祝爾娟

摘 要：推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略意義重大，而且時機已經(jīng)成熟。處理好四大關(guān)系是關(guān)鍵，中心城市與所在區(qū)域、北京與天津分工合作、經(jīng)濟社會生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展、市場與政府的關(guān)系。創(chuàng)新體制機制是保障，以頂層設(shè)計為統(tǒng)領(lǐng)，推進京津冀三地的戰(zhàn)略對接；積極探索建立橫向與縱向結(jié)合、公平與效率兼顧的區(qū)域協(xié)調(diào)機制。立足比較優(yōu)勢，在利益契合點上率先實現(xiàn)突破。抓住戰(zhàn)略機遇，在全面推進京津冀協(xié)同發(fā)展中實現(xiàn)重大突破。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展；思路；重點

中圖分類號：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）03-0010-03

中國作為世界第二大經(jīng)濟體，迫切需要建設(shè)若干個具有世界影響力的城市群，以加快中國的經(jīng)濟“轉(zhuǎn)型”和經(jīng)濟“崛起”。京津冀城市群在國家發(fā)展戰(zhàn)略中具有十分重要的地位，目前正處于產(chǎn)業(yè)整合、空間優(yōu)化、政策對接的重要階段，能否率先走出一條協(xié)同發(fā)展、科學(xué)持續(xù)、合作共贏的新路子，對全國具有重要的示范意義。

一、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的時機已經(jīng)成熟

霧霾倒逼生態(tài)環(huán)境治理必須走區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治之路。根據(jù)環(huán)保部對全國空氣質(zhì)量的監(jiān)測，京津冀、長三角、珠三角是空氣污染相對較重的區(qū)域，其中京津冀區(qū)域空氣污染最為嚴(yán)重，全國空氣質(zhì)量最差的10個城市中有7個在京津冀地區(qū)。霧霾不僅影響人們的正常工作生活，甚至傷害人們的身心健康。嚴(yán)重的大氣污染形勢使京津冀各城市清醒地認(rèn)識到，必須在更大的區(qū)域范圍內(nèi)聯(lián)起手來進行治理。在大氣環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控方面京津冀已經(jīng)行動。

北京城市功能疏解推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合與空間對接。長期以來，北京作為國家首都，憑借其首都優(yōu)勢，集聚了周邊乃至全國大量優(yōu)質(zhì)資源，這種強大的“虹吸”效應(yīng)，導(dǎo)致北京與周邊地區(qū)存在巨大的發(fā)展鴻溝，甚至出現(xiàn)了“環(huán)首都貧困帶”。隨著北京城市規(guī)模的不斷擴張，受自身資源、環(huán)境、發(fā)展空間所限，過度集聚導(dǎo)致北京交通擁堵、環(huán)境污染、水資源緊缺等“大城市病”越來越突出，已經(jīng)影響到北京首都核心功能的正常發(fā)揮和未來發(fā)展。這表明，北京的發(fā)展已經(jīng)遇到“天花板”。要想突破發(fā)展瓶頸，必須尋求區(qū)域的支持，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，在城市功能疏解過程中尋求更大的城市發(fā)展空間與動力。首鋼搬遷是北京由“集聚”為主向“擴散”為主轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志，意味著北京與周邊的關(guān)系已發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折。北京的功能疏解、產(chǎn)業(yè)升級和階段躍升，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展帶來了重要契機，而周邊城市地區(qū)發(fā)展也迫切需要北京的科技成果、高端人才、金融服務(wù)、公共設(shè)施等支持，京津冀三地互有需求，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展取得實質(zhì)性進展提供了內(nèi)在動力。

中央將京津冀協(xié)同發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略引發(fā)區(qū)域合作新高潮。十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子高度重視和強力推進京津冀一體化發(fā)展，做出了一系列重要指示；國家發(fā)改委以及京津冀三地政府正在加緊研究首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃；京津冀三地政府在2013年分別簽署了京津合作協(xié)議、京冀合作協(xié)議和津冀合作協(xié)議。特別是習(xí)近平總書記2.26講話，強調(diào)要加強京津冀規(guī)劃的頂層設(shè)計，要建立起科學(xué)長效機制，要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，要走出一條目標(biāo)同向、措施一體、作用互補、利益相連的路子來。習(xí)總書記講話，為京津冀協(xié)同發(fā)展指明了方向，提供了強大動力。這一切表明，從中央到地方已經(jīng)形成了一股合力，全面推進京津冀區(qū)域一體化發(fā)展的高潮已經(jīng)到來，有望在推進區(qū)域的戰(zhàn)略對接、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、城市分工、空間優(yōu)化、交通一體化、市場一體化和生態(tài)環(huán)境保護等方面取得重要進展和重大突破。

