周俊 梁鵬

地下水突發(fā)性污染事故分類與環(huán)境管理建議

周俊 梁鵬

在總結(jié)分析我國歷年發(fā)生的地下水污染事故的基礎(chǔ)上，劃分了我國地下水污染突發(fā)性事件的類型，分析了引起地下水污染和污染事件頻發(fā)的主要原因，并從健全法律、明確職責(zé)、加強監(jiān)測、污染預(yù)警等方面，提出了相關(guān)政策性建議。

地下水污染；突發(fā)性污染事件；環(huán)境管理；污染事故預(yù)警

近年來，我國地下水污染事件頻發(fā)，給社會供水安全造成了嚴(yán)重影響，威脅了人體健康，也給我國環(huán)境管理帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于地下水污染事故預(yù)警機制不健全，以致地下水污染突發(fā)性事件應(yīng)急處置不及時，從而產(chǎn)生了一些不良社會影響。為了預(yù)防突發(fā)性地下水污染事件的發(fā)生，應(yīng)盡快建立完善的地下水污染事故預(yù)警系統(tǒng)，健全地下水環(huán)境管理體系。

突發(fā)性地下水污染事件類型劃分

突發(fā)性污染通常是指因設(shè)備失靈、生產(chǎn)操作失誤、人為破壞或雷電、暴雨、地震等自然災(zāi)害影響，而發(fā)生的意外事故排放或滲漏，對環(huán)境造成突發(fā)性污染的現(xiàn)象[1]。根據(jù)污染物進入含水層的時間長短和在含水層中的遷移快慢，結(jié)合水文地質(zhì)條件的復(fù)雜性、污染物遷移的遲滯性等特點，可將地下水污染突發(fā)性事件分為事故型地下水污染突發(fā)事件和遲滯型地下水污染突發(fā)事件。

事故型地下水污染突發(fā)事件

長期以來，人們關(guān)注最多的是地表水污染事件，在應(yīng)急處置時也往往以地表水為保護目標(biāo)，通常忽視地下水。例如，在福建紫金礦業(yè)滲漏事故中，對污染做出快速響應(yīng)的是下游養(yǎng)殖水域；在青島石化爆炸事故中，直接見到的污染是河流、海洋等地表水體污染，至于事故中地下水是否受到污染、污染程度如何，并未受到應(yīng)有的關(guān)注。

事故型地下水污染突發(fā)事件一般是指由于爆炸、車禍（翻車）、潰壩等事故使得大量污染物迅速進入地下水含水層而造成的地下水污染事件。由于地下水污染具備遲滯性和隱蔽性的特點，地下含水層之上通常具有包氣帶作為天然屏障，所以事故發(fā)生后污染物直接進入地下含水層而造成事故型地下水突發(fā)性污染事件的概率較小。然而在一些特殊水文地質(zhì)條件下，該類事故型突發(fā)事件仍存在較大可能性。例如，在南方管道型巖溶發(fā)育地區(qū)，地面或地下裝置設(shè)備的污染物一旦發(fā)生事故，污染物會迅速進入含水層，并快速遷移，影響下游居民工農(nóng)業(yè)用水安全，這種事故型地下水污染突發(fā)事件發(fā)生的概率將大幅增加。

>>應(yīng)加快對場地型污染預(yù)警的研究，制訂預(yù)警方案，建立預(yù)警機制，尤其應(yīng)重點關(guān)注老企業(yè)、廢棄場址、重污染行業(yè)。

遲滯型地下水污染突發(fā)事件

有些看似突發(fā)性的地下水污染事件，其實并非由當(dāng)時突發(fā)意外事故造成，而是由于早期污染事故處理不當(dāng)或重視不夠，當(dāng)污染積累到一定程度后，在某一特定條件下發(fā)生并被發(fā)現(xiàn)，而被定性為突發(fā)性污染事件，這類污染事件的 突發(fā)性 一般只是表象，可稱為 遲滯型地下水污染突發(fā)事件”。例如2013年河北滄州 紅豆水事故和吉林松原石油污染事故，2014年4月甘肅蘭州自來水苯污染事故和河北無極皮革廠污染事故等，均屬于該類型地下水污染事件。

