楊雪星

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350001)

目前中國的城鎮(zhèn)化浪潮方興未艾，正如諾貝爾獎(jiǎng)得主、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨所言，城鎮(zhèn)化將成為“影響人類21世紀(jì)發(fā)展的大事”。城鎮(zhèn)化是福建省加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力[1]。福建省作為全國首個(gè)生態(tài)文明先行示范區(qū)，在新一輪城鎮(zhèn)化浪潮中要積極探索新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略[2]。

1 福建省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 城鎮(zhèn)人口迅速增長(zhǎng)

縱觀福建省城鄉(xiāng)人口規(guī)模發(fā)展歷程(表1)，新中國成立至改革開放期間，福建城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展緩慢，城鎮(zhèn)人口低速攀升，城鎮(zhèn)化率略有回落；改革開放后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)。1978—2000年，全省人口增長(zhǎng)了957萬人，增加了39%，而城鎮(zhèn)人口從336萬人增加到1432萬人，增加了1096萬人，規(guī)模翻了2番多。

表1 福建省城鄉(xiāng)人口規(guī)模發(fā)展歷程

1.2 城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高

進(jìn)入21世紀(jì)以來，城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，2006年城鎮(zhèn)人口首次超過了鄉(xiāng)村人口。改革開放35年來，城鎮(zhèn)化水平從13.7%提高到60.8%(表1)，年均增速4.35個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)由初級(jí)階段加速發(fā)展到中期階段，并逐漸進(jìn)入城鎮(zhèn)體系構(gòu)建完善階段[3]。

與全國平均水平相比，改革開放以來福建省城鎮(zhèn)化率由低于全國平均水平(17.9%)4.2個(gè)百分點(diǎn)，提高到高于全國平均水平(53.7%)7.1個(gè)百分點(diǎn)。從2000年起，福建省城鎮(zhèn)化率連續(xù)13年高于全國平均水平(圖1)，年均增長(zhǎng)率為2.88個(gè)百分點(diǎn)。2000年，福建省城鎮(zhèn)人口為1432萬人，城鎮(zhèn)化率為41.99%，比全國平均水平高5.79個(gè)百分點(diǎn)。2006年，福建省城鎮(zhèn)化水平首次突破50%，而全國在2011年才首次超過50%。2013年，福建省城鎮(zhèn)化率已超過60%，位居全國第8位，僅次于上海、北京、天津、廣東、遼寧、浙江和江蘇7個(gè)省市[4]。

圖1 2000年以來福建省城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)

1.3 基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、人居環(huán)境大為改善

福建堅(jiān)持以人為本，啟動(dòng)生態(tài)省份和新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)建設(shè)，加大基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、人居環(huán)境的建設(shè)投入(表2)。2008年，全省城市基礎(chǔ)設(shè)施投入額為285億元，2012年，該項(xiàng)目投入額為510.9億元，同比增長(zhǎng)80%，占同期全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的4%。2012年底，福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和人居環(huán)境的多項(xiàng)指標(biāo)均超過2008年水平，且高于全國平均水平。全省城市建成區(qū)排水管道密度達(dá)9.54 km/km2，每萬人擁有公交車輛13.3標(biāo)臺(tái)，人均道路面積14.13 m2，城鎮(zhèn)居民人均住宅建筑面積達(dá)38.2 m2，城市用水普及率99.1%，城市燃?xì)馄占奥?8.6%，人均公園綠地面積12.1 m2，建成區(qū)綠化覆蓋率42%，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)139172張。同時(shí)，福建省重點(diǎn)加強(qiáng)歷史文化名城建設(shè)，把城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理及環(huán)境治理等項(xiàng)目列為優(yōu)先發(fā)展對(duì)象，大力提升城鎮(zhèn)生態(tài)文明水平。2012年，城市污水處理率85.6%，生活垃圾無害化處理率96.4%，人居環(huán)境大大改善。

表2 福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施變化情況

2 福建省城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的主要問題

從1997年至2013年的16年里，福建省的城鎮(zhèn)化迅速完成了加速發(fā)展階段的前半段(城鎮(zhèn)化率從32.6%提升到60.8%)，這種規(guī)模龐大、速度極快、“高度濃縮”的中國式道路使福建省城鎮(zhèn)化的成功和福建省城鎮(zhèn)化的問題一樣突出，輝煌成就的背后暗含著不少的問題。