二、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略意義

打造中國參與全球競爭和國際分工的世界級城市群。中國作為世界第二大經(jīng)濟體，迫切需要建設(shè)若干個具有世界影響力的城市群。京津冀城市群是我國最重要的政治、經(jīng)濟、文化與科技中心，擁有完整齊備的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，也是國家自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要承載地，其發(fā)展目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是打造世界級城市群。

構(gòu)筑中國乃至世界的研發(fā)創(chuàng)新、高端服務(wù)和“大國重器”的集聚區(qū)。京津冀地區(qū)是中國自主創(chuàng)新、高端服務(wù)、現(xiàn)代制造的核心區(qū)域，在加快中國工業(yè)化、信息化進程中擔(dān)負(fù)著科技引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)支撐的重要使命。

中國未來最具活力的核心增長極和帶動環(huán)渤海經(jīng)濟圈發(fā)展的核心區(qū)。環(huán)渤海經(jīng)濟圈是中國乃至世界上城市群、產(chǎn)業(yè)群、港口群以及科技人才最為密集的區(qū)域之一。它的振興對縮小我國“東西和南北”差距具有特殊重要的意義。京津冀地區(qū)的快速崛起，可進一步激活和帶動環(huán)渤海經(jīng)濟圈的發(fā)展。

帶動中國北方向東北亞、西亞、中亞、歐洲全方位開放的門戶地區(qū)。京津冀地區(qū)正處于東北亞經(jīng)濟圈的中心地帶和連接歐亞大陸橋的戰(zhàn)略要地。加快京津冀地區(qū)的快速發(fā)展，關(guān)系到國家戰(zhàn)略安全的大局，有利于實現(xiàn)我國新絲綢之路戰(zhàn)略下對東北亞、中亞、俄羅斯以及歐洲的全方位開放，擴大中國經(jīng)濟的影響范圍，形成以中國為核心的亞歐大陸經(jīng)濟圈，進而降低美國通過海洋通道對中國政治經(jīng)濟的戰(zhàn)略鉗制。

探索區(qū)域空間優(yōu)化、科學(xué)持續(xù)、協(xié)同發(fā)展、互利共贏的示范區(qū)。探索京津冀協(xié)同發(fā)展的新路子，可在三個方面發(fā)揮全國示范效應(yīng)：著力探索跨省際區(qū)域治理、“抱團”發(fā)展、政府與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的新機制；著力探索超大城市通過功能疏解、空間優(yōu)化、實現(xiàn)中心與外圍共生互動的新路徑；著力探索建設(shè)生態(tài)友好、環(huán)境優(yōu)美、宜居宜業(yè)、社會和諧的新模式，這可為全國跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展樹立新典范，創(chuàng)造新經(jīng)驗。

三、處理好四大關(guān)系是關(guān)鍵

中心城市與所在區(qū)域共生互動關(guān)系。京津冀城鎮(zhèn)體系“中心—外圍”特征明顯，超大城市集聚過度，中小城市發(fā)展不足，從而導(dǎo)致超大城市功能難以疏解，“大城市病”難以從根本上破除。處理好中心城市與所在區(qū)域的關(guān)系，在中心城市功能疏解過程中帶動中小城市發(fā)展，進而構(gòu)造起合理的城鎮(zhèn)體系，是我們當(dāng)前迫切需要破解的一個重大課題。

北京與天津兩大核心城市分工合作關(guān)系?！半p核心”能否形成合力事關(guān)全局。北京與河北的合作，由于經(jīng)濟落差較大，更多的是互補性的資源合作、生態(tài)合作以及產(chǎn)業(yè)鏈布局的合作。而京津合作，由于經(jīng)濟技術(shù)水平接近，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)錯位，資源稟賦各異，更多的是功能分工、強強聯(lián)合、互補合作，如金融合作、科技合作、物流合作、?？崭酆献?、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代制造業(yè)合作、教育醫(yī)療合作等，合作領(lǐng)域更寬，影響更深遠(yuǎn)。只有京津聯(lián)起手來，京津冀才有可能實現(xiàn)打造世界級高端服務(wù)業(yè)基地、中國科技創(chuàng)新能力最強的科技高地、北方國際金融中心、國際航運中心和國際物流中心等戰(zhàn)略目標(biāo)。

