蔣嬌娥

隨著國內(nèi)第一條高速鐵路武廣高鐵建成通車后，城市之間聯(lián)系更加緊密，高鐵時代帶來的便捷刷新了國民對城市距離的定位，城際鐵路建設(shè)呼聲日上。2009年以來，國家逐漸發(fā)展城際鐵路建設(shè)，以推進城市化進程。當時立項批復的的城際鐵路集中在湖北、河南、廣東、湖南。相對國鐵，城際鐵路建設(shè)模式有所不同，國鐵以原鐵路部為主，地方征地拆遷入股為輔；城際鐵路則是原鐵道部和地方政府各出資一半，較之以往，地方出資比例明顯增大。此種共同建設(shè)城際鐵路的模式，充分發(fā)揮了地方優(yōu)勢，有利于地方根據(jù)各自經(jīng)濟實力，加快城鎮(zhèn)化進程，強化區(qū)域一體化。但是對于中部省份而言，如果地方經(jīng)濟實力不佳，為了追求城際鐵路而盲目上新項目，則容易造成建設(shè)受阻，甚至可能形成爛尾工程。結(jié)合當前城際鐵路建設(shè)實際，接下來，我想談談中部城際鐵路建設(shè)中極為關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)——融資工作。

一、城際鐵路項目建設(shè)資金現(xiàn)狀

1、鐵路建設(shè)思路轉(zhuǎn)變。在動車事故引發(fā)鐵路行業(yè)危機的背景下，根據(jù)2011年鐵路建設(shè)工作會議精神，鐵道部堅持“保在建、上必需、重配套”的建設(shè)原則不變，但是，不再以工期為依據(jù)推進項目建設(shè)，而是以資金到位情況和投資計劃安排作為項目推進的依據(jù)。該緩的緩，做到既不大干快上，也不全線停工。隨后，2013年鐵道部撤銷，加速了鐵路政策的重大調(diào)整，鐵路建設(shè)步伐減慢，有限的資金原則上向國鐵傾斜，在建的城際鐵路項目資本金不寬裕。

2、中部地區(qū)資金實力欠佳。中部省份經(jīng)濟普遍欠發(fā)達，城際鐵路項目建設(shè)資金主要依靠銀行貸款及少量的稅收返還，出資者代表存在貸款難的問題，資本金籌集非常困難?；趯嶋H，省政府往往無法具體明確城際鐵路資金籌集原則和具體來源，具體融資方案遲遲無法出臺，城際鐵路項目資本金預期沒有保障。

3、銀行貸款困難。近年，貨幣政策相對穩(wěn)健緊縮，銀行貸款額度緊張。個別銀行受行業(yè)集中度的影響，有貸款額度但存在政策障礙，項目貸款受阻。更為重要的是，銀行對中部省份城際鐵路項目預期收益估算悲觀，存在信心不足等顧慮，導致放貸困難。

上述幾個方面引發(fā)的最直接后果就是，城際鐵路建設(shè)資本金不能及時到位，銀行貸款無法落實，建設(shè)資金嚴重不足，進而影響工期。目前，個別城際鐵路項目工期預期延長一年以上。

二、國內(nèi)外鐵路建設(shè)資金籌措經(jīng)驗

（一）國外鐵路

鐵路建設(shè)一般投資巨大，需償還高額的債務資金本息，國外鐵路除日本的新干線、香港的城鐵外，大多處于虧損運營。鑒于鐵路投資額度大、融資困難、具有社會公益性等特點，國外一般由政府制定特別的建設(shè)融資政策，采取多元化的市場融資方式，并在運營期間由政府給予高額補貼。

1、國外鐵路建設(shè)籌融資渠道

國外鐵路建設(shè)融資方式是多元化的。日本積極開拓市場融資方式，發(fā)行鐵路債券、發(fā)行政府擔保債券、利用社會資本等，其中上越新干線還采用了融資租賃方式。法國除采用上述方式外，還吸引風險投資，使個人投資進入鐵路建設(shè)行列。西班牙在鐵路建設(shè)中融入了歐盟資金。總結(jié)世界各國鐵路建設(shè)的主要資金來源，主要有以下幾個方面：（1）政府財政直接投資；（2）財政信用投資及財政投資貸款；（3）資本市場貸款；（4）發(fā)行企業(yè)債券；（5）IPO方式在證券市場上市融資；（6）私人部門資金；（7）線路轉(zhuǎn)讓收入、線路租賃費及線路使用費。

2、國外對鐵路運營的補貼

日本鐵路建設(shè)籌融資和對鐵路運營的補貼。日本的新干線經(jīng)過長達二十年的運營和客流培育，自1987年才開始盈利。國鐵民營化前，政府為此支付了巨額補助資金。民營化后，政府對鐵路的補助驟減，但自1999年到2004年，政府對鐵路的補貼又有所回升，基本穩(wěn)定在30億日元左右。對于北海道、四國、九州等3家客流較少、經(jīng)營較困難的公司，民營化改革時，政府專門設(shè)立了“經(jīng)營穩(wěn)定基金”，通過該基金運作產(chǎn)生的收益作為收入，彌補鐵路運營赤字。

