李鵬++呂欣

在當下的中國，加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可以創(chuàng)造內(nèi)需，消化過剩產(chǎn)能，帶動經(jīng)濟增長，發(fā)揮生產(chǎn)要素的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，從而與工業(yè)化、信息化和全球化一道，成為未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展的四大牽引力量。然而在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上形成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會管理體制和“不完全的城鎮(zhèn)化”，是影響我國城鎮(zhèn)化進程發(fā)展的一大體制性障礙，它不僅可能對經(jīng)濟的帶動作用大打折扣，還可能引致未來經(jīng)濟與社會的極大不穩(wěn)定。農(nóng)民工市民化是城鄉(xiāng)一體化改革的突破口，也是我國當前和今后一個時期亟待解決的重大經(jīng)濟社會問題。

但在具體推進時，為農(nóng)民工市民化提供公共服務(wù)不僅要匹配勞動力流動空間布局，還要考慮資源配置的整體規(guī)模和承載能力，人往哪里走？成本有多高？錢從何處來？這三組環(huán)環(huán)相扣、步步深入的問題成為政策設(shè)計時必然面對的挑戰(zhàn)。深入探討和系統(tǒng)考量這三大難題，對于設(shè)計以市場化手段解決農(nóng)民工市民身份實現(xiàn)的可行路徑，形成以城鄉(xiāng)勞動力要素自由流動為契機的戶籍—土地—財政體制聯(lián)動改革具有重要的政策意義和實踐價值。

一、農(nóng)民工市民化政策設(shè)計的關(guān)鍵內(nèi)容

如何理解“不完全的城鎮(zhèn)化”？國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，1978年到2013年底，中國的城鎮(zhèn)化率從18%增至53.7%，城市人口從2.38億增至7.31億。按目前的統(tǒng)計口徑，只要在城鎮(zhèn)生活半年以上，就被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。但事實上，至少有約2.5億被統(tǒng)計為城市人口的農(nóng)民工，不能享受與城市人口平等的待遇，在穩(wěn)定就業(yè)、社會保障及其子女的就學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)等諸多方面，存在種種障礙。在農(nóng)民工集中的大城市，這種情況尤為突出，如果扣除這部分人，已公布的城鎮(zhèn)化率按保守估計將降低 15個百分點左右。

在中國推進城鎮(zhèn)化的過程中，應(yīng)當著眼于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的完全城鎮(zhèn)化。十八屆三中全會提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路將“人”確立為城鎮(zhèn)化的核心，中央城鎮(zhèn)化工作會議在此基礎(chǔ)上把促進農(nóng)民工有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為城鎮(zhèn)化建設(shè)首要任務(wù)?？紤]到城市眾多的福利待遇都附著在城市的戶籍身份上，因而以戶籍改革促進農(nóng)民工市民化的過程，實質(zhì)是通過進城農(nóng)民工落戶來實現(xiàn)公共資源均等化的過程。在這個過程中，戶口的轉(zhuǎn)換是形，公共資源的分享是實。要通過逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共資源，最終達到消除戶口待遇差別的目標。以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，推動農(nóng)民工個人融入企業(yè)，子女融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)，也就是農(nóng)民工在城市“有活干，有學(xué)上，有房住，有保障”。當農(nóng)民工的公共服務(wù)逐項落到實處后，傳統(tǒng)戶籍制度的消亡，就像上世紀80年代糧票退出歷史舞臺，是一個水到渠成的過程。

因此“放開戶籍”和“放開福利”可以一體化進行，但并代表一體化進行是農(nóng)民工市民化中的唯一選擇和必要條件，在戶籍政策已經(jīng)基本放開的中小城市和城鎮(zhèn)，農(nóng)民工可以通過轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口為主，同時享有戶口所包含的系列公共服務(wù)項目；在眾多現(xiàn)階段還不能開發(fā)戶籍的大中城市，可以根據(jù)公共資源情況和農(nóng)民工在城市就業(yè)居住穩(wěn)定性，給予相應(yīng)的待遇和服務(wù)，并視經(jīng)濟財政發(fā)展水平不斷提高公共服務(wù)水平，逐步縮小與市民的差距，實現(xiàn)“放開戶籍”和“放開福利”并行。在北京、上海等開發(fā)密度已經(jīng)較高而資源環(huán)境承載能力有所減弱的特大型都市區(qū)域，在優(yōu)化整合現(xiàn)有城市格局基礎(chǔ)上推進城市戶籍居民享有的公共服務(wù)向農(nóng)民工延伸和覆蓋，以“逐步放開福利”的途徑循序漸進的實現(xiàn)市民化進程。因而在不同特征的城市體系中多元化提供公共品成為促進城鄉(xiāng)勞動力要素發(fā)展一體化中非常關(guān)鍵的內(nèi)容。

