[ 本文系筆者主持的國家海洋局中國極地科學(xué)戰(zhàn)略研究基金項(xiàng)目“全球治理中的北極問題——多元行為體的視角”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：20120402）階段性成果。]

【內(nèi)容提要】北極事務(wù)治理范式的發(fā)展存在明顯的階段性特征。在以區(qū)域治理為特征的初級范式中，相關(guān)國家往往強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)的多元整合、良性互動和價(jià)值認(rèn)同，通過制度設(shè)計(jì)推動身份認(rèn)同，構(gòu)建對外排他性和內(nèi)部協(xié)商性共存的“自主治理”模式。“羅瓦涅米進(jìn)程”和“伊盧利薩特進(jìn)程”都建立在這種排他性的基礎(chǔ)上，但二者存在封閉性狹義區(qū)域治理和半封閉性廣義區(qū)域治理的制度設(shè)計(jì)和環(huán)境塑造差異。隨著問題影響范圍的擴(kuò)大，權(quán)力的無序擴(kuò)張和對于外部資源需求的增長，北極區(qū)域治理范式暴露出在跨區(qū)域性和集體原則上的缺陷，進(jìn)而不得不逐步從區(qū)域治理向多邊治理這一中級范式遞進(jìn)。隨著治理主體對于身份觀念、同化觀念和自律觀念的內(nèi)化程度提高，客觀“物質(zhì)”變量中體系取向、權(quán)力結(jié)構(gòu)和技術(shù)革新的客觀發(fā)展，北極事務(wù)的治理范式將朝著更高級的階段發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】北極 區(qū)域治理 多邊治理 共生治理 制度設(shè)計(jì)

【作者簡介】趙隆，華東師范大學(xué)國際關(guān)系與地區(qū)發(fā)展研究院2009級博士研究生，上海國際問題研究院助理研究員

【中圖分類號】D815

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2014）03-0107-19

由于氣候變化帶來的北極融冰加速，導(dǎo)致北極問題近年來日益受到世界關(guān)注。目前，各國對于北極問題的認(rèn)識已基本從冷戰(zhàn)時(shí)期的敏感區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)槎噙吅献鞯男缕脚_，隨著治理主體的多元化、挑戰(zhàn)影響的去邊疆化和合作方式的多選項(xiàng)發(fā)展，國際社會正積極探索建構(gòu)以化解矛盾、應(yīng)對挑戰(zhàn)和發(fā)掘機(jī)遇為目的的北極治理范式?？傮w而言，北極治理目前仍處于相對低級的區(qū)域治理階段，制度設(shè)計(jì)和環(huán)境塑造是其核心要素。這一相對低級的治理范式在其特殊的時(shí)空背景下的確在議題設(shè)定和機(jī)制構(gòu)建上取得了一定成效。但隨著客觀環(huán)境變化，特別是以多主體、多邊疆和多選項(xiàng)為特征的“三多趨勢”的出現(xiàn)，正對北極治理的現(xiàn)有范式構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，進(jìn)而也成為推動北極治理范式向更高級別邁進(jìn)的基本動力。

一、區(qū)域治理的理論基礎(chǔ)

區(qū)域治理的理論基礎(chǔ)來自于區(qū)域主義，在國際政治研究中并非新興產(chǎn)物。這一理論的核心要義是“區(qū)域決定論”，也就是強(qiáng)調(diào)個體需要借助某一區(qū)域框架，在謀求自身利益的導(dǎo)向下，行為體間進(jìn)行的內(nèi)部互動。這種互動通常表現(xiàn)為要素間的整合，并顯現(xiàn)出一體化的趨勢?！氨镜貎?yōu)先”（Prioritize the local）思想是區(qū)域治理中的關(guān)鍵，也就是一切都以本地區(qū)為首。國家間的區(qū)域治理強(qiáng)調(diào)區(qū)內(nèi)的互動，并促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的歷史、文化和身份等多元認(rèn)同。而國家層面的區(qū)域治理，則指通過系統(tǒng)的方法來組建地方政府，將尊重和保留地方自治權(quán)作為其核心。[ Achibani， Localism： A Philosophy of Government， 3rd edition， New York： The Ridge Publishing Group， 2013， p. 76.]

那么，區(qū)域治理中“區(qū)域”的概念應(yīng)當(dāng)如何界定？學(xué)者們自20世紀(jì)六七十年代以來展開了大量討論。[ 在地區(qū)一體化問題的爭論中，學(xué)者們對“地區(qū)”、“地區(qū)一體化”（Regional integration）、“區(qū)域主義”（Regionalism）和“區(qū)域化”（Regionalization）有著諸多不同的理解，see Bruce Russett， International Regions and the International System： A Study in Political Ecology， Chicago： Rand and McNally， 1967； Louis Cantori and Steven Spiegel， “International Regions： A Comparative to Five Subordinate Systems，” International Studies Quarterly， Vol. 13， No. 4， 1969， pp. 361-380； Louis Cantori and Steven Spiegel eds.， The International Politics of Regions. A Comparative Approach， Englewood Cliffs： Prentice-Hall， 1970。] 總體上，可將區(qū)域分為三個類型：首先是“超國家區(qū)域”（Supra-national Regions），主要包含一組或多組相鄰的主權(quán)國家；其次是“次國家區(qū)域”（Sub-national Regions），指一國內(nèi)部的固定政治實(shí)體；最后是“跨境區(qū)域”（Cross-border Regions），也就是涉及兩國或多國間的邊境地區(qū)。如果作進(jìn)一步的概念細(xì)分，次國家區(qū)域或跨境區(qū)域更多被看作是“微觀區(qū)域”，而超國家區(qū)域則是“宏觀區(qū)域”，也就是全球范圍內(nèi)的區(qū)域。宏觀區(qū)域更多地被視為國際政治研究中的主要單元，而微觀區(qū)域則是研究國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主要指標(biāo)。約瑟夫·奈關(guān)于宏觀區(qū)域的定義是：“因地理關(guān)系或相互依存程度聯(lián)系在一起的有限數(shù)量的國家”。[ Joseph Nye， Peace in Parts： Integration and Conflict in Regional Organization， Boston： Little， Brown and Company， 1971， p. 7.] 也就是說，國際政治中的區(qū)域概念并非只因地理原因而自然形成，更是由不同的政治要素組成的一個互動范圍。但在當(dāng)前的國際事務(wù)中，由于國內(nèi)與國際的疆界趨于模糊，更多的微觀區(qū)域發(fā)展體現(xiàn)出跨界效應(yīng)，因而更為強(qiáng)調(diào)微觀與宏觀區(qū)域間的共同性。[ Nikki Slocum and Luk Van Langenhove， “The Meaning of Regional Integration： Introducing Positioning Theory in Regional Integration Studies，” Journal of European Integration， Vol. 26， No. 3， 2004， pp. 227-252.] 具體來看，關(guān)于區(qū)域治理的范式核心分為三個不同維度：

首先是以制度為導(dǎo)向的區(qū)域治理。這類觀點(diǎn)認(rèn)為，制度是區(qū)域治理的核心，利用制度來推進(jìn)一體化進(jìn)程，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域主義的治理。把這個定義作為出發(fā)點(diǎn)，奈提出可在政治一體化（跨國政治制度）、經(jīng)濟(jì)一體化（跨國經(jīng)濟(jì)）和社會一體化（跨國社會）之間尋找突破。[ Quoted in Ibid.， pp. 230.] 也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“區(qū)域治理的根本建立在制度之上，是一種制度框架內(nèi)的協(xié)商過程，而這一制度框架具有明顯的區(qū)域特征”，[ Edward Mansfield and Etel Solingen， “Regionalism，” Annual Review of Political Science， Vol. 13， No. 1， 2010， pp. 145-163.] “權(quán)力、制度和結(jié)構(gòu)是影響區(qū)域主義形成與發(fā)展的關(guān)鍵變量?！盵 盧光盛：《地區(qū)主義與東盟經(jīng)濟(jì)合作》，上海辭書出版社2008年版，第12頁。] 也就是說，區(qū)域治理的主要表象是一體化進(jìn)程，而這種一體化進(jìn)程的載體則是不同的制度或治理結(jié)構(gòu)。在實(shí)踐中，此類區(qū)域治理模式以部分地區(qū)的一體化進(jìn)程為主要范例，其治理根基以地理歸屬為主要標(biāo)志，而治理效果則是以一體化程度作為指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的互動標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)側(cè)，如歐盟、亞太經(jīng)合組織（APEC）和南方共同市場（Mercosur）等。

