段匡

最近，大氣污染嚴重，常常是霧霾蔽日，普通民眾只好用戴口罩作為一種自我防護的手段。雖然憋氣，且不知能夠過濾多少PM2.5，但這畢竟是老百姓唯一的可選之策。問題是要想取得更好的效果，誰更應該戴上“口罩”？

為何要戴上“口罩”

人們認識口罩通常是從醫(yī)院開始，為了避免交叉感染，醫(yī)生從保護自己、防止再感染他人的角度戴上口罩，這成為醫(yī)院的規(guī)則?？谡值牡谝还δ苁菫榱苏肿〔【蛔屍鋽U散；其次，是為了用口罩將病菌隔離在外，預防可能受到的感染。這里我們首先注意到：患有疾病的人自覺戴上口罩，是防止疾病傳染的最佳做法。筆者這里只是借用口罩說事，預防疾病感染還有很多手段，但僅就戴口罩而言，顯然最有效果的是由患者自覺戴用。那么回到預防大氣污染的話題來看，能不能給產(chǎn)生、造成污染的源頭戴上“口罩”，就成了我們解決問題的重點。

但是，寄希望于幾十年來唯GDP至上的人們自覺戴上“籠頭”顯然不可能，這次修改以后的環(huán)境保護法請出的“尚方寶劍”是嚴罰、重罰。這到底管不管用呢？這里存在處罰是否到位、是否及時、是否能夠震懾后來者等一系列問題。懲罰的對象是已經(jīng)造成污染后果的人，而要解決環(huán)境問題，不能單靠事后治理，重點在于事先預防。最近公布的一些環(huán)境信息，包括大氣、水、土壤這些人類賴以生存、必不可少的環(huán)境資源，其被污染程度之嚴重已經(jīng)不單單表現(xiàn)為觸目驚心的數(shù)據(jù)，而是人們親身感受并難以接受的現(xiàn)實。因此，對國人來講，今天有重新認識“環(huán)境利益”的必要。

最大亮點：“公益訴訟”入法

前不久修訂出臺的《環(huán)保法》第6條明確規(guī)定“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”。問題是如何考核、如何監(jiān)督，如何履行相應職責，這些還有待相應的配套制度去完善。我們決不能重蹈覆轍，讓環(huán)境保護法僅僅停留在紙面上。在以上必然由政府主導的措施之外﹐還有一條是必須存在的﹐那就是“公眾參與制度”。備受關注的環(huán)境公益訴訟問題終于被寫入了環(huán)保法。第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄?！边@次修訂的環(huán)保法中有關公眾參與的規(guī)定還有很多，遺憾的是屬于宣言式的規(guī)定比較多，今后如何具體實施還有待其他制度跟進。

應該說本次環(huán)境保護法的修訂幅度較大，很多已經(jīng)呼吁很久的社會需求在法律中得到了體現(xiàn)，但要真正落實，還有待政府理念的修正。長期以來，我們的政府扮演的是無所不能的角色，為此，民眾也對政府抱有過高的希望。但是，現(xiàn)今我們面對的環(huán)境問題已經(jīng)不是單靠政府就能解決的。環(huán)境利益和每個民眾生死攸關，如何考量也不再是個別領導人物或者某些利益團體能夠左右的。同時，環(huán)境污染問題也已經(jīng)不是簡單的工業(yè)化產(chǎn)物，而是由此形成的一個與政府以及你、我、他都相關的問題鏈接。

傳統(tǒng)上人們認識到的通常是制造業(yè)工廠是污染的萬惡之源，殊不知，今天的污染已經(jīng)從固定源轉(zhuǎn)為“固定+移動”，且固定源好治理，移動源治理則相對困難。工業(yè)化生產(chǎn)的結果，就是我們今天的生活方式：大規(guī)模生產(chǎn)、大規(guī)模消費、大規(guī)模廢棄。人們是否想過，現(xiàn)代人追求的這種生產(chǎn)方式、生活方式就是今天以及未來環(huán)境污染的最大成因？

筆者絕非清教徒，只是追求一切都要講個限度。這才是我們真正需要提倡的自由，在認識必然性的前提下所應追求的理性自由。今天，已經(jīng)不能簡單地將保護環(huán)境定義為治理污染，而是要減輕大自然的負荷，尋求地球資源給予人類活動的限度，以遵守這種限度為人類的行為準則。這是每一級政府、每一個企業(yè)乃至每一個人都應該遵循的。當然，這是最高理念，實施起來還有一個漫長的過程。