正是因為深刻認識到公共品供給在農(nóng)民工市民化中的重要性，如何通過公共品的資源配置來匹配滿足農(nóng)民工在空間和多元化的真實需求將成為政策設(shè)計中的關(guān)鍵內(nèi)容。為使研究對促進農(nóng)民工市民化的政策設(shè)計更有針對性和更具操作性，在農(nóng)民工市民化進程總體態(tài)勢和戰(zhàn)略取向上有三組問題需要更為深入認識和系統(tǒng)考量，即：人往哪里走？——把握農(nóng)民工流動趨勢；成本有多高？——測算公共品標準化成本；錢從何處來？——拓展增量籌融資渠道。

二、難點問題一——把握農(nóng)民工流動趨勢

尊重農(nóng)民工的流動意愿和自主選擇權(quán)基礎(chǔ)上確定農(nóng)民工的流動趨勢是相關(guān)公共品供給政策制定的前提，只有把握農(nóng)民工在不同規(guī)模城市間的集聚流向才能針對性設(shè)計公共資源配置，形成合理城市體系結(jié)構(gòu)。

在城市就業(yè)的農(nóng)民工是跨地區(qū)人口流動的主體，也應(yīng)當成為城市化形態(tài)選擇的主要參與者。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2012年全國農(nóng)民工總量為26261萬人，城鄉(xiāng)人口流動的相對自由性使得他們能更多根據(jù)自身預(yù)期或效用“用腳投票”選出自己愿意就業(yè)與居住的城市，無論是近幾年東部沿海地區(qū)頻繁出現(xiàn)的“用工荒”，還是生于1980年代后的新生代農(nóng)民工在勞動力市場上展現(xiàn)的高流動性和短工化的群體特征，無不體現(xiàn)出新時期農(nóng)村勞動者在擇業(yè)自主性和流動選擇權(quán)的增強。隨著近年來制造業(yè)從大城市到中小城市的擴散轉(zhuǎn)移，企業(yè)區(qū)位選擇的重新布局可能會帶來就業(yè)機會的轉(zhuǎn)移，那么作為生產(chǎn)環(huán)節(jié)中最為重要的勞動者這一要素是否也會在同期逐漸向外圍地區(qū)轉(zhuǎn)移？他們在不同類型城市選擇時更愿意向大城市集聚還是向中小城市蔓延？流動趨向不同帶來的分布格局差異反映出人口流動的客觀現(xiàn)實和主觀意愿，而相關(guān)政策理應(yīng)在充分認識這一勞動力遷移實際下因勢利導(dǎo)，相機抉擇，而不僅僅是按照理論知識或者西方經(jīng)驗的盲目照搬。如果人口更多流向大城市而財政資源更多向中小城市傾斜，很可能造成中小城市財政資源的浪費和城市布局規(guī)劃目標的落空；如果人口逐步向中小城市擴散而國家投入仍然向大城市傾斜，那么業(yè)已存在差距的繼續(xù)拉大會形成對農(nóng)民工逆向拉力，使農(nóng)村人口再次向大城市集聚，而中小城市的發(fā)展受到財力和經(jīng)濟要素的雙重制約而舉步維艱。因此掌握農(nóng)村勞動力的流動趨勢是保證政府規(guī)劃和政策效果的基本前提。只有更好的把握農(nóng)民工擇業(yè)流動的現(xiàn)象規(guī)律，才能準確定位農(nóng)村遷移人口的分布趨勢，了解農(nóng)民工區(qū)域選擇的真實需求，確定城鎮(zhèn)化改革最為迫切的目標區(qū)域，并針對性的制定對應(yīng)城市形態(tài)下農(nóng)民工市民化的制度安排，所以研究進城農(nóng)民工區(qū)位選擇和集聚趨勢是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展中農(nóng)村勞動力遷移制度探索的重要先決條件。endprint