其次是以體系為導(dǎo)向的區(qū)域治理。這類觀點(diǎn)認(rèn)為，需要建立一個多中心的體系來代替國際體系單極或兩極格局。他們認(rèn)為，不同的集團(tuán)代表不同的區(qū)域，而利用多集團(tuán)格局可以取代冷戰(zhàn)時(shí)期的兩大陣營對峙狀態(tài)，此種模式含有穩(wěn)定的因素，在一定程度上能夠保障國際體系的和平與穩(wěn)定。[ Roger Masters， “A Multi-Bloc Model of the International System，” The American Political Science Review， Vol. 55， No. 4， 1961， pp. 780-798.] 這一學(xué)說與區(qū)域主義興起時(shí)的冷戰(zhàn)背景緊密結(jié)合；但從實(shí)踐來看，具有很強(qiáng)的理想主義色彩。雖然當(dāng)時(shí)的確產(chǎn)生了以社會主義陣營主導(dǎo)的華沙條約體系和以西方自由主義陣營主導(dǎo)的北約體系，此外還有其他國家所倡導(dǎo)的不結(jié)盟運(yùn)動強(qiáng)調(diào)奉行獨(dú)立自主、不與任何超級大國結(jié)盟的外交政策，但就國際體系的根本特征來看，仍處于兩極對抗的態(tài)勢且一度觸碰戰(zhàn)爭的邊緣。

最后是以認(rèn)同為導(dǎo)向的區(qū)域治理。此類觀點(diǎn)的論據(jù)核心在于，區(qū)域治理的構(gòu)建關(guān)鍵在于區(qū)域內(nèi)國家的某種集體認(rèn)同。[ David Camroux， “Asia…Whose Asia？ A ‘Return to the Future of a Sino-Indic Asian Community，” The Pacific Review， Vol. 30， No. 4， 2007， pp. 551-575.] 這種認(rèn)同不但包括物質(zhì)層面的客觀性，還包括非物質(zhì)層面的主觀性，也就是共同價(jià)值觀、共享目標(biāo)和共識等要素的建構(gòu)。這種主觀性可以借助政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)等工具進(jìn)行認(rèn)知塑造，從而決定了區(qū)域的范圍。在主體界定上，通過塑造區(qū)域身份概念決定參與者的范圍和種類。也就是說，此類區(qū)域治理將不同的要素認(rèn)同作為首要界定標(biāo)準(zhǔn)，將地理構(gòu)成或機(jī)制建設(shè)作為次要考量。[ Frederik Soderbaum and Thimothy Shaw， Theories of New Regionalism： A Palgrave Reader， New York： Palgrave Macmillan， 2003， p. 46.] 例如，法語國家組織（Organisation Internationale de la Francophonie）就強(qiáng)調(diào)以法語為第一語言，并且受到法國文化顯著影響的國家為主體，而阿拉伯國家聯(lián)盟（The League of Arab States）強(qiáng)調(diào)國家間的歷史與文化認(rèn)同。

總的來看，區(qū)域治理的核心要義包括制度、體系和認(rèn)知三個方面。有學(xué)者認(rèn)為，“區(qū)域治理的根本是形成一種‘目標(biāo)共同體，包括具體的價(jià)值觀或理念共享，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造出有限空間內(nèi)的行為規(guī)范，并且激勵空間內(nèi)行為體為了共同目標(biāo)而產(chǎn)生積極互動的渴望或行為?！盵 Michael Schulz et. al. eds.， Regionalization in A Globalizing World： A Comparative Perspective on Forms， Actors and Processes， London： Zed Book， 2001， pp. 22-23.] 筆者認(rèn)為，北極區(qū)域治理范式主要指相近地緣結(jié)構(gòu)的主權(quán)國家群體，在利益拓展的過程中尋求共同認(rèn)知和目標(biāo)，并以此為框架借助相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則進(jìn)行互動的觀念。其中，共同的地理聯(lián)系和形態(tài)結(jié)構(gòu)，向外擴(kuò)展邏輯所產(chǎn)生的外溢效應(yīng)與共同利益以及共同的區(qū)外挑戰(zhàn)和區(qū)內(nèi)需求，構(gòu)成了范式實(shí)踐的主要推動力。

區(qū)域治理在理論指向上存在廣義和狹義兩種類型，二者的區(qū)別主要有以下幾個方面：首先，是表現(xiàn)形式上的差異。狹義區(qū)域治理強(qiáng)調(diào)政治或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的深度整合，建立內(nèi)部高度合作和外部高度排他的共同體，消除彼此間的壁壘。廣義區(qū)域治理更為強(qiáng)調(diào)區(qū)內(nèi)的跨領(lǐng)域整合，建立內(nèi)部良性競爭和外部限制性互動的模式。這也造成了兩者在成員范圍、議題設(shè)置和制度設(shè)計(jì)中的明顯差異。其次，在于兩者的兼容性差異。狹義區(qū)域治理認(rèn)為，區(qū)域的整合需要借助內(nèi)部力量來完成，更多是依靠區(qū)內(nèi)國家間更為密切的經(jīng)濟(jì)關(guān)系來實(shí)現(xiàn)，但對于區(qū)域間或區(qū)域外合作并不關(guān)注。廣義區(qū)域治理不但強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)部的一體化，還認(rèn)為這種區(qū)域意識或認(rèn)同是建立在區(qū)域間合作之上。這也就意味著，廣義區(qū)域治理不但重視區(qū)內(nèi)自下而上的推動，也就是區(qū)內(nèi)借助國家間合作的一體化進(jìn)程，同樣看重由外向內(nèi)的外部力量，通過國家與區(qū)外機(jī)制的合作以及機(jī)制間的互動促進(jìn)區(qū)內(nèi)的良性競爭。因此，狹義區(qū)域治理的關(guān)注點(diǎn)僅限于內(nèi)部整合能力，無法與外部力量和結(jié)構(gòu)相互兼容。廣義區(qū)域治理則自我消除了這一弊端，更為關(guān)注國際體系和地區(qū)間關(guān)系的作用，重視外部輸入性的整合動力。最后，是兩者認(rèn)同標(biāo)準(zhǔn)的差異。狹義區(qū)域治理更為強(qiáng)調(diào)主權(quán)國家的利益認(rèn)同，認(rèn)為一體化的終極目標(biāo)是服務(wù)于區(qū)內(nèi)各自的國家、民族利益或區(qū)域共同利益。廣義區(qū)域治理除了強(qiáng)調(diào)單一的利益認(rèn)同，還關(guān)注與跨國家、跨民族、跨區(qū)域的利益及規(guī)范認(rèn)同，而全球跨區(qū)域間的共同利益，應(yīng)當(dāng)處于自身或民族利益之上。也就是說，狹義的區(qū)域治理更傾向于封閉式的互動方式，而廣義的區(qū)域治理中存在更多的區(qū)外因素，具有半封閉式的特征。

