張媛 趙文喜 張建軍

污染事故應急管理問題分析與對策

張媛 趙文喜 張建軍

環(huán)境污染事故應急管理在預防和應對事故、降低事故危害中起著重要作用。通過分析我國環(huán)境污染事故應急管理工作現(xiàn)狀，特別是在企業(yè)安全管理體系、風險源排查、環(huán)境風險預警體系、應急能力建設、環(huán)境監(jiān)管能力等方面存在的問題，提出了針對性的對策建議，從而為提升我國環(huán)境污染事故應急管理水平提供參考。

環(huán)境污染事故；應急管理現(xiàn)狀；對策建議

自20世紀70年代以來，環(huán)境污染事故在世界各地頻繁發(fā)生。目前，我國正處于環(huán)境問題最為嚴重的時期，各種環(huán)境污染事故頻發(fā)。據(jù)國家環(huán)境保護部統(tǒng)計，近幾年來，我國環(huán)境污染事故每年都發(fā)生上千起。通過對我國環(huán)境污染事故應急管理現(xiàn)狀進行分析，提出針對性的對策建議，以期為我國環(huán)境風險應急管理工作的發(fā)展提供助力，提高環(huán)境應急管理的科學性與可操作性。

污染事故應急管理存在的問題

目前，我國面臨的環(huán)境污染事故主要涉及危險化學品、重金屬、尾礦庫、海洋溢油四大類。在污染事故應急管理方面，政府部門先后出臺了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》、《全國環(huán)保部門環(huán)境應急能力建設標準》、《環(huán)境保護部突發(fā)環(huán)境事件信息報告情況通報辦法（試行）》等一系列法律法規(guī)和文件，建立了從國家、地方到企業(yè)的應急預案體系，同時在全國各地成立不同級別的應急指揮機構。

這些措施使我國在環(huán)境風險防范和應急建設方面取得了一定成績，但是由于起步晚、風險源多，我國對于污染事故的管理工作仍處于起步階段，存在著諸多問題亟待解決。

企業(yè)安全管理體系有待完善

根據(jù)對環(huán)境污染事故案例進行的分析發(fā)現(xiàn)，許多事故是由生產(chǎn)安全事故引發(fā)的，究其根本原因是企業(yè)的安全生產(chǎn)管理體系不健全，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：企業(yè)領導對安全生產(chǎn)重視程度不夠，重生產(chǎn)、輕安全，致使下達的環(huán)境安全指令成一紙空文；安全生產(chǎn)管理規(guī)章制度和管理機制不完善，導致管理工作的具體環(huán)節(jié)及細節(jié)沒有明確的制度保證，職、責、權不清，造成管理混亂[1]；對職工的環(huán)境安全教育和培訓不到位，職工安全意識淡薄，安全技術知識缺乏，不按規(guī)程操作，遇到緊急情況束手無策。

風險源排查工作仍需加強

20世紀80年代，我國就已經(jīng)開始啟動了對事故風險的研究工作。2005年松花江污染事故發(fā)生后，環(huán)境風險管理工作進一步引起國家重視，發(fā)布了多項法律法規(guī)和管理文件，風險源排查工作取得了一定的進展。但是總體來講，我國風險源排查不全面。近年來，環(huán)境污染事故不再僅僅局限于我們所熟知的石化企業(yè)危險化學品事故，諸如重金屬環(huán)境污染事故、尾礦庫環(huán)境污染事故、海洋溢油環(huán)境污染事故[2]等也頻頻發(fā)生，這給我們敲響了警鐘，表明我國環(huán)境風險源排查工作仍需進一步加強。

環(huán)境風險預警體系不夠成熟

預警是環(huán)境管理中常用的、能夠有效減輕環(huán)境事故危害的重要手段，是向環(huán)境風險管理者、公眾及當事者提供警戒、警報及應急信息的重要工具。目前我國尚未形成合理有效的應急管理績效評估與激勵制度，預警預控的管理過程往往無法得到獎勵，而救火式 的應急處置與救援行為由于容易引起關注，反而可能得到嘉獎。突發(fā)環(huán)境污染事故的高度不確定性使得事前的風險監(jiān)測以及預測預防具有較大的技術難度。雙重因素的作用導致我國應急管理出現(xiàn) 重救援、輕預警 的失衡局面。

污染事故應急能力亟須加強

應急聯(lián)動機制不夠完善。環(huán)境污染事故應急需要協(xié)調氣象、公安、消防等多部門和有關事故單位形成聯(lián)動。目前我國大多數(shù)地方、部門都已制訂了相應的環(huán)境應急預案。但是各部門、地方、條塊之間，以及預防與處置、先期處置與后期處置之間銜接不夠緊密，應急聯(lián)動的組織協(xié)同性較差。

