馮曉紅+鄭財貴+牛德利+錢昱如

摘要： 本文針對目前農(nóng)村宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)普遍、宅基地退出機制缺失的現(xiàn)狀，確定了宅基地流轉(zhuǎn)機制以規(guī)范和監(jiān)管為主、宅基地退出機制以引導(dǎo)和激勵為主的總體構(gòu)建思路。然后結(jié)合實際情況，具體構(gòu)建了宅基地流轉(zhuǎn)“規(guī)范——激勵——壓力”機制與宅基地退出“引導(dǎo)——激勵——壓力”機制。

Abstract： This article， in view of the present situation of the rural residential land spontaneous transfer generally and exit mechanism missing， confirmed that regulation and supervision are the mainstream of the rural residential land ransfer mechanism， guide and inspire are the mainstream of the rural residential land exit mechanism. Then， according to practical situation， established a rural residential land transfer mechanism including "regulation-incentive-pressure" and a rural residential land exit mechanism including "guide-incentive-pressure".

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村宅基地；流轉(zhuǎn)機制；退出機制

Key words： rural residential land；transfer mechanism；exit mechanism

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2014）15-0017-02

0 引言

十八屆三中全會明確要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。然而，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，我國農(nóng)村勞動力大量流動，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化趨勢仍然明顯。積極建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)退出機制既有助于促進(jìn)宅基地集約利用，也有助于進(jìn)一步凸顯農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。

1 建立宅基地流轉(zhuǎn)退出機制的總體思路

針對目前農(nóng)村宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)普遍、宅基地退出機制缺失的現(xiàn)狀，明確宅基地流轉(zhuǎn)的改革思路是先出臺政策規(guī)范，然后鼓勵規(guī)范流轉(zhuǎn)，并制定適當(dāng)?shù)膲毫φ撸晟普亓鬓D(zhuǎn)監(jiān)管，即建立宅基地流轉(zhuǎn)的“規(guī)范——激勵——壓力”機制；明確宅基地退出的改革思路是先打好基礎(chǔ)，引導(dǎo)農(nóng)戶退出宅基地，然后通過合理的補償與保障制度激勵農(nóng)戶主動退出，并針對違規(guī)持有宅基地的現(xiàn)象進(jìn)行打壓，即建立宅基地退出的“引導(dǎo)——激勵——壓力”機制。通過建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)與退出機制，規(guī)范流轉(zhuǎn)，讓符合條件的農(nóng)戶主動地、積極地退出宅基地，以實現(xiàn)耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加、農(nóng)村土地節(jié)約集約利用的目標(biāo)，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程。

2 建立宅基地流轉(zhuǎn)機制

2.1 宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范機制

2.1.1 嚴(yán)格限定流轉(zhuǎn)規(guī)則，明確規(guī)范性目的 主要針對范圍、主體、前提條件等流轉(zhuǎn)規(guī)則進(jìn)行嚴(yán)格限定。開展農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的范圍應(yīng)先由村集體經(jīng)濟組織擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織內(nèi)，待改革試點成熟時，可進(jìn)一步擴展到區(qū)縣、全市乃至全省范圍?，F(xiàn)階段流轉(zhuǎn)主體必須是農(nóng)村戶籍人口，城鎮(zhèn)戶籍人口不能參與宅基地流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)必須符合以下前提條件：必須符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；必須產(chǎn)權(quán)清晰，擁有合法的權(quán)屬證明，防止違法建筑、小產(chǎn)權(quán)房通過農(nóng)村房屋交易變相合法化；已確定用于掛鉤指標(biāo)歸還、地票復(fù)墾的農(nóng)村宅基地不得流轉(zhuǎn)。

2.1.2 組建農(nóng)村土地交易中心，凸顯市場化特征 建立農(nóng)村土地交易中心是規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，是體現(xiàn)公開、公平、公正的市場化交易的重要平臺，可以依托國有土地交易中心設(shè)立。通過農(nóng)村土地交易中心，以轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租等方式對宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。由于宅基地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)民權(quán)益，在市場化交易的同時，應(yīng)具有政府參與的交易管理體系，可通過嚴(yán)格流轉(zhuǎn)程序來實現(xiàn)。具體程序應(yīng)包括“流轉(zhuǎn)主體提交流轉(zhuǎn)申請——國土部門審查申請——公開流轉(zhuǎn)——簽訂流轉(zhuǎn)合同——國土部門登記備案”。