經(jīng)濟社會生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。京津冀是一個重化工業(yè)占有較大比重的地區(qū)，在推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，能否逐步化解加快經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載壓力的矛盾、人民群眾改善環(huán)境的迫切要求與環(huán)境治理長期性的矛盾、發(fā)展經(jīng)濟提高收入的迫切要求與淘汰落后產(chǎn)能的矛盾等，是亟待破解的新課題。

市場調(diào)節(jié)與政府引導(dǎo)的關(guān)系。京津冀地區(qū)既不同于長三角市場化程度較高，又不同于珠三角主要在同一省域范圍內(nèi)進行區(qū)域合作，它是在國有企業(yè)比重較大、行政干預(yù)力量較強、市場發(fā)育不足的環(huán)境下和現(xiàn)行的財政、稅收、行政體制下進行跨省域的區(qū)域合作，難度很大。因此，處理好政府和市場的關(guān)系，尋求政府行為和市場功能的最佳結(jié)合點，直接影響到區(qū)域協(xié)同發(fā)展的成效。

四、創(chuàng)新體制機制是保障

以頂層設(shè)計為統(tǒng)領(lǐng)，以體制機制為保障，為全面推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展保駕護航。

以首都經(jīng)濟圈規(guī)劃的頂層設(shè)計為導(dǎo)向，推進京津冀三地的戰(zhàn)略對接。在明確主體功能區(qū)劃分、城市功能定位的前提下，立足三地的比較優(yōu)勢，在中央層面做好京津冀城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)布局、交通體系以及重大跨區(qū)域項目等頂層設(shè)計，以避免重復(fù)建設(shè)，無序競爭。

積極探索建立橫向與縱向結(jié)合、公平與效率兼顧的區(qū)域協(xié)調(diào)機制。橫向協(xié)商主要表現(xiàn)為地方政府聯(lián)席會議，通過平等的談判和協(xié)商，共謀發(fā)展大計，協(xié)調(diào)各自利益，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展?？v向協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為超越地方行政區(qū)劃的組織架構(gòu)（如首都經(jīng)濟圈發(fā)展辦公室），審議區(qū)域內(nèi)城市的總體規(guī)劃和重大項目的規(guī)劃安排，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的重大利益關(guān)系，以維護區(qū)域公平，保障區(qū)域整體利益和長遠(yuǎn)發(fā)展。要積極探索建立稅收分享、成本分?jǐn)?、生態(tài)補償?shù)榷喾N協(xié)調(diào)機制。推出相關(guān)配套政策，如建立特殊的首都財政政策、橫向的財政轉(zhuǎn)移支付、投融資體制創(chuàng)新、共同發(fā)展基金、碳匯市場等，為推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展保駕護航。要創(chuàng)新區(qū)域合作模式，如探索構(gòu)建“你中有我，我中有你”的命運共同體等。

五、找準(zhǔn)切入點，增強內(nèi)驅(qū)力

立足比較優(yōu)勢，抓住重大機遇，在利益契合點上率先實現(xiàn)突破。

立足比較優(yōu)勢錯位發(fā)展，釋放區(qū)域合作紅利。北京最大優(yōu)勢是首都優(yōu)勢、智力密集、交通樞紐、全國市場，是我國政治、文化和國際交流中心；天津最大優(yōu)勢在于港口優(yōu)勢、制造業(yè)優(yōu)勢和濱海新區(qū)先行先試優(yōu)勢；河北最大優(yōu)勢在于資源優(yōu)勢和重化工業(yè)優(yōu)勢。京津冀三地應(yīng)發(fā)揮比較優(yōu)勢，揚長避短，錯位發(fā)展。應(yīng)發(fā)揮市場在資源配置方面的決定性作用，通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作與整合，釋放區(qū)域合作紅利，實現(xiàn)京津冀區(qū)域的快速崛起。