應急監(jiān)測能力不足。環(huán)境應急監(jiān)測機制不完善，各地方環(huán)境監(jiān)測站與社會其他監(jiān)測力量和協(xié)作部門還未有效整合在一起[3]；應急監(jiān)測人員素質有待提高，監(jiān)測人員對新項目、新方法、新標準的學習和培訓工作有待加強；應急監(jiān)測裝備不足，除東部和沿海發(fā)達地區(qū)外，內地絕大部分二級環(huán)境監(jiān)測站的應急監(jiān)測裝備嚴重緊缺[3]。另外，在新型環(huán)境污染物質快速應急監(jiān)測儀器設備的開發(fā)和制造方面，我國還相對落后。

事故處置能力有待加強。環(huán)境污染事故的應對與救援需要由具備一定專業(yè)技能、經(jīng)過特殊培訓的人員來完成，特別是要有一支熟悉情況的專家隊伍提供技術支撐。目前，我國雖然也在不斷完善環(huán)境應急咨詢專家和應急救援隊伍建設，但是由于環(huán)境污染事故的突發(fā)性和復雜性，應急處置能力還有待加強。

政府環(huán)境監(jiān)管能力需要提升

守法成本高、執(zhí)法成本高、違法成本低 是目前我國環(huán)境執(zhí)法所面臨的困局。一方面，我國排污收費征收標準偏低。排污收費遠遠低于治污成本，并存在少收、漏收、征收不上等諸多情況，難以達到促使企業(yè)削減排放的目的[4-5]。另一方面，環(huán)保部門自身執(zhí)法能力不足。全國大部分地區(qū)環(huán)保執(zhí)法隊伍無行政強制權，缺乏有效的現(xiàn)場制止環(huán)境違法行為的手段[4]。再一方面，行政處罰力度不夠。根據(jù)法律規(guī)定，環(huán)境執(zhí)法日常處罰金額上限是10萬元，發(fā)生環(huán)境污染事故最多可處罰100萬元。而一家中型以上企業(yè)若投入資金進行污染治理，往往要花費上百萬元甚至幾百萬元購置設備。因此，許多企業(yè)寧可選擇排污而不治理，或環(huán)保設施開開停停，環(huán)保執(zhí)法陷入 排污 查處 罰款繼續(xù)排污 繼續(xù)查處 繼續(xù)罰款 再繼續(xù)排污 的循環(huán)[4]。違法者甚至把罰款看做是對違法排污的一種認可。

完善污染事故應急管理的對策建議

針對我國環(huán)境污染事故應急管理存在的問題，提出以下幾點建議。

健全安全生產(chǎn)管理體系

安全生產(chǎn)管理體系是企業(yè)管理的重要組成部分，企業(yè)應從以下幾個方面建立健全安全生產(chǎn)管理體系：解決認識問題，把安全工作放在各項工作的首位，正確處理安全與生產(chǎn)、效益和其他工作的關系；依法強化各級安全管理機構，完善企業(yè)安全生產(chǎn)責任制，明確崗位職責；加強對現(xiàn)場主要設備的監(jiān)控檢查，對危險源定期進行檢測、評估、監(jiān)控，采取有針對性的措施[2]；加強新技術推廣應用，提高安全管理水平；加強職工安全教育培訓工作，重點把握好新職工的安全教育培訓、轉崗培訓、新材料新工藝新設備使用培訓、特種作業(yè)人員培訓、崗位安全操作規(guī)程培訓、應急培訓等。

加強環(huán)境風險排查整治

針對我國環(huán)境污染事故類型多元化的特點，加強對各行業(yè)風險源的排查工作，對重點污染企業(yè)、污水處理廠、危險化學品企業(yè)、重金屬采選冶煉加工企業(yè)、尾礦庫、近海、海洋生產(chǎn)作業(yè)和船舶進行污染風險及安全隱患排查，另外也要重視對重點河流、湖庫、集中式地表飲用水水源地等存在的環(huán)境風險隱患的排查，摸清底數(shù)[2]。

>>針對我國環(huán)境風險現(xiàn)狀，需要建立起相應的環(huán)境風險預警體系，從而最大限度地規(guī)避環(huán)境風險事故所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境質量損害及其社會風險，全面提高社會處置突發(fā)性環(huán)境污染事故的能力。

通過風險源排查，建立風險源動態(tài)數(shù)據(jù)庫，全面掌握各區(qū)域主要風險源的基本情況，實現(xiàn)各類基礎信息、風險防范及應急信息的可視化查詢。同時建立各類有毒有害物質的物理化學特性及應急防范措施數(shù)據(jù)庫、污染物質在環(huán)境中的遷移擴散模型庫和以往各種事故發(fā)生和處理的案例庫。此外，通過對各地區(qū)風險源的排查，采用風險識別和評估技術對風險源進行分級，對各個區(qū)域的環(huán)境風險進行分區(qū)，對不同風險區(qū)域實施不同的風險管理方式，優(yōu)先管理風險等級高的區(qū)域[6]。