二、北極治理的客觀需求

北極問題并不新鮮，人們對其的關(guān)注與重視程度經(jīng)歷了較長時(shí)間的演變。這種演變與外界變化緊密相連，特別是與國際政治、經(jīng)濟(jì)、社會大環(huán)境息息相關(guān)。具體來看，至少經(jīng)歷了四個主要階段。第一階段以19世紀(jì)以前的北極探險(xiǎn)活動為主，可稱之為北極探險(xiǎn)期。這一時(shí)期，大量勇敢的探險(xiǎn)家踏上危險(xiǎn)的旅程，試圖揭開地球最北方的那層面紗，為后人留下了很多寶貴的探險(xiǎn)日志。第二階段以19世紀(jì)至20世紀(jì)初期對于北極航線大規(guī)?？疾扉_拓為主要特征，可稱之為航線開拓期。在這一階段中，北極地區(qū)的活動以航線開拓為主，最大的變化是隨著國際貿(mào)易需求的增加，人們對于北極航線的利用產(chǎn)生了新的認(rèn)識。第三階段是從20世紀(jì)初期至21世紀(jì)初，其間橫跨了兩次世界大戰(zhàn)和冷戰(zhàn)時(shí)期。在這一階段，北極問題以軍事對抗背景下的無序競爭為主，反映的主要問題集中于戰(zhàn)時(shí)與戰(zhàn)后背景下的集團(tuán)對立，有著明顯的意識形態(tài)對抗色彩，可統(tǒng)稱為“權(quán)力擴(kuò)張期”。第四階段從21世紀(jì)初至今，北極問題的焦點(diǎn)體現(xiàn)在跨界背景下的多元合作態(tài)勢。氣候變化帶來的影響超越了國家和主權(quán)范疇，而問題邊界也從主權(quán)、資源等傳統(tǒng)領(lǐng)域延伸至生態(tài)、社會各個方面，無法通過單一的國家行為解決，由此產(chǎn)生了更多的合作需求，可稱之為北極治理探索期。這種劃分標(biāo)準(zhǔn)既體現(xiàn)了北極問題由無序到有序的轉(zhuǎn)變，也突出了其“競爭—矛盾—合作”的三階段態(tài)勢。

2004年，北極理事會（Arctic Council）和國際北極科學(xué)委員會（International Arctic Science Committee， IASC）共同進(jìn)行的“北極氣候影響評價(jià)”（Arctic Climate Impact Assessment， ACIA）項(xiàng)目發(fā)布報(bào)告，提出“1974—2004年間，北極地區(qū)的年平均海冰量下降了約8%，面積減少了近100萬平方公里，超過美國得克薩斯州和亞利桑那州面積的總和，冰層融化導(dǎo)致全球海平面平均上升近8厘米?！盵 Arctic Climate Impact Assessment， Impacts of a Warming Arctic， Synthesis Report， Cambridge： Cambridge University Press， 2004， pp. 2-3.] 此外，報(bào)告還總結(jié)了北極氣候變化的10個重點(diǎn)趨勢。[ 這十個重點(diǎn)趨勢包括：北極變暖的速度和范圍可能超過預(yù)期；北極變暖及其后果將造成全球性影響；氣候變化將對北極植被生長帶來廣泛影響；北極物種的多樣性和分布情況將發(fā)生變化；諸多沿海設(shè)施面臨氣候變化引發(fā)的暴風(fēng)威脅；融冰增速將為海洋運(yùn)輸和資源開發(fā)開創(chuàng)新機(jī)遇；陸地融冰將打亂現(xiàn)有交通、建筑等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；原住民群體將受到外部經(jīng)濟(jì)和文化影響；紫外線輻射水平的升高將對人類和動植物產(chǎn)生影響；多重變化的相互作用將對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生巨大影響；等等。]

2014年，政府間氣候變化委員會（IPCC）發(fā)布的《氣候變化2013：自然科學(xué)基礎(chǔ)》報(bào)告指出，1979—2012年間北極海冰范圍以每十年3.5%—4.1%的速度縮小，達(dá)到45萬—51萬平方公里。北極夏季的多年海冰范圍則以每十年9.4%—13.6%的速度減少，達(dá)到73萬—107萬平方公里。另一方面，20世紀(jì)80年代初以來，北極的多年凍土區(qū)出現(xiàn)解凍現(xiàn)象，在阿拉斯加北部一些地區(qū)的升溫幅度達(dá)到3℃，俄羅斯的北部地區(qū)達(dá)到2℃，多年凍土層厚度和范圍大幅減少。根據(jù)這一趨勢，北冰洋在本世紀(jì)中葉前就可能在9月出現(xiàn)無冰的情況。[ Intergovernmental Panel on Climate Change， Climate Change 2013： The Physical Science Basis， 2014， https：//www.ipcc.ch/report/ar5/wg1/.] 根據(jù)統(tǒng)計(jì)上可見的顯著趨勢，北極3月份海冰平均水平與1981—2014年間相比每十年減少2.6%。[ National Snow and Ice Data Center， Average Monthly Arctic Sea Ice Extent， March 1979-2014， http：//nsidc.org/arcticseaicenews/.] 這種科學(xué)預(yù)測結(jié)果為各國提供了兩種完全不同的思路：部分國家把這種環(huán)境變化視為災(zāi)難性的挑戰(zhàn)，擔(dān)心由此引發(fā)海洋生態(tài)系統(tǒng)的崩潰和世界最北部“凈土”的消亡；更多國家則把這種趨勢看為機(jī)遇，因?yàn)檫@意味著出現(xiàn)更多沿岸活動的可能性，更多潛在資源可被開發(fā)利用，以及人類“非傳統(tǒng)區(qū)域”的形成。

其次，北極成為國際航運(yùn)的潛在核心走廊。北極不但經(jīng)歷著“海冰消融、冰川消逝、凍土融化、岸上活動增多的侵蝕和植被區(qū)的轉(zhuǎn)移”[ Lawson Brigham， “Thinking About the Arctics Future： Scenarios for 2040，” The Futurist， September-October 2007， p. 27.]，還逐步成為海上交通的重要走廊。2008年夏季，北極實(shí)現(xiàn)了歷史上首次西北、東北航道的同時(shí)通航，使各航運(yùn)大國重新聚焦于此。根據(jù)估算，從日本橫濱港出發(fā)經(jīng)東北航道前往荷蘭鹿特丹港的航程比傳統(tǒng)的蘇伊士運(yùn)河航線縮短了近5，000海里，航運(yùn)成本節(jié)約40%；而從美國西雅圖經(jīng)西北航線抵達(dá)鹿特丹則比傳統(tǒng)的巴拿馬運(yùn)河航線節(jié)省2，000海里的航程和25%的航運(yùn)成本。[ Lawson Brigham and Ben Ellis eds.， Arctic Marine Transport Workshop， September 28-30， 2004， Institute of the North， U.S. Arctic Research Commission and International Arctic Science Committee， http：//www.arctic.gov/ publications/other/arctic_marine_transport.pdf.] 這種看似簡單的成本變化與航道轉(zhuǎn)移，帶來的影響卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越經(jīng)濟(jì)層面。隨著航道和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步開發(fā)建設(shè)，將形成新的戰(zhàn)略要地和關(guān)鍵地區(qū)，甚至?xí)淖冋麄€地區(qū)的地緣政治格局。