遲滯型地下水污染事件是污染物在含水層或地下水中長期積累到一定程度后發(fā)生的質(zhì)變，也是在對地下水環(huán)境長期不夠重視、地下水環(huán)境監(jiān)測和防治措施不到位、地表污染處理過程中對地下部分忽視等原因的作用下，地下水中污染物積累至某一特定條件或遷移至特定區(qū)域時發(fā)生的必然現(xiàn)象。另外，國家地下水質(zhì)監(jiān)測資料表明[2]，我國地下水環(huán)境總體趨于惡化。對比北京、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、海南、寧夏、廣東等9?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）歷年的地下水水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果，地下水Ⅳ～Ⅴ類水從2007年的62.5%上升至2011年的76.8%。全國近20%的城市集中式地下水水源水質(zhì)劣于Ⅲ類,部分城市飲用水水源不但常規(guī)化學(xué)指標(biāo)超標(biāo)，甚至出現(xiàn)了致癌、致畸、致突變污染指標(biāo)超標(biāo)現(xiàn)象[3]。盡管該類區(qū)域地下水水質(zhì)惡化不會引起地下水污染突發(fā)性事故，但全國區(qū)域性地下水水質(zhì)惡化削減了地下水環(huán)境容量，降低了地下水污染的閾值，提高了 遲滯型突發(fā)性污染事件 發(fā)生的概率。

突發(fā)性地下水污染事件原因分析

引發(fā)突發(fā)性地下水污染事件的原因有很多，其中主要有以下幾點：

地下水污染重視程度不夠

目前，地下水專業(yè)僅是地質(zhì)資源與地質(zhì)工程的二級學(xué)科地質(zhì)工程專業(yè)下的一個研究方向，在地球科學(xué)領(lǐng)域?qū)儆谛W(xué)科，在水利學(xué)科中屬于邊緣學(xué)科，在環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域也沒有足夠地位，使得地下水環(huán)境保護相關(guān)的研究發(fā)展和人才培養(yǎng)相對滯后。此外，我國涉水管理通常偏重于受到外界刺激后具有 立竿見影 效應(yīng)的地表水污染問題，對具有長期性、隱蔽性、遲滯性的地下水污染不夠重視[2]。這也導(dǎo)致地下水環(huán)境保護宣傳教育不夠，公眾對地下水的認(rèn)知嚴(yán)重不足，對肆意污染地下水的行為缺乏應(yīng)有的警惕,甚至熟視無睹，這無疑在客觀上加速了地下水污染。

地下水相關(guān)法律法規(guī)不健全

目前頒布實施的法律法規(guī)，僅有少數(shù)幾條條款涉及地下水保護與污染防治，缺乏系統(tǒng)完整的地下水保護與污染防治的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，難以明確具體法律責(zé)任[4]。即使現(xiàn)有的法律條文有涉及地下水的條款，其對污染地下水的管理措施也不夠嚴(yán)格，懲罰缺乏力度，對排污者缺乏威懾力[5]，從而難以形成有效的約束作用。另外，法律上對很多能夠造成地下水污染的污廢排放，沒有形成明確的定義或范圍界定，這也導(dǎo)致管理部門監(jiān)管依據(jù)不足，難以 依法辦事”。

地下水管理體制機制不完善

我國對地下水的管理存在職能交叉，涉及地下水管理的有國土、水利、環(huán)保等多個部門，盡管職能各有偏重，但對于地下水而言，將其按照含水介質(zhì)、水位水量、水質(zhì)等實行分開管理的方式，本身就容易引發(fā)地下水管理出現(xiàn)較多 灰色或 夾心 地帶，造成管理不完善，甚至混亂。