2.1 常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距大

官方城鎮(zhèn)化水平通常指常住人口城鎮(zhèn)化率，即城市人口占總?cè)丝诘陌俜直?，其中城市人口包括城?zhèn)戶籍人口和暫住人口，凡在城鎮(zhèn)有固定工作且居住半年以上即為暫住人口。2000年，福建省常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距為21.38個(gè)百分點(diǎn)(圖2)，之后二者差距開始呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，2002年差距最小，僅為12.2個(gè)百分點(diǎn)。2012年，據(jù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，福建省城鎮(zhèn)化率為59.61%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有34.12%，相差25.5個(gè)百分點(diǎn)，表明福建省有570萬的暫住人口未能成為真正的市民，不能與城市居民享有同等待遇。2000—2012年期間，雖然常住人口城鎮(zhèn)化率上升了42%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率增加了66%，但由于常住人口基數(shù)較大，二者差距仍上升了4.11個(gè)百分點(diǎn)。因此，差距的這部分人雖離開了農(nóng)村，加入城市發(fā)展大軍，但卻沒有真正融入城市，形成了獨(dú)特的“半城市化現(xiàn)象”，不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展[5]。

圖2 常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距

2.2 各設(shè)區(qū)市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不均衡，地區(qū)差異較大

福建省城鎮(zhèn)化水平雖位居全國前列，但是各設(shè)區(qū)市發(fā)展水平不均衡，地區(qū)差異較大(表3)。2012年，全省九地市中，廈門城鎮(zhèn)化水平居于榜首，高達(dá)88.6%，高于發(fā)達(dá)國家的85%平均水平，具有較強(qiáng)的城鎮(zhèn)聚集效應(yīng)，率先進(jìn)入城鎮(zhèn)化高度發(fā)展即城鎮(zhèn)體系完善階段；福州、泉州2個(gè)設(shè)區(qū)市的城鎮(zhèn)化水平分別為64.8%和60.4%，均高于全省(59.6%)和全國平均水平(52.6%)，進(jìn)入了城鎮(zhèn)化中期加速發(fā)展階段；三明、莆田、漳州、南平和寧德5設(shè)區(qū)市已經(jīng)有超過一半的人為城鎮(zhèn)人口，但城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平；龍巖市的城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展較慢，居于全省最后一位，僅為49.4%，低于全省平均水平10.2個(gè)百分點(diǎn)，與首位的廈門相差高達(dá)39.2個(gè)百分點(diǎn)，約為廈門市2000年的城鎮(zhèn)化水平。

表3 2012年福建省各區(qū)域城鎮(zhèn)化水平

2.3 第三產(chǎn)業(yè)水平較低，城鎮(zhèn)化建設(shè)的產(chǎn)業(yè)支撐力度不夠

城市經(jīng)濟(jì)理論研究表明，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)三種力量依次處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)地位。因此，如果第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中所占的比例越高，則城市化水平越高。從福建省三大產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占比來看，2012年，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占比為51.7%和39.3%，第二產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，第三產(chǎn)業(yè)占比相對(duì)較小，影響城市人口就業(yè)和吸收農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口；從就業(yè)人員結(jié)構(gòu)看，全省第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)為996.75萬人，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)為929.95萬人，一二三產(chǎn)業(yè)占總就業(yè)人數(shù)的比例分別為25%、38.8%、36.2%。同國家平均水平相比，略高于國家平均水平，2012年全國第二和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占總就業(yè)人數(shù)的比重分別為30%和36%。但是同沿海開放城市相比，福建省的產(chǎn)業(yè)水平仍較低。如2012年上海市第二和第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占總生產(chǎn)總值比重達(dá)39%和60%，就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比例為39%和56%，已提前進(jìn)入第三產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位的城鎮(zhèn)化高級(jí)發(fā)展階段。

2.4 城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，結(jié)構(gòu)不夠合理，發(fā)展不夠和諧