最后，北極成為油氣資源的潛在核心儲地。1962年，蘇聯(lián)在其北部的塔佐夫斯基地區(qū)（Тазовский Район）發(fā)現(xiàn)的大型油氣田，成為北極地區(qū)油氣開發(fā)的起源。1967年，美國在阿拉斯加的普拉德霍灣（Prudhoe Bay）地區(qū)也發(fā)現(xiàn)了大型油田。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北極圈內(nèi)有61個已探明大型油氣資源區(qū)，其中43個位于俄羅斯境內(nèi)，11個位于加拿大境內(nèi)，6個位于美國阿拉斯加地區(qū)，1個位于挪威境內(nèi)。[ U.S. Department of Energy， Energy Information Administration， Arctic Oil and Natural Gas Potential， Report， October 2009.] 2008年，美國地質(zhì)調(diào)查局（United States Geological Survey）公布《環(huán)北極資源評估：北極圈內(nèi)未開發(fā)油氣資源計(jì)算》報(bào)告，將北極地區(qū)劃分為33個油氣資源單元，認(rèn)為其中25個具有超過10%的概率蘊(yùn)藏50億桶的原油儲量。該報(bào)告認(rèn)為，北極地區(qū)擁有超過900億桶原油，1，669萬億立方英尺（約等于47.2萬億立方米）天然氣，440億桶天然氣凝液（NGLs）儲量，共相當(dāng)于4，120億桶油當(dāng)量（Barrel Oil Equivalent）。其中，近67%為天然氣資源，84%為近海離岸資源。[ U.S. Department of the Interior， U.S. Geological Survey， Circum-Arctic Resource Appraisal： Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle， Report， May 2008. 該報(bào)告所涉及的資源評估包括永久海冰區(qū)和水深超過500米的海域，利用現(xiàn)有技術(shù)可被開采的油氣資源。值得注意的是，并未涉及如煤層氣、氣體水合物、頁巖氣和頁巖油等非傳統(tǒng)資源。] 據(jù)此，北極地區(qū)可能蘊(yùn)藏著約占世界總儲量13%的石油儲量和30%的天然氣儲量。從資源的國別分布來看，俄羅斯約占有資源總儲量的一半，其天然氣儲量高居榜首，美國阿拉斯加地區(qū)擁有最多的石油儲量（圖1）。對擁有離岸油氣開采能力的北極五國來說，能源爭奪戰(zhàn)似乎遲早會發(fā)生。出于這一考慮，五國在大陸架外部界限劃界問題上一致表現(xiàn)出對外擴(kuò)張意愿。正如羅杰·霍華德（Roger Howard）在《北極淘金：為明日自然資源的新爭奪》一書所稱，新一輪的北極“淘金熱”似乎已悄然開始。[ Roger Howard， The Arctic Gold Rush： the New Race for Tomorrows Natural Resources， London and New York： Continuum， 2009， pp. 58-59.]

圖1：各國北極油氣資源儲量圖

資料來源：筆者根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局《環(huán)北極資源評估：北極圈內(nèi)未開發(fā)油氣資源計(jì)算》數(shù)據(jù)整理。U.S. Department of the Interior， U.S. Geological Survey， Circum-Arctic Resource Appraisal： Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle， Report， May 2008.

三、北極區(qū)域治理的制度設(shè)計(jì)

北極的區(qū)域治理范式強(qiáng)調(diào)客觀約束，以“半封閉”或“封閉式”的制度框架限制治理主體范圍，特別是以北極理事會為代表的“羅瓦涅米進(jìn)程”和以北極五國外長會議機(jī)制為代表的“伊盧利薩特進(jìn)程”，[ 筆者分別以北極理事會奠基文件《北極環(huán)境保護(hù)宣言》的簽署地芬蘭羅瓦涅米和北冰洋外長機(jī)制奠基文件《伊盧利薩特宣言》（Ilulissat Declaration）的簽署地格陵蘭伊盧利薩特命名這兩個不同的機(jī)制進(jìn)程。] 強(qiáng)調(diào)北極區(qū)內(nèi)部的身份認(rèn)同和利益排他，形成對外排他性和內(nèi)部協(xié)商性共存的互動格局。其治理核心在于主體資格的區(qū)域排他性、客體范圍的區(qū)域集中性、利益爭端的區(qū)域協(xié)商性以及終極目標(biāo)的區(qū)域概念性。

制度設(shè)計(jì)（institutional design）在北極區(qū)域治理范式中扮演著重要角色。這一概念由部分西方學(xué)者提出并應(yīng)用于國際關(guān)系領(lǐng)域，他們關(guān)注的重點(diǎn)并非制度對個體的約束和協(xié)調(diào)效應(yīng)，而是著重討論制度形成的起源，強(qiáng)調(diào)理性主義的選擇過程[ Barbara Koremenos， Charles Lipson， and Duncan Snidal， “The Rational Design of International Institutions，” International Organization， Vol. 55， No. 4， 2001， pp. 761-799.]，以反向路徑研究個體對制度本身的影響，從而提出主觀設(shè)計(jì)的可能性。從功能的角度觀察，制度的存在旨在減少行為體間交易成本的有效路徑，在謀求個體利益最大化的基礎(chǔ)上以固定規(guī)則為指導(dǎo)進(jìn)行交往行為。[ 趙?。骸逗Ｑ笾卫碇械闹贫仍O(shè)計(jì)：反向建構(gòu)的過程》，載《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期，第36-42頁。] 這種基本的理性個體假設(shè)希望證實(shí)各行為體將以絕對收益來計(jì)算行為，也就是以預(yù)期結(jié)果決定先期過程。該概念提出制度作為約束個體行為的“游戲規(guī)則”，其中的個體意志與價(jià)值導(dǎo)向無法避免。對于個體行為的共同預(yù)期和約束下的利益最大化是制度設(shè)計(jì)需要關(guān)注的重點(diǎn)，西方在研究制度設(shè)計(jì)時(shí)的理

性主義范式[ Cary Coglianese， “Globalization and the Design of International Institutions，” in Joseph Nye and John Donahue eds. Governance in a Globalizing World， Washington， D.C.： Brookings Institution Press， 2000， pp. 297-318； Alexander Wendt， “Driving with the Rearview Mirror： On the Rational Science of Institutional Design，” International Organization， Vol. 55， No. 4， 2001， pp. 1019-1049； John Duffield， “The Limits of Rational Design，” International Organization， Vol. 57， No. 2， 2003， pp. 411-428.]、強(qiáng)調(diào)跨國行為者和民主合法性的作用[ Jonas Tallberg， The Design of International Institutions： Legitimacy， Effectiveness， and Distribution in Global Governance， Collaborative Project at Stockholm University， Funded by the European Research Council for the Period， 2009-2013， https：//su.avedas.com/converis/ contract/281.] 及部分中國學(xué)者強(qiáng)調(diào)的規(guī)范性[ 朱杰進(jìn)：《國際制度設(shè)計(jì)中的規(guī)范與理性》，載《國際觀察》2008年第4期，第53-39頁。]，實(shí)際上是從不同的側(cè)重點(diǎn)觀察影響制度設(shè)計(jì)的因素。具體來看，北極現(xiàn)有的區(qū)域治理制度主要包括：北極區(qū)域環(huán)境保護(hù)策略及其機(jī)制化成果北極理事會、巴倫支歐洲—北極理事會、北極地區(qū)議員大會和北歐部長理事會等。在這一系列制度的起源、形成和完善過程中，區(qū)域主義理念均占據(jù)了主導(dǎo)性地位，特別是以北極理事會的建立為主的“羅瓦涅米進(jìn)程”和以北極五國外長會議機(jī)制為主的“伊盧利薩特進(jìn)程”。