2.1.3 建立集體建設(shè)用地價格評估體系，細(xì)化收益分配 合理評估宅基地價格，是在流轉(zhuǎn)中保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的重要途徑?？梢詤⒄粘擎?zhèn)土地估價規(guī)程，對包含宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地進(jìn)行分等定級，并制定集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價，作為宅基地流轉(zhuǎn)的政府指導(dǎo)價。流轉(zhuǎn)價格以政府指導(dǎo)價為基礎(chǔ)，最終價格由市場決定。通過交易獲得的流轉(zhuǎn)價款應(yīng)根據(jù)所有權(quán)與使用權(quán)的權(quán)利不同進(jìn)行合理分配。流轉(zhuǎn)收益主要歸原使用者所有，原宅基地實際占用面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部分的流轉(zhuǎn)收益歸集體經(jīng)濟組織所有，以切實保護土地所有者和使用者的土地收益。

2.1.4 分區(qū)域開放宅基地流轉(zhuǎn)，實行階段式推進(jìn) 由于宅基地流轉(zhuǎn)對市場、需求、經(jīng)濟發(fā)展水平等有一定的要求，并不適合一時間將全部區(qū)域納入流轉(zhuǎn)范圍，可分區(qū)域、分步驟地逐步推進(jìn)。具體可分三個階段：第一階段設(shè)立宅基地流轉(zhuǎn)試點，可選擇統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革示范區(qū)、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點區(qū)、具備農(nóng)村土地交易中心等在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與利用方面有探索與實踐經(jīng)驗的區(qū)域設(shè)立試點，先行先試；第二階段在總結(jié)試點經(jīng)驗，研究出臺相關(guān)規(guī)范細(xì)則的基礎(chǔ)上，擴寬到有實際需求的經(jīng)濟水平較高的區(qū)域；第三階段是在制度成熟、多數(shù)區(qū)域?qū)嵺`順利的基礎(chǔ)上，實行全域開放，全面推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)。

2.2 宅基地流轉(zhuǎn)激勵機制 農(nóng)村宅基地的規(guī)范流轉(zhuǎn)能夠體現(xiàn)出宅基地的財產(chǎn)性價值，提高土地利用效率，調(diào)動農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)積極性，有利于流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。endprint

2.2.1 加強基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，提高宅基地區(qū)位條件 農(nóng)村宅基地長期以來財產(chǎn)性價值無法凸顯的重要原因是區(qū)位條件差，因此，加強飲水安全、農(nóng)村道路、農(nóng)村電力、農(nóng)村沼氣等農(nóng)業(yè)生活性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村衛(wèi)生、農(nóng)村文化設(shè)施等農(nóng)村社會發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升宅基地區(qū)位水平，可以增加流轉(zhuǎn)收益，提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的積極性。

2.2.2 提供宅基地交易的小額貸款支持和優(yōu)惠政策，為受讓方提供融資渠 針對位于地災(zāi)區(qū)、高山區(qū)、危房區(qū)等居住條件較差的農(nóng)戶，在流轉(zhuǎn)過程中提供一定的住房補貼，為一般農(nóng)戶提供小額的貸款支持，為農(nóng)戶解決購買與租賃宅基地的資金問題，以鼓勵農(nóng)戶參與宅基地流轉(zhuǎn)。

2.3 宅基地流轉(zhuǎn)壓力機制 在鼓勵農(nóng)戶以規(guī)范的途徑流轉(zhuǎn)宅基地的同時，還應(yīng)注重對違法違規(guī)流轉(zhuǎn)行為的制止與懲罰，增加非法流轉(zhuǎn)的壓力，以疏堵結(jié)合的方式完善宅基地流轉(zhuǎn)機制。

2.3.1 加強監(jiān)管，提高基層執(zhí)法水平 增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所管理人員、車輛和資金預(yù)算，建立宅基地動態(tài)巡查制度，提高基層的執(zhí)法力度，加強宅基地利用與流轉(zhuǎn)監(jiān)管。

2.3.2 加重處罰，堅決杜絕非法流轉(zhuǎn) 加大非法出租、非法倒賣宅基地的處罰力度，明確不同類型的處罰金額，對非法倒賣宅基地情節(jié)嚴(yán)重的給予拘留或拘役處罰。

2.3.3 加強宣傳，提高農(nóng)戶守法意識 提倡規(guī)范流轉(zhuǎn)的同時加大對非法流轉(zhuǎn)危害與處罰的宣傳，提高農(nóng)戶的遵法守法意識與權(quán)益保障意識，在農(nóng)戶中產(chǎn)生威懾力，引導(dǎo)農(nóng)戶自覺脫離非法流轉(zhuǎn)的隊伍。