三、難點問題二——測算公共品標準化成本

農(nóng)民工市民化過程，實質(zhì)是公共服務(wù)均等化過程，那么為農(nóng)民工提供各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的綜合成本到底有多高？能否測算出全國范圍內(nèi)標準可比的市場成本？掌握支付農(nóng)民工市民化公共成本的財政支出規(guī)模是分析地方政府履行財政責(zé)任的先決條件。

當我們能夠更清晰判斷出勞動力遷移的基本態(tài)勢時，我們就能夠更有的放矢為中國未來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的路徑選擇提供政策建議，尤其是促進城鄉(xiāng)人口流動的公共資源配置方面。戶籍制度和共生的公共產(chǎn)品歧視性分配政策對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中權(quán)益分配和要素流動具有全面而深刻的影響，它將城市居民和農(nóng)村民眾在分享經(jīng)濟發(fā)展和城市進步進程中分化為不同的利益主體，大量進城務(wù)工的農(nóng)村勞動力雖然已經(jīng)在城市就業(yè)，但是這些人口卻沒有同等享受城市公共產(chǎn)品的待遇（如最低生活保障、子女平等就學(xué)和廉租房）。與戶籍相關(guān)的公共產(chǎn)品一方面維持了城鄉(xiāng)社會福利的巨大差距，一方面抬高了城鄉(xiāng)人口自由流動的制度壁壘，從而成為制約城鄉(xiāng)一體化和勞動力遷移重要的現(xiàn)實障礙，理應(yīng)成為當前模式下政策突破的主要著力點（陶然，徐志剛，2011）。而作為當?shù)毓财返墓┙o主體，城市政府對公共產(chǎn)品的資源配置在農(nóng)民工變成市民的過程中發(fā)揮著重要作用（葉建亮，2006）。

然而城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化改革不是一蹴而就的，需要在考慮城市規(guī)模，財政負擔(dān)等多種情況下創(chuàng)造條件，首先需要掌握的一個現(xiàn)實問題就是測算農(nóng)民工市民化的真實成本，顯化進城落戶配套公共品的真實價值，以往公共成本測算的研究已經(jīng)有不少量化成果，如國務(wù)院發(fā)展研究中心指出以2010年貨幣價格計算，通過政府義務(wù)教育支出、醫(yī)療保險、民政部門社會保障支出、住房和城市管理費用為項目算出農(nóng)民工的綜合市民化成本約為8萬元。但是通過對其測算過程分析，我們認為在全面性和精確性方面還有進一步改進的空間。首先，考慮到公共品是非市場交易的物品，其市場價值無法通過交易體現(xiàn)，如鋪設(shè)道路和公共交通設(shè)施、污水處理、圖書館和公園等文化休閑設(shè)施，這些項目理應(yīng)構(gòu)成城市公共產(chǎn)品供給的重要內(nèi)容，但是并沒有在財政支出加總中體現(xiàn)，如何保證為農(nóng)民工提供公共品項目計算中不遺漏不缺失？其次，各個地區(qū)政府公共品供給的能力和產(chǎn)出水平都是不同的，如北京上海的中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量和西部偏遠地區(qū)的教學(xué)質(zhì)量存在著顯著差異，簡單的財政支出數(shù)據(jù)對比并無法準確反映城市間公共品的真實價值差異，如何能夠?qū)⑦@些城市的公共品在標準參照體系中統(tǒng)一表達？最后，正如前文所提到的，政府可以根據(jù)公共服務(wù)資源情況和農(nóng)民工在城市就業(yè)居住穩(wěn)定性給予相應(yīng)的待遇和服務(wù)，那就意味著不同的福利包和不同的成本水平，那么我們能否在上述基礎(chǔ)上測算出每一個公共品項目的市場成本，從而靈活疊加給出對應(yīng)戶籍福利，基本公共服務(wù)等不同需求的多元公共品福利包成本水平？為了解決上述難題，隨著而來的思考是：不同城市整體公共品供給和單一項目對農(nóng)民工體現(xiàn)的隱含市場價值能否量化測出？城市間公共品能否測算全國范圍內(nèi)標準可比的市場成本？以上問題的回答有助于更好顯化城市公共品的市場價值，估測相關(guān)財政支出的規(guī)模水平，所以測算與戶籍相關(guān)的城市公共品市場價值將成為探索農(nóng)民工市民化過程中財政決策關(guān)注的重點。