（二）國內(nèi)鐵路

經(jīng)調(diào)研了解，福建、廣西、湖北、山東等省份按照“政府主導、多元化投資、市場運作”的原則，多渠道籌措鐵路建設(shè)資金，制定出臺了一系列加快鐵路建設(shè)的優(yōu)惠政策和措施。

1、財政投入。各省政府均加大了政府財政資金投入，包括省市縣各級財政都投入資金，用于充實公司資本金。如福建省財政、發(fā)改委安排資金50億元；山東省“十一五”期間財政、發(fā)改委、交通各安排資金5億元，市縣出資80億元。

2、資產(chǎn)劃撥。通過劃撥省屬優(yōu)質(zhì)企業(yè)股權(quán)、土地、礦產(chǎn)等國有資產(chǎn)，充實省級出資平臺的資本金，實現(xiàn)多元化經(jīng)營。

3、分級分攤。按照誰受益、誰出資的原則，建立省、市、縣三級共同分攤機制。市、縣出資由省出資人代表代持股份。具體有三種做法，即省、市、縣按固定比例出資、一事一議確定比例、發(fā)達地區(qū)資助落后地區(qū)等。山東省確定的省市分攤比例為7：3。福建省采取一事一議的方式，如廈門市出資30億元幫助解決部分落后地區(qū)的出資問題。江蘇省蘇北地區(qū)城際鐵路建設(shè)確定的省市比例為5：1。江西省市縣出資以土地差價進行分擔。

三、城際鐵路建設(shè)項目資金籌措政策建議

中部欠發(fā)達地區(qū)鐵路投資集團成立時間短，投資的項目尚處于建設(shè)期，自身“造血”功能不足，還本付息主要依靠鐵路建安營業(yè)稅返還、運營營業(yè)稅返還和財政貼息等優(yōu)惠政策，目前能夠確定到位的只有鐵路建安營業(yè)稅返還和部分鐵路專項資金，資金來源尚不能償還貸款本息，投融資能力受到限制，投資資金與鐵路建設(shè)資金需求差額巨大，嚴重制約鐵路建設(shè)與發(fā)展。建議充分借鑒國內(nèi)外鐵路融資經(jīng)驗，按照政府主導、多元化投資、市場運作的原則，多渠道籌措鐵路建設(shè)資金，研究制定和落實各項優(yōu)惠政策，并在信貸方面給予傾斜。

（一）盡快落實和制定鐵路營業(yè)稅返還政策

根據(jù)財政部、國家稅務總局、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整鐵路運輸企業(yè)稅收收入劃分辦法的通知》精神，盡快研究并制定出臺符合各省實際的鐵路營業(yè)稅返還政策。目前中部省份鐵路建設(shè)資金來源主要是財政投入、項目建設(shè)期間的建安稅返還和銀行貸款。如果將返還的營業(yè)稅專項用于鐵路建設(shè)，則可大大緩解各省鐵路項目建設(shè)資金的籌資難度。

（二）建立鐵路建設(shè)專項基金，加大財政投入

鐵路是公共基礎(chǔ)設(shè)施，社會效益顯著，鐵路建設(shè)資金密集、建設(shè)周期長、一次性投資額度大，各級政府給予財政投入是必要的。目前各省政府均加大了政府財政資金投入，包括省市縣各級財政投入資金。建議省市縣各級政府加大財政投入，充實出資人代表的資本金，充分利用融資平臺進行債務資金融資。同時，建立省級鐵路建設(shè)專項基金，明確用于全省鐵路建設(shè)和發(fā)展的相關(guān)支出，以及貸款的還本付息。省級鐵路建設(shè)基金可考慮從以下方式籌集：財政預算安排資金、鐵路建設(shè)財政全額貼息、部分省屬企事業(yè)單位資產(chǎn)處置變現(xiàn)收入、部分省級的罰沒收入、部分地方債券資金以及地方每年新增財力的一定比例資金，土地、礦產(chǎn)資源、國有股權(quán)和其他實物資產(chǎn)等。

（三）發(fā)行企業(yè)債券融資

建議以政府出資人代表的名義，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等，用于省內(nèi)鐵路建設(shè)。2004年國務院《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》下發(fā)后，各地方相繼組建了政策性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資公司，并以此為主體進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資。2009年初銀監(jiān)會提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。據(jù)此，建議鐵路建設(shè)按項目或按標段組建地方政策性融資平臺，發(fā)行債務融資，彌補建設(shè)資金不足。近兩年，湖北、云南、廣西、浙江等省份均發(fā)行了鐵路建設(shè)債券或中期票據(jù)。（作者單位：湖南城際鐵路有限公司）