尋找三地的利益共同點，增強區(qū)域合作的內(nèi)驅(qū)力。尋找京津冀三地的利益契合點是實現(xiàn)區(qū)域合作的關(guān)鍵所在。我們認(rèn)為可以在以下幾個方面去尋找利益契合點。一是從急迫需要解決的重大問題以及區(qū)域面臨的共同問題中去尋找。如破解“大城市病”，單靠城市自身難以解決，只有在區(qū)域范圍內(nèi)才可望解決。又如大氣環(huán)境、生態(tài)屏障、交通體系等，必須依靠區(qū)域聯(lián)手共建共享。二是從三地發(fā)展訴求中尋找利益契合點。北京更多的是尋求發(fā)展空間，天津最需要的是提升發(fā)展質(zhì)量，河北最需要的是發(fā)展機會。城市之間各有優(yōu)勢，也互有訴求，存在合作的內(nèi)在動力。三是從共同目標(biāo)上尋找利益契合點。北京建設(shè)世界城市、天津建設(shè)北方經(jīng)濟中心和河北建設(shè)北方沿海大省，與京津冀打造具有國際競爭力的世界級城市群的目標(biāo)是一致的。根據(jù)國家制定的京津冀區(qū)域規(guī)劃的頂層設(shè)計，京津冀三地應(yīng)找準(zhǔn)自己的功能定位，將地方發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域的頂層設(shè)計進行對接，從中找到各自的發(fā)展機遇、發(fā)展空間以及實現(xiàn)路徑。

六、在全面推進中實現(xiàn)重點突破

全面推進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。按照優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展的原則，闖出一條基礎(chǔ)設(shè)施相連相通，產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補互利，資源要素對接對流，公共服務(wù)共建共享，生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控的路子來，打造交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)、社會一體化的新首都經(jīng)濟圈。一是交通體系建設(shè)先行。統(tǒng)一部署區(qū)域內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建包括鐵路、公路、空港、海港、管道、軌道交通的綜合交通體系，強化城市間的空間網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。二是推進區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、集聚、鏈接、融合，促進科技成果的產(chǎn)業(yè)化，做大做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈條與集群，實現(xiàn)區(qū)域的共同發(fā)展。三是優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，加快推進大都市周邊的新城開發(fā)與中小城市建設(shè)，將其建設(shè)成為生態(tài)、科技、宜居宜業(yè)的新興城市。四是加強生態(tài)環(huán)境共建與聯(lián)防，大力推進綠色生態(tài)屏障建設(shè)和低碳生態(tài)宜居家園建設(shè)。五是推進區(qū)域社會政策的一體化，完善區(qū)域社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)、醫(yī)療保險異地就醫(yī)結(jié)算、公積金異地互貸等制度，推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)等制度規(guī)則的對接，逐步實行政策互惠、資證互認(rèn)、信息互通，創(chuàng)造有利于人才等要素自由流動的社會政策環(huán)境。

抓住戰(zhàn)略機遇，在推進京津冀協(xié)同發(fā)展中實現(xiàn)重大突破。近年來京津冀地區(qū)面臨一系列重大機遇，如中央將京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略，為京津冀區(qū)域發(fā)展提供了千載難逢的機遇；北京獲批建設(shè)首都第二機場和天津獲批建設(shè)“綜合改革創(chuàng)新區(qū)”，為京津冀聯(lián)手共建臨空經(jīng)濟區(qū)域合作示范區(qū)和中國投資與服務(wù)貿(mào)易最便利地區(qū)提供了合作平臺和重要契機；北京率先邁向后工業(yè)化社會，其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級、城市功能疏解以及京津冀三地正在進行的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，都為京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造了條件和契機。我們應(yīng)抓住這些重大的戰(zhàn)略機遇，面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈，在全國率先走出一條“協(xié)同推進基礎(chǔ)設(shè)施相聯(lián)相通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補互促、資源要素對接對流、公共服務(wù)共建共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控”的路子來。如以北京新機場建設(shè)為契機，共建國家級臨空經(jīng)濟合作示范區(qū)；抓住天津、河北申報自貿(mào)區(qū)的機遇，共建中國投資和服務(wù)貿(mào)易最便利的綜合改革創(chuàng)新區(qū)；抓住京津冀三地優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的機遇，共建國家級“京津科技新干線”。抓住北京中心城區(qū)功能疏解的機遇，共建首都綠色生活圈。

責(zé)任編輯、校對：關(guān) 華