“羅瓦涅米進(jìn)程”起源于1989年的北極環(huán)境保護(hù)協(xié)商會議和1991年的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》，也就是北極環(huán)境保護(hù)合作的開始。根據(jù)這一文件的要求，簽約國內(nèi)部將實(shí)現(xiàn)污染數(shù)據(jù)和信息共享，控制污染物排放和應(yīng)對外部輸入性污染，深化北極環(huán)境合作。[ Declaration On The Protection of Arctic Environment， http：//iea.uoregon.edu/pages/view_ treaty.php？t=1991-DeclarationProtectionArcticEnvironment.EN.txt&par=view_treaty_html.] 在機(jī)制化建設(shè)層面，不但設(shè)立了定期會議制度，還組建了一系列相關(guān)工作組。[ 具體包括：海洋環(huán)境保護(hù)工作組（The Protection of the Arctic Marine Environment Working Group， PAME）、監(jiān)測與評估工作組（Arctic Monitoring and Assessment Programme Working Group， AMAP）、突發(fā)事件預(yù)防、準(zhǔn)備和反應(yīng)工作組（Emergency Prevention， Preparedness and Response Working Group， EPPR）和動植物保護(hù)工作組（Conservation of Arctic Flora and Fauna Working Group， CAFF）。] “羅瓦涅米進(jìn)程”的核心成果是1996年成立的北極理事會。北極圈內(nèi)8國為北極理事會的成員國，理事會主席一職由各成員國每兩年輪流擔(dān)任。法國、德國、荷蘭、波蘭、西班牙、英國、中國、意大利、日本、韓國、新加坡和印度為觀察員國。除了成員國外，6個北極本地社群代表成為北極理事會中的永久參與方[ 具體包括：北極阿撒巴斯卡議會（Arctic Athabaskan Council）、阿留國際協(xié)會（Aleut International Association）、哥威迅國際議會（Gwichin Council International）、因紐特北極圈會議（Inuit Circumpolar Council）、俄羅斯北部地區(qū)原住民協(xié)會（Russian Association of Indigenous Peoples of the North ）、薩米理事會（Saami Council）。]，另有部分政府間或議會間組織[ 具體包括：紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會（IFRC）、世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for the Conservation of Nature， IUCN）、北歐部長理事會（Nordic Council of Ministers， NCM）、北歐環(huán)境金融公司（Nordic Environment Finance Corporation， NEFCO）、北大西洋海洋哺乳動物委員會（North Atlantic Marine Mammal Commission，NAMMCO）、北極地區(qū)議員常設(shè)委員會（Standing Committee of the Parliamentarians of the Arctic Region， SCPAR）、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會（United Nations Economic Commission for Europe， UN-ECE）、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）。] 和非政府組織[ 具體包括：海洋保護(hù)咨詢委員會（Advisory Committee on Protection of the Seas， ACOPS）、北極文化網(wǎng)關(guān)（Arctic Cultural Gateway）、國際馴鹿養(yǎng)殖者協(xié)會（Association of World Reindeer Herders， AWRH）、極地自然保護(hù)聯(lián)盟（Circumpolar Conservation Union， CCU）、國際北極科學(xué)委員會（IASC）、國際北極社會科學(xué)協(xié)會（International Arctic Social Sciences Association， IASSA）、國際環(huán)極健康聯(lián)盟（International Union for Circumpolar Health， IUCH）、國際原住民事務(wù)工作組（International Work Group for Indigenous Affairs， IWGIA）、北方論壇（Northern Forum， NF）、北極大學(xué)（University of the Arctic）、世界自然基金會北極規(guī)劃小組。] 享有觀察員地位。

北極理事會中享有完全參與能力的主體構(gòu)成符合關(guān)于宏觀區(qū)域的定義，也就是因地理關(guān)系或相互依存程度聯(lián)系在一起的有限數(shù)量的國家，以地理意義上的北極地區(qū)為治理范圍，其工作組的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)也符合以推動區(qū)內(nèi)的合作協(xié)調(diào)應(yīng)對未來環(huán)境挑戰(zhàn)的治理議題。不可否認(rèn)，部分觀點(diǎn)認(rèn)為北極理事會是北極問題的主要治理機(jī)制，在談?wù)摫睒O多邊合作時(shí)，也以北極理事會作為案例加以論證。但如果從北極理事會建立的起源、進(jìn)化演變過程和規(guī)章制度來看，實(shí)際上具有非常明顯的區(qū)域主義治理特征，在成員構(gòu)成和成員國、永久參與方以及觀察員國間的權(quán)責(zé)劃分上表現(xiàn)得尤為明顯。

2011年，北極理事會發(fā)表的《努克宣言》[ Nuuk Declaration 2011 of Arctic Council， http：//www.arctic-council.org/index.php/en/ document-archive/category/5-declarations？download=37：nuuk-declaration-2011.]（Nuuk Declaration）中提出采用北極高官會議（Senior Arctic Officials）報(bào)告附件（Annexes to the SAO Report）方式，對觀察員地位所享有的權(quán)利和義務(wù)提出了一系列明確的約束限制。[ Arctic Council， Senior Arctic Officials Report to Ministers， Nuuk， Greenland， May 2011， http：//Arctic-council.npolar.no/accms/export/sites/default/en/meetings/2011-nuuk-ministerial/docs/SAO_Report_to_Ministers_-_Nuuk_Ministerial_Meeting_May_2011.pdf.] 具體來看，這些約束要求觀察員承認(rèn)北極圈國家在該地區(qū)的主權(quán)和派生權(quán)利以及相應(yīng)的管轄權(quán)，接受《聯(lián)合國海洋法公約》等現(xiàn)有多邊法律框架在該地區(qū)的適用性。文件特別提出，需要尊重原住民的價(jià)值觀、文化、傳統(tǒng)和相應(yīng)的利益。同時(shí)，觀察員應(yīng)展示自身的合作意愿，特別是一定的資金能力，促進(jìn)永久參與方或原住民群體的發(fā)展；同時(shí)，觀察員需要調(diào)整自身利益訴求，實(shí)現(xiàn)與北極理事會的逐漸趨同，對北極理事會工作表現(xiàn)出相應(yīng)的能力和意愿需求，將成員國或永久參與方作為代理方，向北極理事會轉(zhuǎn)達(dá)關(guān)切議題。也就是說，北極國家通過制度設(shè)計(jì)界定了北極主權(quán)爭議的歸屬范圍，表現(xiàn)出治理的半封閉性。該制度將治理主體范圍進(jìn)行了嚴(yán)格限制，分為“完全行為能力”和“限制行為能力”兩個類型。

其中，成員國和永久參與方作為完全行為能力主體，扮演了觀察員的代理者角色。觀察員作為限制行為能力主體，只能通過這一代理者表達(dá)自身意愿和訴求，并且沒有對任何決議的實(shí)質(zhì)性否決權(quán)。不但如此，限制行為能力主體的旁聽權(quán)利也受到嚴(yán)格限制，必須得到完全行為能力主體的許可和邀請。但為了提高北極理事會相應(yīng)的項(xiàng)目運(yùn)行能力，限制行為能力主體獲得了部分項(xiàng)目的資金參與權(quán)，也就是通過北極理事會各類工作組的項(xiàng)目計(jì)劃，開展項(xiàng)目資助活動。值得注意的是，這種資助的額度被嚴(yán)格限制在完全行為能力主體的資助額度以下。同樣，限制行為能力只有經(jīng)輪值主席國批準(zhǔn)，才可以針對相關(guān)議題發(fā)表看法或提交書面意見，而這種意見表述行為也必須位列于完全行為能力主體之后。[ Arctic Council， Senior Arctic Officials Report to Ministers， Nuuk， Greenland， May 2011， http：//Arctic-council.npolar.no/accms/export/sites/default/en/meetings/2011-nuuk-ministerial/docs/SAO_Report_to_Ministers_-_Nuuk_Ministerial_Meeting_May_2011.pdf.] 通過制度設(shè)計(jì)限制參與主體的行為能力，目的在于維護(hù)治理權(quán)力的區(qū)域集中性，也從客觀上反映出對于北極治理的超區(qū)域化和權(quán)力外溢效應(yīng)存在排斥。