四、難點問題三——拓展增量籌融資渠道

考慮到2.3億農(nóng)民工群體規(guī)模和相對有限財政轉(zhuǎn)移，流入地地方政府面臨較大財政壓力，除了理順各級政府財政職責(zé)外，能否通過設(shè)計城鄉(xiāng)要素平等交換，為農(nóng)民工市民化拓展新的市場途徑？

定量分析與市民化改革匹配的公共品市場成本價值是系統(tǒng)性政策設(shè)計的一個方面，另一方面就是如何為實施改革拓展籌資融資渠道。農(nóng)民工市民化的難點就在于地方政府缺乏財政激勵去切實推進戶籍制度的改革，作為外來勞動力吸納主體，很多城市存在著常住與流動人口的結(jié)構(gòu)失衡，考慮到在目前統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口中，至少有2億多人并沒有城市戶口（陳錫文，2010），完全由城市政府承擔(dān)在農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移方面的財政支出責(zé)任，支出規(guī)模和財政壓力都是巨大的，而在財政利益上，很多地方政府認為外來人口創(chuàng)造的稅收已通過增值稅等方式被中央大部分拿走，如僅浙江省2011年對中央財政的貢獻達3000多億。地方政府沒有財政激勵去為外來農(nóng)民工公共服務(wù)進行大規(guī)模財政支出。

在這種情況下解決上述問題的關(guān)鍵，就是通過在城市中建立一個有效的融資機制，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，為流動人口構(gòu)建覆蓋基本社會保障、住房、子女教育安排的財政基礎(chǔ)。拿什么來交換城市政府的公共品福利包？落實到農(nóng)村，能應(yīng)對城市資本的核心籌碼就是擁有的土地資源，農(nóng)村土地非農(nóng)化過程中會產(chǎn)生可觀的增值收益，而農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)理應(yīng)確保農(nóng)民在土地增值收益中享有較高的分配比例。如何結(jié)合各地市情，差異化的以農(nóng)地調(diào)整中土地資源的增值收益權(quán)利交換城市基本公共服務(wù)，有可能為降低鄉(xiāng)村人口向城市完全遷移障礙，引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化重要提供財政保障。

實現(xiàn)農(nóng)民工向市民角色轉(zhuǎn)型，是一個順應(yīng)億萬農(nóng)民工意愿和我國現(xiàn)代化建設(shè)要求的重大轉(zhuǎn)變。解決好農(nóng)民工問題，不僅直接關(guān)系到從根本上解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，也關(guān)系到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化乃至整個現(xiàn)代化的健康發(fā)展，關(guān)系到從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的全局。因而無論是決策者，還是研究者，都需要站在全局和戰(zhàn)略的高度，充分認識在全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中推進農(nóng)民工市民化的重大意義。當前各地區(qū)各部門將農(nóng)民工工作擺在重要位置，在推進農(nóng)民工市民化方面進行了很多有益的探索，但總的看，保護農(nóng)民工分享城市公共資源的長效機制仍未形成，農(nóng)民工被城市公共品覆蓋體系排斥的問題仍很突出，因此以農(nóng)村人口進城就業(yè)并逐步定居為核心推進城鎮(zhèn)化的目標仍然任重道遠。在新型城鎮(zhèn)化過程中流動人口，公共品供給以及城鄉(xiāng)要素平等交換這三方面問題具有非常緊密的關(guān)聯(lián)，需要一個整體思路來進行分析，更需要在此基礎(chǔ)上給出系統(tǒng)、具操作性的解決方案。

參考文獻：

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（李鵬，1983年生，國家信息中心博士后工作站，助理研究員，研究方向：城市經(jīng)濟學(xué)，房地產(chǎn)。呂欣，1977年生，國家信息中心博士后工作站，副研究員，研究方向：城鎮(zhèn)信息化發(fā)展）endprint