構建環(huán)境風險預警體系

針對我國環(huán)境風險現(xiàn)狀，需要建立起相應的環(huán)境風險預警體系，從而最大限度地規(guī)避環(huán)境風險事故所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境質量損害及其社會風險，全面提高社會處置突發(fā)性環(huán)境污染事故的能力，從運作機制上做到有備無患[2]。在建立重大環(huán)境風險源數(shù)據(jù)庫的基礎上，結合GIS地理信息系統(tǒng)，構建突發(fā)性環(huán)境污染事故預警平臺。

該平臺應包括監(jiān)測、日常管理、預警、突發(fā)事件應對等多種功能，成為一個高度集成的數(shù)字化管理平臺。預警平臺與各個監(jiān)測子站相連接，當突發(fā)環(huán)境事故發(fā)生時，通過掌握各種環(huán)境信息，對危機發(fā)生幾率、時間、地點、原因、可能波及范圍、可能造成危害程度以及變化趨勢做出分析判斷，以便發(fā)布相應級別預警，提前做好應對突發(fā)環(huán)境事件的各種準備，做出適當?shù)膽獙Υ胧?/p>

完善應急體系與能力建設

完善聯(lián)動應急機制。聯(lián)動機制主要包含內部和外部聯(lián)動兩種形式。內部聯(lián)動主要是政府各部門之間形成一個應急指揮或處置小組實現(xiàn)的聯(lián)動，如消防、公安、交通、海洋、環(huán)保、氣象、醫(yī)療等；而外部聯(lián)動主要指由政府各部門成立的應急指揮或處置小組與企業(yè)形成的聯(lián)動。通過聯(lián)合演練實現(xiàn)多部門聯(lián)動應急，加強實戰(zhàn)能力。

加強監(jiān)測能力建設。首先，建立流域、區(qū)域環(huán)境應急監(jiān)測中心。應根據(jù)重點地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局，重點裝備幾個在一定區(qū)域范圍內具有龍頭作用的監(jiān)測站，并形成特色監(jiān)測能力。其次，建設流域監(jiān)測站，全面開展流域污染物監(jiān)測。各級政府應加大資金投入，按照環(huán)境保護部應急中心的要求配備專業(yè)應急監(jiān)測設備、車輛和監(jiān)測儀器。加強環(huán)境應急監(jiān)測人員的思想教育和業(yè)務培訓，提高環(huán)境應急監(jiān)測人員的綜合素質[7]。

加強應急處置能力。首先，整合現(xiàn)有應急隊伍。在平時的應急處置中，各部門的應急隊伍由各部門分散管理，在突發(fā)事件升級到一定級別時，則歸入應急管理辦公室統(tǒng)一管理和協(xié)調，以提高應急隊伍的整體協(xié)作能力。其次，建立特征污染物管理檔案。對各類環(huán)境污染事故重要污染物的環(huán)境行為和特征進行研究，建立各類特征污染物管理檔案，在發(fā)生和處理突發(fā)事故時，使應急行動更加迅速、方案更加合理，把風險或損失降到最低。

提升環(huán)境監(jiān)督管理力度

完善環(huán)境行政執(zhí)法體制，加大處罰力度。首先應完善環(huán)境立法，賦予環(huán)保部門行政強制執(zhí)行權。其次是加強公、檢、法、稅等部門與環(huán)保部門的配合，提高環(huán)境執(zhí)法質量。再次應提高環(huán)境違法行為的行政處罰力度，加大對環(huán)境污染事故的司法追究力度，從根本上扭轉環(huán)境守法成本高于違法成本的問題[4]。

提高企業(yè)環(huán)境管理意識，加強環(huán)保投入。政府部門應強化企業(yè)環(huán)境保護的主體責任，加強宣傳教育，增強企業(yè)守法意識，促使企業(yè)自覺加強環(huán)境管理和安全管理，提高企業(yè)預防事故和在事故狀態(tài)下防控環(huán)境污染事件的能力，杜絕環(huán)境污染事故的發(fā)生。

加強重點企業(yè)監(jiān)管力度，防范環(huán)境風險。首先是嚴格環(huán)境準入制度，對高風險企業(yè)嚴格履行環(huán)評審批手續(xù)；其次是加強對高風險企業(yè)的日常監(jiān)督管理，對其環(huán)保設施的運行情況、環(huán)保措施的落實情況進行定期檢查；再次是積極幫助重點企業(yè)科學編制突發(fā)環(huán)境事件應急預案，明確風險防范重點，定期組織進行應急演練，提高企業(yè)應對突發(fā)事件的處置能力。

[1] 李艷敏, 鄭昌元. 化工企業(yè)安全管理淺談[J].科技資訊, 2009(28): 144-144.

[2] 張媛, 趙文喜, 張建軍, 等. 突發(fā)性環(huán)境污染事故的統(tǒng)計分析及預防策略[J]. 環(huán)境污染與防治, 2013(10): 108-112.

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2095-6444(2014)05-0036-03

2014-07-27

趙文喜，天津市環(huán)境保護科學研究院副總工程師；張建軍、張媛，天津市環(huán)境保護科學研究院。