另一方面，區(qū)域治理范式的重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)區(qū)內(nèi)的身份認(rèn)同和利益排他，這也就勢必導(dǎo)致相關(guān)制度以身份和地域特征為主，強(qiáng)調(diào)共同利益和對外立場的一致性?！耙帘R利薩特進(jìn)程”起源于2008年召開的北冰洋沿岸國家部長級會議。會議討論了氣候變化、海洋環(huán)境、航行安全等一系列問題，并簽署了《伊盧利薩特宣言》。這一進(jìn)程特別強(qiáng)調(diào)阻止建立任何“新的綜合性國際法律制度來治理北冰洋”[ Arctic Ocean Conference， The Ilulissat Declaration， Ilulissat， Greenland， May 27-29， 2008， http：//www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf.]，在《聯(lián)合國海洋法公約》的框架下通過合作與協(xié)商自主解決北極事務(wù)，繼續(xù)發(fā)揮北極理事會的重要作用。北冰洋五國提出，由于本次會議的主題是討論北冰洋的司法制度和法律管轄權(quán)問題，北極理事會其他三個非北冰洋沿岸成員國并未受邀參加會議。此外，作為北極問題主要參與方的北極原住民組織，也沒有被邀請參加該會議。導(dǎo)致“伊盧利薩特進(jìn)程”啟動的原因在于北極國家內(nèi)部出現(xiàn)的較為明顯的分化趨勢：以北冰洋沿岸國家為主體的“核心成員”和其他北極圈內(nèi)國家為主體的“外圍成員”二者間雖然有廣泛的共同利益，但源于實(shí)力差異的力量失衡引發(fā)了對議題主導(dǎo)權(quán)的爭奪。對外圍成員來說，實(shí)力差異促使其更希望引入?yún)^(qū)外平衡力量，通過區(qū)域間或多邊合作來改變當(dāng)前的“議題依附”狀態(tài)。而對于核心成員來說，區(qū)外力量的加入將明顯稀釋其在北極區(qū)域治理中的現(xiàn)有主導(dǎo)權(quán)，特別是議題設(shè)定和制度設(shè)計(jì)權(quán)。因此，北極五國謀求建立具有外部排他性的小范圍協(xié)調(diào)機(jī)制[ Michael Byers， Who Owns the Arctic？ Understanding Sovereignty Disputes in the North， Vancouver： Douglas and McIntyre Publishers， 2009， pp. 18-20.]，借助實(shí)力優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)各自的利益訴求，并對外圍成員進(jìn)行某種“責(zé)任捆綁”，通過增強(qiáng)權(quán)力集中性促進(jìn)區(qū)域治理。

筆者認(rèn)為，“伊盧利薩特進(jìn)程”的基本邏輯在于強(qiáng)調(diào)其成員所具備的北冰洋沿岸國共同身份，并且表明對于《聯(lián)合國海洋法公約》的共同制度認(rèn)同，其主要目的在于避免法律或制度“真空論”，從根本上消除產(chǎn)生北極新法律制度或條約體系的可能性。也就是說，無論是“羅瓦涅米進(jìn)程”還是“伊盧利薩特進(jìn)程”，其共同核心在于主體資格的區(qū)域排他性、客體范圍的區(qū)域集中性、利益爭端的區(qū)域協(xié)商性以及終極目標(biāo)的區(qū)域概念性，具有明顯的區(qū)域治理范式特征。兩者的區(qū)別在于，前者在表現(xiàn)形式上強(qiáng)調(diào)區(qū)內(nèi)的跨領(lǐng)域整合，建立北極國家間良性競爭和與非北極國家的限制性互動模式。在兼容性上更為關(guān)注國際體系和地區(qū)間關(guān)系的兼容作用，重視外部輸入性的整合動力。在認(rèn)同標(biāo)準(zhǔn)上除了強(qiáng)調(diào)單一的利益認(rèn)同，還關(guān)注與跨國家、跨民族、跨區(qū)域的利益及規(guī)范認(rèn)同。也就是說，狹義的區(qū)域治理更傾向于封閉式的互動方式，而廣義的區(qū)域治理中可以看到更多的區(qū)外因素，具有半封閉式的特征。

四、北極區(qū)域治理的環(huán)境塑造

無論是封閉性或半封閉性的制度設(shè)計(jì)中，環(huán)境塑造都是區(qū)域治理范式不可或缺的一部分。這里的環(huán)境既包含區(qū)內(nèi)各國合作中所面臨的挑戰(zhàn)這一內(nèi)部環(huán)境，也包括區(qū)內(nèi)國家對于外部挑戰(zhàn)的關(guān)切度這一外部環(huán)境，既包括治理過程中各行為體的互動意愿這一主觀環(huán)境，也包括治理機(jī)制中的互動結(jié)構(gòu)這一客觀環(huán)境。北極區(qū)域治理通過環(huán)境塑造提升區(qū)域一體化動力，強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)外的身份塑造和區(qū)內(nèi)“自主治理”的意識塑造。具體來看，可以分為以下兩個層面：

一是區(qū)域內(nèi)外的身份塑造。身份塑造是指對于某種特定身份認(rèn)同的建構(gòu)方式。身份認(rèn)同代表了成員在特定社會系統(tǒng)中所扮演的角色，代表了不同身份所享有的權(quán)利和責(zé)任義務(wù)，通過特定身份在系統(tǒng)內(nèi)參與整合。按照傳統(tǒng)理論的理解，區(qū)域主義治理所必需的核心要素首先是“區(qū)域”聯(lián)系。[ Laursen Finn， Comparative Regional Integration： Theoretical Perspectives， Surrey： Ashgate， 2004， pp.78-79.] 這種區(qū)域不但是地理意義上的地區(qū)，也包括統(tǒng)一的身份認(rèn)同、理念認(rèn)同和環(huán)境認(rèn)同。也就是說，區(qū)域治理范式中的行為體，對區(qū)內(nèi)與區(qū)外的合作態(tài)勢、挑戰(zhàn)威脅和治理角色應(yīng)當(dāng)具有一致性，努力實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，并在環(huán)境塑造上取得共識。例如，北極國家將北極環(huán)境問題塑造為“內(nèi)部事務(wù)”而拒絕外部參與。加拿大《北極外交政策聲明》中提出，北極國家有能力通過內(nèi)部協(xié)調(diào)妥善解決現(xiàn)有北極問題，而區(qū)外國家只是補(bǔ)充性力量。加拿大認(rèn)為，北極五國協(xié)調(diào)機(jī)制與北極理事會機(jī)制是北極治理的關(guān)鍵平臺，增強(qiáng)區(qū)內(nèi)的合作將有效促進(jìn)北極治理關(guān)鍵伙伴間的互動。[ Government of Canada， Statement on Canadas Arctic Foreign Policy： Exercising Sovereignty and Promoting Canadas Northern Strategy， 2010， http：//www.international.gc.ca/arctic- arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf.] 從實(shí)踐來看，“羅瓦涅米進(jìn)程”中的完全行為主體及“伊盧利薩特進(jìn)程”中的核心成員，均強(qiáng)調(diào)擁有共同的地域身份認(rèn)同，塑造出參與治理的固定范圍。除了地理身份，由地理聯(lián)系而產(chǎn)生的利益交匯和重疊被視為其共同利益，或者說是利益身份。[ Gail Osherenko and Oran Young， The Age of the Arctic： Hot Conflicts and Cold Realities， Cambridge： Cambridge University Press， 2005， pp. 45-46.] 這種利益身份又可以被看作為一種間接身份，相較于地理身份而言，其認(rèn)同更容易被建構(gòu)和塑造。例如，在北極漁業(yè)問題上就因?qū)τ跐O業(yè)資源需求的差異而出現(xiàn)生產(chǎn)國和消費(fèi)國的不同身份[ 趙?。骸稄臐O業(yè)問題看北極治理的困境與路徑》，載《國際問題研究》2013年第4期，第69-82頁。]，在北極航道開發(fā)問題中出現(xiàn)的直接受益方和間接保障方，在北極環(huán)境保護(hù)問題上出現(xiàn)的積極方和消極方等。值得注意的是，這些利益差異雖然將不同國家捆綁于不同的身份認(rèn)同，但始終是處于北極區(qū)域這一地理身份之下的間接身份，也可以被看作為次級身份。按照區(qū)域主義治理的指標(biāo)構(gòu)成來看，這種塑造恰恰是結(jié)合了客觀共性與主觀建構(gòu)。身份認(rèn)同的建構(gòu)首先以固定的北極區(qū)域?yàn)槠脚_，也就是地理上的共享關(guān)系，是一種自然形成的共性特征。而對于不同利益身份的建構(gòu)則產(chǎn)生于行為體的主觀意愿，這也包括在面對共同威脅、挑戰(zhàn)或針對共同目標(biāo)所進(jìn)行的主觀建構(gòu)。

