宋時(shí)飛

一、破解現(xiàn)實(shí)難題呼喚構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，在談到深化財(cái)稅體制改革時(shí)指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性?！?。

財(cái)政制度設(shè)計(jì)涵蓋政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方等諸多關(guān)系，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等眾多方面。因此，新中國(guó)成立以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視財(cái)稅體制改革和財(cái)政制度建設(shè)，一直在努力發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

一方面，從認(rèn)識(shí)上講，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在這方面普遍有重要論述。一個(gè)頗具代表性的例子是，1954年1月25日，時(shí)任政務(wù)院副總理兼財(cái)政部長(zhǎng)的鄧小平同志，在全國(guó)財(cái)政廳局長(zhǎng)會(huì)議上作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)，要正確處理中央與地方的財(cái)政關(guān)系。小平同志說(shuō)，“我們的一切工作都會(huì)涉及全局與局部的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、集中統(tǒng)一與因地制宜的關(guān)系。大道理與小道理必須弄清楚。全體和局部缺一不可，全體是由局部組成的，如果只有全體，沒(méi)有局部，則全體也就不稱其為全體了。另一方面，全體和局部、中央和地方、集中統(tǒng)一和因地制宜，以什么為主導(dǎo)呢？如果把局部、地方、因地制宜作主導(dǎo)，那就要犯原則錯(cuò)誤。一定要以中央、全體、集中統(tǒng)一作主導(dǎo)。因此，在中央工作的同志要經(jīng)常照顧局部和地方，要因地制宜，注意到地方工作有什么困難”。

另一方面，從實(shí)踐上看，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)財(cái)稅體制經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整，從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”再到“分稅制”，做出了大量有益探索，積累了許多重要經(jīng)驗(yàn)，調(diào)動(dòng)了各方積極性，既有效增強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控能力，也切實(shí)保障了地方的自我發(fā)展能力，并對(duì)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了不可或缺的作用。

世事變動(dòng)不居，沒(méi)有終古不移的優(yōu)勢(shì)，財(cái)政制度也不能例外。隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展形勢(shì)的日新月異，我國(guó)發(fā)展改革中遇到的許多問(wèn)題和矛盾，總能從“財(cái)稅體制改革不到位”上覓得原因。

而且，就財(cái)政制度自身來(lái)看，在宏觀形勢(shì)和發(fā)展階段加速轉(zhuǎn)變的大背景下，現(xiàn)行財(cái)稅體制的制度優(yōu)勢(shì)正在消減。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在談到建立現(xiàn)代財(cái)政制度時(shí)：“中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問(wèn)題，轉(zhuǎn)移支付制度不完善，項(xiàng)目過(guò)多，規(guī)模過(guò)大，資金分散，常有配套，不利于建設(shè)財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。

從這個(gè)意義上說(shuō)，持續(xù)深化財(cái)稅制度改革，抓緊構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，既是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的內(nèi)在訴求，也是建立健全現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本保障。

二、中央和地方：財(cái)力與事權(quán)亟待匹配

新世紀(jì)以來(lái)，中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分方面存在的問(wèn)題，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的許多方面。這集中表現(xiàn)為一個(gè)“沖動(dòng)”、一個(gè)“錯(cuò)配”。

先說(shuō)“沖動(dòng)”。2003年之后，我國(guó)進(jìn)入新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期上升階段，在這一過(guò)程中，一些地方政府過(guò)度依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傾向很明顯。這背后，是政績(jī)和利潤(rùn)的雙重沖動(dòng)。

面對(duì)這些矛盾和問(wèn)題，中央采取了一系列頗具針對(duì)性的宏觀調(diào)控政策措施，打出了一套成效顯著的“組合拳”。事實(shí)證明，在此后的一個(gè)時(shí)期里，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之所以能夠始終保持良好態(tài)勢(shì)，與科學(xué)有效的宏觀調(diào)控密不可分。

不過(guò)，我們一方面應(yīng)當(dāng)看到調(diào)控手段的功效，另一方面也應(yīng)從更深層面和更高視角，考察投資沖動(dòng)背后的財(cái)稅體制原因。

有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1994年“分稅制”開(kāi)始實(shí)施當(dāng)年，中央財(cái)政占全部財(cái)政收入的比重，就從1993年的22%提高到55.7%，此后多年一直穩(wěn)定在50%左右。而同期中央財(cái)政支出占比不僅沒(méi)有提高，反而從1994年的30.3%下降到2004年的27.7%。

而這也直接導(dǎo)致了“錯(cuò)配”——中央和地方的財(cái)力與事權(quán)分配不對(duì)稱問(wèn)題逐漸凸顯。在地方財(cái)力被層層集中、中央財(cái)政收入比重較快提高的同時(shí)，地方的事權(quán)和支出卻呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢(shì)。地方政府不僅要提供本行政區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品，有時(shí)還須承擔(dān)義務(wù)教育等本應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)的責(zé)任。專項(xiàng)配套資金、法定支出、政策性增資等“上級(jí)出政策、下級(jí)掏票子”的現(xiàn)象也客觀上存在，這都給地方財(cái)政帶來(lái)巨大支出壓力。

