷第2期，第90-91頁。