二是區(qū)內(nèi)“自主治理”的意識塑造。對于區(qū)域治理來說，行為體在推進(jìn)一體化或激勵互動行為的同時(shí)，還會面臨諸如“公共地的悲劇”、“囚徒困境”等集體行為中的主要矛盾，從而造成單個國家作為治理行為體的理性行動帶來集體的非理性化結(jié)果。在應(yīng)對這一悖論上，有著以制度約束為主的控制說和以放任自由為主的自由說兩類觀點(diǎn)，而自主治理就是二者延伸演變出來的另一種集體行動理論。這一理論強(qiáng)調(diào)在較低的外部壓力環(huán)境下，小規(guī)模群體形成較為固定的治理框架，通過對于公共物品的自主管理與使用，達(dá)到有效治理。[ 這一理論認(rèn)為，由于組織成員之間以及組織成員與公共資源之間利益的高度相關(guān)性，他們比任何外部的權(quán)力中心更關(guān)心資源的良性發(fā)展和存續(xù)問題，以及如何對公共資源進(jìn)行治理才能保證這種良性發(fā)展和存續(xù)的實(shí)現(xiàn)，這種多中心的自主制度是解決“公地困境”的最好選擇。] 該理論的代表學(xué)者為埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）提出，“自主治理必須遵從清晰界定邊界原則、收益和成本對稱原則、集體選擇的安排原則、監(jiān)督原則、沖突解決機(jī)制原則、對組織權(quán)最低限度的認(rèn)可原則等方面?！盵 埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進(jìn)》，徐遜達(dá)譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第51頁。] 從建構(gòu)主義角度看，這些原則的表現(xiàn)形式以正式和非正式機(jī)制并舉展開。按照自主治理理論所提出的觀點(diǎn)，治理目標(biāo)的特征為復(fù)雜性和不確定性，無法僅以單一方式進(jìn)行治理。[ John Anderies， Marco Janssen and Elinor Ostrom， “A Framework to Analyze the Robustness of Social-ecological Systems from an Institutional Perspective，” Ecology And Society， Vol. 9， No. 1， 2004， p. 18.] 北極問題恰好具備了這樣的特性。自主治理強(qiáng)調(diào)普遍性權(quán)威下的行為一致，也就是行為體出于對自主治理框架的認(rèn)同，促進(jìn)集體行為的產(chǎn)生。[ Buck Susan， “Book Reviews on Elinor Ostroms Governing the Commons： The Evolution of Institutions for Collective Action，” Natural Resources Journal， Vol. 32， No. 2， 1992， pp. 415-417.] 這一標(biāo)準(zhǔn)符合北極區(qū)域治理范式中所強(qiáng)調(diào)的模式，即由區(qū)內(nèi)行為體提供相應(yīng)的公共物品，以制度或非制度安排的協(xié)商性治理為工具的互動模式。從區(qū)域主義治理的構(gòu)成指標(biāo)來看，這實(shí)際上就是加強(qiáng)現(xiàn)實(shí)聯(lián)系和潛在紐帶的關(guān)系。自主治理不但強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的政治、經(jīng)濟(jì)、社會相互依賴程度，還強(qiáng)調(diào)對區(qū)域機(jī)制的認(rèn)可程度，其靈活的制度安排則避免了制度約束過強(qiáng)可能引發(fā)內(nèi)部合作意愿與外部利益誘惑的矛盾失衡現(xiàn)象，而制度約束赤字則又會導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)松散。[ Elinor Ostrom， Understanding Institutional Diversity， Princeton NJ： Princeton University Press， 2005， pp. 35-37.] 從根本上說，北極自主治理所體現(xiàn)出的是對外的排他性和對內(nèi)的協(xié)商性，也是狹義區(qū)域治理的重要實(shí)踐。

五、北極治理的挑戰(zhàn)和未來方向

總體而言，北極治理目前仍處于以封閉和半封閉為特征的相對較低的階段，但從“羅瓦涅米進(jìn)程”向“伊盧利薩特進(jìn)程”的演進(jìn)也說明，北極治理的范式正逐漸從低級向中級邁進(jìn)，未來有可能邁向更高層次。就此而言，既有的北極治理模式面臨著以多主體、多邊疆和多選項(xiàng)為特征的“三多趨勢”的重大挑戰(zhàn)，當(dāng)然這也是北極治理向著更高級階段發(fā)展的根本動力。

所謂多主體，是指參與北極治理的治理主體是多元和多結(jié)構(gòu)的，既包含國家與非國家行為體的二元橫向結(jié)構(gòu)，也包括中央政府、地方自治體與原住民之間的多元縱向結(jié)構(gòu)，還包含區(qū)外國家和區(qū)內(nèi)國家、組織機(jī)制成員與非成員的復(fù)合立體結(jié)構(gòu)。在不同結(jié)構(gòu)內(nèi)部，又需要按照不同的標(biāo)準(zhǔn)再次歸類劃分。值得注意的是，在國家行為體和非國家行為體的二元結(jié)構(gòu)中，從屬于國家行為體分類的為相關(guān)主權(quán)國家，而如何界定“相關(guān)”的含義顯得尤為重要。[ Oran Young， Creating Regimes： Arctic Accords and International Governance， Ithaca and London： Cornell University Press， 1998， pp. 72-76.] 按照一般理解，北極問題的治理主體自然是北極國家，也就是以地理概念作為標(biāo)準(zhǔn)，界定具體的參與方。但值得注意的是，1920年簽訂的《斯瓦爾巴德條約》作為北極地區(qū)的首份多邊文件，一直被視為北極治理的重要參考。[ Richard Sale and Eugene Potapov， The Scramble for the Arctic： Ownership， Exploitation and Conflict in the Far North， London： Frances Lincoln Limited Publishers， 2010， pp. 52-54.] 該條約通過明確挪威對斯瓦爾巴德群島的主權(quán)，換取各簽約國在該地區(qū)進(jìn)行開發(fā)的非歧視性原則，并禁止建立任何軍事設(shè)施，從而有效保障了各國和平、平等、共同利用該地區(qū)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，所有簽約國都應(yīng)被視為治理參與方，也自然享有治理主體的資格。同時(shí)，北極地區(qū)的構(gòu)成要素是北冰洋，相關(guān)海域的資源、環(huán)境等問題也適用于《聯(lián)合國海洋法公約》的管轄范圍，因此從理論上看，所有簽約國也都應(yīng)被視為治理主體?？梢钥吹?，北極治理的主體既有地理范疇的北極國家，也應(yīng)該包含法理范疇中的相關(guān)締約國。

所謂多邊疆，是指北極問題本身具有一定的公共性特征，任何單一的問題都可能對其他領(lǐng)域形成延伸影響，而領(lǐng)域間的界限又模糊不清，很難按照一般標(biāo)準(zhǔn)來界定議題屬性。具體來看，這種多邊疆反映在以下兩組關(guān)系中：一是權(quán)力（Power）和權(quán)利（Right）的互動關(guān)系。在北極治理中，權(quán)利并非是簡單的“權(quán)力利益復(fù)合體”，而是包含了政治、經(jīng)濟(jì)、安全和科技等多個層面的合情、合理、合法的正當(dāng)訴求，而權(quán)力則限于“國家對北極的控制”。[ Olav Schram Stokke and Geir H?nneland， International Cooperation and Arctic Governance： Regime Effectiveness and Northern Region Building， London and New York： Routledge， 2006， pp. 74-79.] 權(quán)力的核心概念是保證安全，指一國發(fā)展北極軍事、經(jīng)濟(jì)、政治、文化力量的出發(fā)點(diǎn)，是其國家安全整體概念的延伸部分。北極權(quán)力是維護(hù)權(quán)利的切實(shí)保障，而實(shí)現(xiàn)北極權(quán)利又是發(fā)展權(quán)力的有力基礎(chǔ)，這兩者間既有緊密的邏輯聯(lián)系，又有切實(shí)的互動關(guān)系。各國以維護(hù)自身北極權(quán)利為目標(biāo)，通過多途徑強(qiáng)化其北極權(quán)力，把傳統(tǒng)的安全因素和資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、科技發(fā)展等能力按照合理比例納入權(quán)力的構(gòu)成要素，在一定程度上確保了自身安全，也促進(jìn)了北極以和平的方式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但是，部分國家因歷史或現(xiàn)實(shí)原因，以安全為由一味追求北極權(quán)利的非理性夸大和權(quán)力的無邊界擴(kuò)張，打破了兩者間的邏輯關(guān)系，由此導(dǎo)致北極權(quán)利和權(quán)力互動的失衡，引發(fā)各國在此類概念間的爭奪與妥協(xié)。由此可見，平衡和協(xié)調(diào)權(quán)利和權(quán)力之間的互動關(guān)系是當(dāng)前北極治理的迫切需求。