一是“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地低效。2000—2012年，福建省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)265%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口56%的增長(zhǎng)速度。二是城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)為大城市過度膨脹，中小城市發(fā)展動(dòng)力不足[6]。福州市和泉州市為特大城市，常住人口超過500萬人，面臨較為嚴(yán)重的住房緊張、就業(yè)困難、交通擁堵等“城市病”問題。快速城鎮(zhèn)化在顯著改善人民生活水平的同時(shí)，也帶來了一系列的環(huán)境問題，近年來，廈門島內(nèi)交通擁堵、灰霾天氣增多等問題，已影響到島內(nèi)居民的生活質(zhì)量。而中小城市發(fā)展卻動(dòng)力不足，福建省大部分建制鎮(zhèn)規(guī)模太小，缺乏中等規(guī)模的城鎮(zhèn)，大批農(nóng)村人口從鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移過程缺乏一定的過渡環(huán)節(jié)。三是城鎮(zhèn)化發(fā)展存在不和諧的地方，如部分文化遺產(chǎn)、古跡、古城鎮(zhèn)伴隨快速城鎮(zhèn)化遭到不可逆的毀滅，部分山區(qū)存在較多留守兒童、婦女等。

3 積極穩(wěn)妥推進(jìn)福建省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略舉措

未來的城鎮(zhèn)化將面臨更多的挑戰(zhàn)，前半段積累的突出問題，將在后半段集中釋放。如果不能改變城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)方式，福建省未來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)包容性及環(huán)境持續(xù)性都將受到不利影響。新型城鎮(zhèn)化道路是一個(gè)更加平衡，更具包容性和持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，為積極穩(wěn)妥推進(jìn)福建省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需采取如下戰(zhàn)略舉措：

3.1 加快戶籍制度改革，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。福建省要加快戶籍制度改革，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集聚地區(qū)，探索全面放開縣(市)、建制鎮(zhèn)落戶限制，出臺(tái)具體可操作的戶籍改革措施，促進(jìn)具有穩(wěn)定職業(yè)、穩(wěn)定住所的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，由現(xiàn)行的戶籍制度向居住證制度轉(zhuǎn)變，將教育、醫(yī)療、住房等與暫住證掛鉤，為所有居民提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，消除勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市流動(dòng)的障礙[7]；促進(jìn)基本公共服務(wù)從戶籍人口向常住人口覆蓋，進(jìn)一步落實(shí)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女與當(dāng)?shù)貞艏畬W(xué)生享受同等的義務(wù)教育政策，研究制定其在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法；將在民辦學(xué)校就學(xué)的進(jìn)城務(wù)工人員子女義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政保障范疇；要合理配置衛(wèi)生、中小學(xué)校、幼兒園、體育設(shè)施等公共資源，推動(dòng)教育、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施向社會(huì)免費(fèi)開放；進(jìn)城務(wù)工人員集聚區(qū)要設(shè)立衛(wèi)生服務(wù)站；積極推動(dòng)社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)化提升就業(yè)、治安、流動(dòng)人口等管理制度。推行政府購買服務(wù)，市政、衛(wèi)生、保潔等公共服務(wù)推向市場(chǎng)。

3.2 堅(jiān)持以人為核心，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量

推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是有序推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。目前，福建省城鎮(zhèn)化的最大問題是，戶籍城鎮(zhèn)化率大大滯后于常住人口城鎮(zhèn)化率。常住人口城鎮(zhèn)化率比戶籍人口城鎮(zhèn)化率高二十幾個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》，根據(jù)不同市縣區(qū)的人口情況，采取不同程度的戶籍開放制度；同時(shí)，加大對(duì)閩北山區(qū)等落后地區(qū)城鎮(zhèn)化的支持，是優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局的重要手段。福建省城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡，廈門城鎮(zhèn)化率已達(dá)88.6%，而龍巖南平等城鎮(zhèn)化率分別只有49.4%和51.6%，隨著沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快和閩北等鐵路交通加快建設(shè)，可以積極在閩北資源承載力較強(qiáng)的地區(qū)，出臺(tái)政策如加大保障性安居工程建設(shè)力度，落實(shí)稅費(fèi)減免和土地出讓收入用于保障性安居工程建設(shè)等優(yōu)惠措施，優(yōu)先解決環(huán)衛(wèi)工人、公交司機(jī)等群體的住房困難，探索利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)農(nóng)民工宿舍等，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近從業(yè)定居。而對(duì)于中西部地區(qū)城市群和城鎮(zhèn)，為增強(qiáng)其發(fā)展后勁，需要加快推進(jìn)新型工業(yè)化進(jìn)程，壯大現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，積極探索低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助制度在跨區(qū)域的城鄉(xiāng)居民之間的融合銜接[8]，探索建立用人單位為進(jìn)城務(wù)工人員繳存公積金的農(nóng)民工住房公積金機(jī)制，提高公共服務(wù)保障能力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