“一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方承擔(dān)，一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任。同時(shí)，中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理的事項(xiàng)較多。這種狀況客觀上造成地方承擔(dān)了一些不適合承擔(dān)的事務(wù)，而中央不得不通過(guò)設(shè)立大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目對(duì)地方給予補(bǔ)助。這種格局不僅容易造成資金分配‘跑部錢進(jìn)、‘撒胡椒面現(xiàn)象，而且容易造成中央部門通過(guò)資金安排不適當(dāng)干預(yù)地方事權(quán)，影響地方的自主性、積極性，還會(huì)造成地方承擔(dān)中央事權(quán)與地方的積極性不一致，導(dǎo)致執(zhí)政行為不當(dāng)，影響市場(chǎng)統(tǒng)一、公正”。樓繼偉部長(zhǎng)對(duì)此問(wèn)題的分析非常深刻。

當(dāng)“沖動(dòng)”與“錯(cuò)配”在實(shí)際中“雙碰頭”，便產(chǎn)生了一系列不科學(xué)現(xiàn)象：為滿足支出要求，各級(jí)地方政府千方百計(jì)擴(kuò)大財(cái)源。在我國(guó)增值稅比重過(guò)高的稅制安排下，擴(kuò)大投資幾乎成為財(cái)政增收的“第一選擇”。投資規(guī)模被各地區(qū)投資沖動(dòng)不斷推高，爭(zhēng)項(xiàng)目、搶投資愈發(fā)普遍。更重要的是，增值稅比重偏高、所得稅比重偏低，直接導(dǎo)致各地重投資規(guī)模擴(kuò)張，輕投資效率提高，進(jìn)而出現(xiàn)了許多重復(fù)建設(shè)和盲目投資，并陸續(xù)產(chǎn)生了大量過(guò)剩產(chǎn)能。

三、科學(xué)厘定責(zé)任，理順收入劃分

科學(xué)處理中央和地方的財(cái)稅關(guān)系，已經(jīng)成為全面深化改革的關(guān)鍵一環(huán)。陳共教授在《財(cái)政學(xué)》一書中指出：“我國(guó)是一個(gè)地域遼闊的多民族國(guó)家，地區(qū)之間差距較大。在中央和地方之間的縱向關(guān)系上，預(yù)算管理必須堅(jiān)持集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則，整合全國(guó)資源，發(fā)揮一個(gè)大國(guó)的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又必須賦予地方政府適當(dāng)?shù)臋?quán)力，發(fā)揮各級(jí)政府的積極性，因地制宜地加快本地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。endprint

今后一個(gè)時(shí)期，全國(guó)上下將圍繞消除不利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙全面深化改革。從財(cái)稅體制改革看，一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)合理事權(quán)，呼應(yīng)一級(jí)合理財(cái)權(quán)，配置一級(jí)合理稅基。這意味著，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，要立足于建立現(xiàn)代財(cái)政制度，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對(duì)稱性，以及地方的自主性、積極性，合理劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任。

“處理好中央與地方的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性”，正在成為深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，有利于緩解中央和地方及地區(qū)之間的財(cái)力不平衡問(wèn)題，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，為各級(jí)政府特別是基層政府提供財(cái)力保障?？陀^地講，以財(cái)稅體制改革調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，需要頂層設(shè)計(jì)和全局眼光。這其中，有兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

其一，厘定中央地方事權(quán)劃分和支出責(zé)任，要緊盯一個(gè)“明”字——要按照公共性、市場(chǎng)化和引導(dǎo)性原則，進(jìn)一步科學(xué)規(guī)范政府的職能和權(quán)限，明確政府支出范圍。根據(jù)支出受益范圍等原則，明確中央和地方政府的支出責(zé)任。首先，中央事權(quán)需要適度加強(qiáng)——將事關(guān)全國(guó)政令統(tǒng)一、維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、確保國(guó)家各領(lǐng)域安全的重大事務(wù)集中到中央，減少委托事務(wù)，提高全國(guó)的公共服務(wù)能力和水平。其次，中央與地方共同事權(quán)需要明晰——將具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)但對(duì)其他區(qū)域影響較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)，作為中央與地方共同事權(quán)。再者，區(qū)域性公共服務(wù)要明確為地方事權(quán)——將地域信息性強(qiáng)、外部性弱并主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的事務(wù)放給地方，更好地滿足區(qū)域公共服務(wù)的需要。此外，中央和地方的支出責(zé)任要調(diào)整——在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央承擔(dān)中央事權(quán)的支出責(zé)任，地方承擔(dān)地方事權(quán)的支出責(zé)任，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)共同事權(quán)的支出責(zé)任。中央可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。

其二，劃分中央和地方收入要突出一個(gè)“順”字——“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。”一方面，要根據(jù)稅種屬性特點(diǎn)，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種，將收入周期性波動(dòng)較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動(dòng)性較大、易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些。另一方面，將其余具有明顯受益性、區(qū)域性特征、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些，以充分調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，為實(shí)現(xiàn)“五位一體”的全面小康提供制度保障。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)社）endprint