二是北極開發(fā)與保護(hù)的矛盾關(guān)系。北極地區(qū)一直被視為一塊尚未開發(fā)的“凈土”，這主要是從資源角度得出的結(jié)論。由于特殊的地理和氣候環(huán)境，人們對北極的資源開發(fā)始終無法擺脫相關(guān)不確定性的影響。氣候變化的影響使北極資源的大規(guī)模開發(fā)重新列入議事日程，為相關(guān)國家開發(fā)利用北極航道提供了新機(jī)遇。但融冰加劇帶來的影響具有明顯的兩面性。氣候變化還帶來了北極地區(qū)冰川和冰架的融化以及永久凍土層出現(xiàn)解凍等現(xiàn)象，對現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)造成沖擊。相關(guān)研究還表明，北極海域的融冰會反作用于氣候系統(tǒng)，加速全球氣候變暖。[ Arctic Climate Impact Assessment， Policy Document， November 24， 2004， Issued by the Fourth Arctic Council Ministerial Meeting， http：//www.acia.uaf.edu/PDFs/ACIA_Policy_ Document.pdf.] 從漁業(yè)資源發(fā)展角度看，隨著需求的快速增長，北極漁業(yè)市場的規(guī)模和捕撈總量也將持續(xù)攀升。有觀點(diǎn)認(rèn)為，全球超過75%的深海漁業(yè)市場處于飽和與過度開發(fā)狀態(tài)。[ OECD， Strengthening Regional Fisheries Management Organizations， Paris： OECD， 2009， p. 17， http：//browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/product/5309031e.pdf.] 這一趨勢將對全球海洋生物多樣性造成潛在威脅，也會影響北極漁業(yè)市場和貿(mào)易的合理水平。北極問題的邊界在某種程度上超越了地理范圍，造成全球性的廣泛影響。但是，開發(fā)主權(quán)管轄范圍內(nèi)的資源，卻是相關(guān)國家的合理訴求。如何校正北極開發(fā)的“正負(fù)極”，最大限度地減少開發(fā)與保護(hù)之間的矛盾，充分平衡當(dāng)前與未來的可持續(xù)發(fā)展，處理好人與自然的協(xié)調(diào)關(guān)系，是北極問題的核心。

所謂多選項(xiàng)，是指目前對于北極問題的解決，尚未出現(xiàn)較為統(tǒng)一的認(rèn)同。無論是在全球范圍內(nèi)，還是在北極國家內(nèi)部，對于參與北極治理的準(zhǔn)則、形式、渠道、份額均未達(dá)成共識。因?yàn)?，北極治理的路徑還處于探索之中，具有各種不同的選項(xiàng)。與此同時(shí)，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家，區(qū)內(nèi)與區(qū)外國家在對話合作的同時(shí)，在規(guī)制的建構(gòu)上存在分歧，在責(zé)任的認(rèn)定上存有偏差，在利益的出讓上無法達(dá)成一致。[ 趙?。骸蹲h題設(shè)定和全球治理——危機(jī)中的價(jià)值觀碰撞》，載《國際論壇》2011年第4期，第21-29頁。] 可見，北極區(qū)域治理范式中強(qiáng)調(diào)有限主體構(gòu)成、單一議題范圍、差異化能力限制的制度設(shè)計(jì)與環(huán)境塑造，已經(jīng)無法滿足今后一段時(shí)期北極問題快速變化，治理需求快速發(fā)展的需要，特別是無法平衡區(qū)內(nèi)大國間、區(qū)內(nèi)大國與中小國家間以及區(qū)內(nèi)與區(qū)外國家間的權(quán)益界定和責(zé)任劃分。隨著北極多邊合作的逐步深入，各主體在觀念、價(jià)值以及客觀需求上逐步形成較多的共識性基礎(chǔ)，越來越多元化的治理主體和更多的制度選擇正在促進(jìn)治理范式朝著更為開放的多邊治理遞進(jìn)。

結(jié) 束 語

綜上所述，北極區(qū)域治理范式強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)部的多元整合、良性互動和價(jià)值認(rèn)同，通過制度設(shè)計(jì)推動身份認(rèn)同和利益排他，構(gòu)建出完全和限制行為能力的主體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，以主體資格的區(qū)域排他性、客體范圍的區(qū)域集中性、利益爭端的區(qū)域協(xié)商性和終極目標(biāo)的區(qū)域概念性為核心標(biāo)準(zhǔn)，將北極問題納入有限主體范圍、權(quán)利與義務(wù)的非對等化和議題設(shè)定權(quán)高度集中的狹義區(qū)域治理當(dāng)中。此外，主觀塑造共同的地域身份和共享的利益身份環(huán)境以及強(qiáng)調(diào)普遍性權(quán)威下的行為一致，也就是行為體出于對自主治理框架的認(rèn)同，促進(jìn)集體行為產(chǎn)生的區(qū)內(nèi)“自主治理”模式。

在特定的時(shí)間和背景下，北極問題以區(qū)域治理范式為指導(dǎo)，的確在議題設(shè)定和機(jī)制構(gòu)建上取得了一定成效。但隨著客觀環(huán)境的變化，區(qū)域治理范式無法適應(yīng)北極從低等級戰(zhàn)略區(qū)域轉(zhuǎn)為具有全球?qū)傩缘姆莻鹘y(tǒng)區(qū)域的治理需求，無法體現(xiàn)各主體參與治理路徑的約束性原則、效率原則和代表性原則，也無法進(jìn)一步平衡治理主體間的利益、權(quán)利和責(zé)任，平衡治理路徑的靈活性和適應(yīng)性。[ AGP International Steering Committee， The Arctic Governance Project， Arctic Governance in an Era of Transformative Change： Critical Questions， Governance Principles， Ways Forward， The Arctic Governance Project， April 10， 2010， p. 12， http：//arcticgovernance.custompublish. com/arctic-governance-in-an-era-of-transformative-change-critical-questions-governance-principles-ways-forward.4774756-156783.html.] 雖然區(qū)域治理將各主體間的互動限定在一定范圍內(nèi)，但未解決主體間利益矛盾導(dǎo)致的集體利益分化問題。在缺乏集體利益為導(dǎo)向的區(qū)域結(jié)構(gòu)中，各行為體的互動就會缺乏動力和一致性，主體間的利益訴求差異還導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部的治理執(zhí)行力弱化。筆者認(rèn)為，區(qū)域治理范式是北極治理范式中的初級階段，無法作為北極治理的統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)。目前的北極治理正處于由區(qū)域向多邊治理的范式遞進(jìn)過程中，隨著治理主體對于核心觀念的內(nèi)化程度提高以及北極“物質(zhì)”變量的客觀變化，將朝著更高級別的治理范式遞進(jìn)。

[收稿日期：2014-02-28]

[修回日期：2014-04-16]

[責(zé)任編輯：楊 立]