重在健全公眾參與機制

當前首要的任務就是要發(fā)揮政府的正確引導作用，動員最廣大的民眾投入到環(huán)境治理中去。通過讓民眾知道、感受自身權利、義務、利益的所在，由此來安排我們今后的可持續(xù)發(fā)展。

譬如，以垃圾污染來說，要減少垃圾焚燒的毒性，目前較為有效的辦法之一是分類處理，提高回收利用的比例，減少焚燒量。要給予焚燒廠更高的防護水平，增加的成本就讓廢棄物的主人來承擔。當然，要做到這一點，就要把這本賬都告訴民眾。與其逼迫人們以“散步”方式表達對建設垃圾焚燒廠的不同意見，不如開通所有可以打開的通道，讓那些帶有個人私利、感情色彩的訴求回歸理性。對于這些涉及公眾利益衡量和沖突的事情，不是簡單地由幾個領導拍板決定，而是讓大家參與進來，在法制的框架下博弈。在這方面，多借鑒歐美國家的經(jīng)驗教訓，能夠使我們變得聰明起來。

在各種發(fā)展方式被束縛進新的軌道之前，用什么來抑制一些地方政府和資本的結合？這就需要公眾參與。曾經(jīng)有過的一個嘗試，就是2005年北京的圓明園工程聽證會。這只是一個小項目﹐兩三千萬元的投資﹐爭論的問題僅僅是該不該在湖底鋪膜。但它唯一的意義﹐就是第一次全過程公開展示給大家看——矛盾是可以這樣解決的﹐和諧是可以這樣建立的﹐民主與法治是可以這樣進行的?！班彵苄保∟ot in My Back Yard）不能被誤讀，公眾是環(huán)境問題的最大利益相關者，環(huán)境對于他們意味著健康和財產(chǎn)等切身的利益。不能把有關環(huán)境污染的利益之爭簡單地視為“此利益”和“他利益”之爭，而是要考慮，哪個利益更為優(yōu)先、更為接近公共的利益，生命健康利益和經(jīng)濟利益哪個更重要。

當然，這并不等于一切都由公眾說了算，而是要創(chuàng)造一種機制﹐讓包括公眾在內(nèi)的各種利益相關方在法律框架下博弈。這既能補充行政監(jiān)管之不足，也能遏制權力和資本相結合而形成的特殊利益集團。一種有效的公眾參與機制，就是一種能把在“上街”和“下跪”兩個極端間搖擺的社會行為納入理性﹑建設性軌道的機制。

這一機制的起點就是環(huán)境信息公開，通過公眾參與，直到訴之以公益訴訟。這些規(guī)定過去并非全無，只是并沒有得到很好的遵守。這次環(huán)境保護法的修訂提高了立法的層次，創(chuàng)造了一個更為廣泛的法律空間﹐為今后環(huán)境利益的博弈提供了法治保障。

尋找“永恒的價值觀”

今天我們面臨的環(huán)境問題已經(jīng)不是一個局部的、個別的問題，而是具有連鎖性，全局性的人類與自然生態(tài)共生的課題。上世紀末，可再生能源發(fā)展卻導致了另一個問題——如果輕易地認為能從植物中獲取燃料，那就很容易導致發(fā)達國家的能源供給與貧窮國家的居民填飽肚皮之間的土地爭奪，這是一個讓人發(fā)抖的可怕場面。

為此，生態(tài)環(huán)境保護本身就是內(nèi)部矛盾的綜合體，環(huán)境政策究竟在何種層次上落戶，本身就是人類自身必須面對的問題。在今天，國家機器是最終也是唯一的可以對各種利益進行調(diào)整的力量，但人們必須承認，政府并沒有完全以聰明和公正的方式發(fā)揮這一作用。各國經(jīng)驗告訴我們，環(huán)境理念不是單純通過國家的萬能權力產(chǎn)生的，而是在國家主管機構和公眾參與、輿論監(jiān)督的共同制約下滋生的。

這就是人們期待著環(huán)境保護法修訂的意義所在。盡管如此，僅憑一紙立法而欠缺有效的執(zhí)行手段，環(huán)境保護的目的還是難以實現(xiàn)。為此，環(huán)境保護法的修訂僅僅是邁出的第一步，接下來還要制定或修訂更為具體的各類環(huán)境保護法，如大氣污染防治法、水污染防治法等，并力行之。

美國著名生態(tài)學家和環(huán)境保護主義的先驅(qū)奧爾多·利奧波德說：“人們不斷地回到起點，以重新開始尋找那些永恒的價值觀?！睂τ诿總€地球人而言，“永恒的價值觀”就是人類最終的目的地。

（作者為復旦大學法學院教授、博士生導師）