3 建立宅基地退出機制

3.1 宅基地退出引導(dǎo)機制

3.1.1 編制村級規(guī)劃，完善規(guī)劃引導(dǎo) 編制村級土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等村級規(guī)劃，建立和完善農(nóng)村人均用地標(biāo)準(zhǔn)[1]，合理確定宅基地的數(shù)量、布局和用地規(guī)模，因地制宜地規(guī)劃中心村建設(shè)，完善中心村配套基礎(chǔ)設(shè)施，使之成為吸引力、輻射力的示范村，讓農(nóng)戶主動退出原來宅基地而到中心村集中建房。

3.1.2 建立宅基地流轉(zhuǎn)機制，形成制度引導(dǎo) 只有從制度上完善了宅基地流轉(zhuǎn)的機制建設(shè)，放開了宅基地申請主體資格的限制，宅基地的退出及集約利用才能有好的制度基礎(chǔ)，也有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

3.1.3 健全宅基地整理復(fù)墾機制，形成政策引導(dǎo) 現(xiàn)行法規(guī)政策提出了“實施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”、“鼓勵宅基地向中心村、小城鎮(zhèn)集中”、“提倡相對集中建設(shè)公寓式樓房”等推進(jìn)農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾的要求，在此基礎(chǔ)上，國家和地方政府給予一定量的配套資金，積極開展整理復(fù)墾規(guī)劃，完善宅基地整理復(fù)墾的政策支持，引導(dǎo)宅基地通過整理復(fù)墾方式規(guī)范的退出。

3.2 宅基地退出激勵機制

3.2.1 建立宅基地退出補償制度 農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟人，只有當(dāng)補償制度符合其預(yù)期的時候才會考慮退出宅基地。為了充分體現(xiàn)宅基地的用益物權(quán)，應(yīng)考慮多種補償方式，大致可以分為實物補償和貨幣補償兩大類。關(guān)于實物補償，即結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，以整理規(guī)劃為推力[2]，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時國土部門下達(dá)一定的啟動指標(biāo)，作為新農(nóng)村建設(shè)周轉(zhuǎn)使用，農(nóng)戶在退出宅基地后立刻就能入住新居，提高了農(nóng)戶退地的積極性，也大大降低了過渡期的開銷。關(guān)于貨幣補償，適合合法擁有一戶多宅、已在城鎮(zhèn)購房的農(nóng)戶，補償款分為房屋補償和宅基地補償兩部分，其中房屋補償金額可以參照征地補償標(biāo)準(zhǔn)中對房屋的補償標(biāo)準(zhǔn)確定，宅基地補償金額根據(jù)宅基地流轉(zhuǎn)價格均價確定。

3.2.2 建立合理的收益分配制度 農(nóng)村宅基地的退出與利用不僅需要農(nóng)戶積極參與，還需要政府部門的大力推進(jìn)和集體經(jīng)濟組織的積極配合，因此只有建立起保障政府、集體、農(nóng)戶三方利益的收益分配制度，才能有效推動宅基地的退出與集約利用。農(nóng)戶作為宅基地的實際使用權(quán)人，自然應(yīng)獲得宅基地退出補償?shù)闹饕糠?，集體經(jīng)濟組織作為土地所有權(quán)人，也應(yīng)有所有權(quán)收益的體現(xiàn)，二者的分配比例可以參考重慶地票價款分配85：15來確定。政府的參與分配方式則為收取稅費。

3.3 宅基地退出壓力機制

3.3.1 建立部分宅基地有償使用制度 壓力機制并非針對全部宅基地，面積合規(guī)、一戶一宅的農(nóng)戶仍然可以無償使用宅基地。對于超標(biāo)超占、非法取得的宅基地則應(yīng)實行有償使用制度。其中對于合法取得一戶多宅的，僅對多余的宅基地收取使用費，并執(zhí)行累進(jìn)制計算，即擁有的宅基地數(shù)量越多，所繳納的使用費越高；對于超標(biāo)超占、非法取得一戶多宅的，除了繳納宅基地使用費，還應(yīng)收取處罰費用，通過經(jīng)濟利益的約束，使其主動退出宅基地[3]。壓力機制的建立不僅促使農(nóng)戶退出多余宅基地，也有利于對違法用地的控制。

3.3.2 建立建新拆舊履約保證金制度 為切實解決“建新不拆舊”問題，在農(nóng)民申請新的宅基地時，以合同形式要求其繳納可支付強制拆除舊房費用的保證金，約定在其新房建成后的規(guī)定時間內(nèi)拆除舊房，將舊宅基地歸還本集體經(jīng)濟組織。履約后該保證金如數(shù)退還；占新不拆舊，則依法強制拆除，保證金用于支付執(zhí)行費用。

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