地下水污染預(yù)警機制不成熟

近年來，地下水污染的突發(fā)性事件表明，我國尚未健全地下水污染預(yù)警機制，對于突發(fā)性地下水污染事件的應(yīng)變和處理能力較為薄弱。這類地下水污染事件大多為遲滯型突發(fā)污染事件，多是地下水污染長期積累和影響的結(jié)果，因此建立健全地下水污染預(yù)警機制對于地下水污染防控、提前發(fā)現(xiàn)遲滯性突發(fā)污染事件而言十分重要。另外，目前科學(xué)領(lǐng)域針對地下水污染預(yù)警的研究仍停留在區(qū)域尺度地下水水質(zhì)惡化趨勢的預(yù)警，對于場地型地下水污染事件預(yù)警的研究仍鮮有涉及。

地下水污染預(yù)警機制完善建議

由于制度和管理上的不完善，致使地下水污染事故預(yù)警機制不健全，無法及時預(yù)報地下水污染事件的發(fā)生風(fēng)險，故國家有關(guān)部門應(yīng)予以高度重視，從制度和管理體系上完善地下水污染事故預(yù)警機制，降低突發(fā)性地下水污染事故發(fā)生的風(fēng)險。

健全地下水法律法規(guī)體系

健全我國地下水環(huán)境保護法律體系應(yīng)從兩方面入手：一是對現(xiàn)有法律體系中已涉地下水部分的進一步修訂；二是對現(xiàn)有法律體系中缺失部分的補充。

在明確地下水環(huán)境管理界限的基礎(chǔ)上，修訂現(xiàn)行的《水法》、《水污染防治法》等，進一步落實地下水污染責(zé)任界定、地下水偷排處罰，并從嚴(yán)管理；完善《環(huán)境影響評價法》中地下水環(huán)境影響評價部分，提高地下水作為一個重要環(huán)境要素在環(huán)境影響評價中的內(nèi)容豐度。對于與地下水含水介質(zhì)相關(guān)的《固體廢棄物污染防治法》也應(yīng)當(dāng)明確其造成地下水污染的管理辦法。進一步完善法律條款的同時，應(yīng)制定更詳細(xì)的實施細(xì)則，為執(zhí)法提供更詳實的依據(jù)。

應(yīng)該從法律上對地下水環(huán)境容量賦予明確定義，明確界定地下水污染的邊界。另外，目前法律體系中尚缺失很多地下水相關(guān)的法律標(biāo)準(zhǔn)，如地下排污部分等，應(yīng)當(dāng)加快地下水立法的進程[6]。

明確地下水管理職責(zé)權(quán)限

梳理我國各部委主要職責(zé)，不難看出，目前地下水管理的權(quán)限分配不盡合理，其中水利部職責(zé)為 指導(dǎo)飲用水水源保護工作，指導(dǎo)地下水開發(fā)利用和城市規(guī)劃區(qū)地下水資源管理保護工作”，重點放在地下水作為水資源的開發(fā)利用和管理保護上。國土資源部職責(zé)中，“監(jiān)測、監(jiān)督防止地下水過量開采和污染 涉及對地下水污染的監(jiān)測和監(jiān)督，但所有污染問題均由環(huán)保部管理，即防止地下水污染又是環(huán)保部職責(zé)，與國土資源部職責(zé)有重疊。

建議改革相關(guān)部委對于地下水管理的職能，合并地下水相關(guān)的管理權(quán)限，打破現(xiàn)在按照含水介質(zhì)、水量水位、水質(zhì)管理與污染穿插管理的職能交叉局面，將水位水量繼續(xù)交由水利部管理，水質(zhì)和污染（含水介質(zhì)）相關(guān)交由環(huán)保部管理，實現(xiàn)水源、污染源的雙重控制與管理。

加大地下水環(huán)境監(jiān)測力度

早在20世紀(jì)六七十年代，我國就已經(jīng)開始開展地下水水質(zhì)監(jiān)測工作，主要針對區(qū)域性地下水質(zhì)惡化的監(jiān)測；21世紀(jì)初，進而將水質(zhì)監(jiān)測擴展至地下水環(huán)境監(jiān)測，把地下水污染納入了地下水環(huán)境監(jiān)測的范疇。2008年，北京耗資8 476萬元，實施了平原區(qū)污染源監(jiān)測工程，重點對工業(yè)園區(qū)下游的地下水水質(zhì)進行了監(jiān)控，率先邁開了地下水環(huán)境管理的步伐。然而，該項工作的全國性推廣工作相對滯后，多項全國性地下水污染調(diào)查與防治工程在實施方案中一再強調(diào)地下水環(huán)境監(jiān)測[4,7-8]，但見效甚微，全國新的地下水環(huán)境監(jiān)測或地下水污染源監(jiān)測工程鮮有報道。