3.3 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)帶城

沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化就是土地的城鎮(zhèn)化，沒有“產(chǎn)”“城”結(jié)合，就會(huì)出現(xiàn)“空城”“睡城”，只有產(chǎn)城融合發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)，以城市為載體，以人為根本，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)、城、人的高度互動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。探索依托城關(guān)或中心城區(qū)，促進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)集聚，實(shí)現(xiàn)二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群或?qū)I(yè)園區(qū)。發(fā)揮各自區(qū)位優(yōu)勢(shì)，有重點(diǎn)地承接產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，加大項(xiàng)目引進(jìn)力度和政策支持。推動(dòng)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)改造提升打造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)版，培育發(fā)展高新技術(shù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)層次，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，引導(dǎo)濕度規(guī)模經(jīng)營，有序轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。福建省應(yīng)根據(jù)各地不同區(qū)位優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，如在福州和閩南兩個(gè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展高新科技產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)對(duì)臺(tái)合作，充分發(fā)揮大城市的資源和人才的集聚效應(yīng)；而閩西地區(qū)生態(tài)和文化旅游資源豐富，應(yīng)大力發(fā)展旅游產(chǎn)品的深加工與營銷，打造紅色旅游、生態(tài)旅游等精品項(xiàng)目[9]。

3.4 把握生態(tài)示范區(qū)的重大契機(jī)，推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化必然是綠色城鎮(zhèn)化，城市建設(shè)和管理者應(yīng)該以“河山整治”的觀念，在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中整合城鎮(zhèn)、土地、水利、農(nóng)林等各個(gè)方面的規(guī)劃，打破條塊分割，更加注重生態(tài)，實(shí)現(xiàn)真正的綠色城鎮(zhèn)化。作為全國首個(gè)生態(tài)文明示范區(qū)，福建省要加快改變城市發(fā)展模式。首先，從過去的三高模式向三低模式轉(zhuǎn)變，即從高排放、高消耗、高污染轉(zhuǎn)變?yōu)榈拖摹⒌臀廴?、低排放的發(fā)展模式；其次，從線性發(fā)展到循環(huán)發(fā)展，轉(zhuǎn)變消費(fèi)模式，積極提倡循環(huán)可持續(xù)理念，資源利用要從墳?zāi)够貧w到搖籃，也就是所有的東西都要再生使用，所有的垃圾經(jīng)過分解后全部再生利用；再次，發(fā)展綠色、智慧城市。城市建設(shè)不是美國式的蔓延式擴(kuò)張，而應(yīng)該走緊湊、綠色、智能型道路，從過去的大量使用化石燃料、小汽車以及追求奢侈浪費(fèi)，轉(zhuǎn)變成環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的模式[10]。這是福建省綠色城鎮(zhèn)化要走的道路。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)法也是推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。更多地采用市場(chǎng)化的工具，如碳、空氣和水污染以及能源使用的稅收和交易制度，來實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)。福建省需要加強(qiáng)“綠色治理”，形成一套能夠有效管理環(huán)境的制度、激勵(lì)和工具。

3.5 改革績(jī)效考核機(jī)制，改善地方政府治理

調(diào)整地方官員的績(jī)效評(píng)估體系，將居民的滿意度納入政績(jī)考核體系，以激勵(lì)更高效、包容和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。通過引入中期財(cái)政支出框架和公開含地方政府資產(chǎn)負(fù)債表在內(nèi)的完整賬目，改善地方政府的財(cái)務(wù)管理。城市發(fā)展不應(yīng)只追求GDP排名和城市規(guī)模，而應(yīng)把城市發(fā)展目標(biāo)定位為資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)和諧。應(yīng)充分借鑒國外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，走節(jié)約集約利用資源、保護(hù)自然生態(tài)和文化特征、大中小城市和小城鎮(zhèn)并舉的可持續(xù)發(fā)展之路。特別是近年來由于過分重視大城市發(fā)展，導(dǎo)致大城市規(guī)模膨脹，并產(chǎn)生了資源消耗大、空間過度集中、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境嚴(yán)重污染，社會(huì)矛盾激化等一系列問題，即城市病問題。避免這一問題的出現(xiàn)，需要科學(xué)規(guī)劃，空間一體，適度聚集，協(xié)調(diào)發(fā)展，以城市群來帶動(dòng)整體城鎮(zhèn)的發(fā)展。

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