應(yīng)進一步加強地下水環(huán)境監(jiān)測工作，特別是對石化、重金屬、輕紡、制革、垃圾填埋場等污染源進行重點監(jiān)測。建議通過建立分級管理的地下水污染源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建全國地下水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)。分級監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成建議為：一級監(jiān)測由國家總體布局，針對國家級工業(yè)園區(qū)；二級監(jiān)測由省市級人民政府主導(dǎo)，針對省級及以下工業(yè)園區(qū)和潛在的污染大戶；三級監(jiān)測由企業(yè)自主監(jiān)測，定期向上級主管部門申報監(jiān)測數(shù)據(jù)，并對監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性負(fù)責(zé)。

完善地下水污染預(yù)警機制

我國學(xué)者在地下水污染預(yù)警研究方面已經(jīng)做了大量工作，但大多均是對區(qū)域性水質(zhì)惡化的預(yù)警。應(yīng)加快對場地型污染預(yù)警的研究，制訂預(yù)警方案，建立預(yù)警機制，特別是對于老企業(yè)、廢棄場址、重污染行業(yè)的大企業(yè)應(yīng)重點關(guān)注。

依據(jù)污染源類型、污染強度、污染影響程度，結(jié)合地下水污染發(fā)生的滯后性特點等，對突發(fā)性地下水污染事件進行分類分級，預(yù)判污染發(fā)生的風(fēng)險與級別，建立針對性的預(yù)警和應(yīng)急處置措施，提高地下水突發(fā)污染事故的處理效率，降低事故的危害性。

[1] 應(yīng)松年. 突發(fā)公共事件應(yīng)急處理法律制度研究[M]. 北京: 國家行政學(xué)院出版社, 2004.

[2] 水利部. 中國水資源公報[M]. 北京: 中國水利水電出版社, 2007-2011.

[3] 衛(wèi)生部. 全國城市飲用水衛(wèi)生安全保障規(guī)劃(2011 2020年)[EB/OL]. (2011-12-31) [2014-05-14]. http://www.moh.gov.cn/zwgkzt/ pzxgzgh/201201/53949.shtml.

[4] 環(huán)境保護部. 全國地下水污染防治規(guī)劃(2011 2020年)[EB/OL]. (2011-10-28) [2014-05-14]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/ hbb/bwj/201111/t20111109_219754.htm.

[5] 王燦發(fā). 健全完善法律機制遏制地下水質(zhì)惡化[J]. 環(huán)境保護, 2013, 41(12): 27-29.

[6] 吳健, 馬中. 我國地下排放的監(jiān)管缺失與政策建議[J]. 環(huán)境保護, 2013, 41(7): 41-43.

[7] 環(huán)境保護部. 華北平原地下水污染防治工作 方 案[EB/OL]. (2013-04-22) [2014-05-14]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201304/ t20130426_251231.htm.

[8] 環(huán)境保護部, 國土資源部, 水利部, 等. 關(guān)于開展全國地下水基礎(chǔ)環(huán)境狀況調(diào)查評估工作的通知[EB/OL]. (2011-07-29) [2014-05-14]. http://www.jshb.gov.cn/jshbw/xzq/ wjxz/201302/t20130228_228626.html.

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2095-6444(2014)05-0030-03

2014-05-14

地下水污染監(jiān)控預(yù)警與事故應(yīng)急技術(shù)體系研究（201409030）

梁鵬，環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心副主任，高級工程師；周俊，環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心、國家環(huán)境保護環(huán)境影響評價數(shù)值模擬重點實驗室。