很多工作都不能一蹴而就，扶貧開發(fā)也如此。中國自上世紀(jì)八十年代開展大規(guī)模扶貧開發(fā)工作以來，解決了一大批貧困人口的生存問題。那個時候，扶貧對象人數(shù)多、任務(wù)重，很多村寨、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或大部分都是貧困人口，無論是從數(shù)量上還是致貧因素上，要想找到被幫扶對象和群體，并不是一件難事。

進(jìn)入本世紀(jì)后，中國扶貧開發(fā)工作面臨新的形勢，市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和外出打工潮的涌現(xiàn)，使得農(nóng)村中已經(jīng)有很大一部分貧困人口通過打工或自力更生脫貧。而剩下的貧困人口還有多少？他們是誰？因何致貧？已經(jīng)脫貧的人口有多少面臨返貧困境？

這些，我們所知有限：第一，他們只是貧困村中的一部分群體；第二，由于部分農(nóng)民收入中包括打工和做小買賣的進(jìn)賬，工商、稅務(wù)等部門和村委會均無法詳細(xì)了解其收入情況；第三，我國一些與扶貧開發(fā)相關(guān)的如低保、養(yǎng)老、醫(yī)保等領(lǐng)域的相關(guān)保障尚未健全。

隨著國家逐年加大扶貧開發(fā)專項資金投入，扶貧資金的受益對象愈發(fā)受到社會關(guān)注。在工作中，扶貧資金使用大多都以集體為單位、以項目實施為方向，很少能具體到某家某戶某人，客觀上也存在貧困村的非貧困戶跟著受益和非貧困村的貧困戶難受益的現(xiàn)象。

建立一個能全面記錄貧困戶、村、縣各項數(shù)據(jù)且能實時更新的信息系統(tǒng)，為扶貧資金投入、扶貧項目實施、扶貧成效考核提供信息和數(shù)據(jù)支持，成為扶貧系統(tǒng)面臨的一項緊迫工作。

建檔立卡從無到有

從2000年起，新疆在全國范圍內(nèi)率先嘗試對貧困戶進(jìn)行建檔立卡，力求逐步做到“戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)有簿、縣有網(wǎng)”，最終建立了一套扶貧檔案，為識別扶貧對象、落實扶貧政策、實施分類扶持奠定了基礎(chǔ)。

2003年，新疆全面實施貧困戶建檔立卡工作，喀什、和田地區(qū)還開發(fā)了相應(yīng)的軟件，新疆建檔立卡工作走在了全國前列，得到國務(wù)院扶貧辦的肯定，也為全國貧困戶建檔立卡工作的開展提供了借鑒。

為認(rèn)真貫徹落實時任國務(wù)院副總理回良玉關(guān)于扶貧工作一定要“讓貧困人口直接受益”的指示，增強扶貧開發(fā)工作的針對性，準(zhǔn)確掌握貧困人口狀況，確實瞄準(zhǔn)貧困群體，將扶貧開發(fā)的政策、措施真正落實到戶，提升扶貧攻堅成效，2005年4月27日，國務(wù)院扶貧辦發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強貧困人口建檔立卡和扶貧動態(tài)監(jiān)測工作的通知》，在全國部署開展貧困人口建檔立卡工作，以期為我國扶貧開發(fā)工作提供更準(zhǔn)確、更全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。同時，這也成為落實扶貧項目、幫扶措施和扶貧政策的重要依據(jù)。

2006年7月7日，國務(wù)院扶貧辦在北京召開貧困戶建檔立卡試點工作布置會，共有來自8個試點省區(qū)扶貧辦的代表參加。8月，國務(wù)院扶貧辦又在內(nèi)蒙古舉辦貧困戶建檔立卡單機(jī)版和網(wǎng)絡(luò)版軟件培訓(xùn)班。

2007年3月19日，國務(wù)院扶貧辦發(fā)布的信息顯示：各地積極開展貧困戶建檔立卡工作，成效明顯。通過逐戶摸底，登記造冊，目前已做到村有卡、鄉(xiāng)有冊、縣有簿，并逐步實現(xiàn)動態(tài)管理。28個省區(qū)市已經(jīng)完成貧困人口紙制檔案的登記，絕大部分完成了電子檔案的錄入。初步摸清了農(nóng)村扶貧工作對象的規(guī)模、分布、構(gòu)成、致貧原因，為今后采取更有針對性的扶貧措施奠定了基礎(chǔ)。

低保與扶貧兩項制度銜接

兩項制度有效銜接，是黨的十七屆三中全會《決定》提出的一項重要任務(wù)。2007年以來，黨中央、國務(wù)院在有關(guān)農(nóng)村工作的重要文件中，反復(fù)強調(diào)要搞好兩項制度有效銜接。2008年，時任國務(wù)院副總理回良玉在國務(wù)院扶貧辦、民政部、財政部、國家統(tǒng)計局和中國殘聯(lián)聯(lián)合報送的《關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作情況的報告》上做批示：“切實搞好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接，是十七屆三中全會提出的明確要求，我們應(yīng)在認(rèn)真總結(jié)去年試點工作的基礎(chǔ)上，今年可適當(dāng)擴(kuò)大試點范圍，各有關(guān)部門要繼續(xù)加強配合和支持，搞好資源整合，積極探索政策、程序、管理上的有效銜接途徑?！?/p>

2009年1月開始，國務(wù)院扶貧辦和民政部、財政部、統(tǒng)計局、中國殘聯(lián)在全國11個省（區(qū)、市）、20個縣開展了兩項制度有效銜接試點工作。國務(wù)院扶貧辦在廣泛借鑒各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，起草了“兩項制度有效銜接貧困農(nóng)戶建檔立卡”《操作手冊》，供各級扶貧辦參考使用。

《操作手冊》于2010年4月下發(fā)，手冊明確主要任務(wù)是建立科學(xué)、合理和民主的貧困人口識別確認(rèn)機(jī)制，力爭做到“應(yīng)扶盡扶”和“應(yīng)保盡?！?；建立統(tǒng)一、規(guī)范和信息共享的貧困人口實名制檔案系統(tǒng)，實行動態(tài)管理；建立農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)有效銜接的平臺，為制定民政低保和扶貧開發(fā)的扶持方案提供依據(jù)和借鑒。

手冊明確，對確認(rèn)的農(nóng)村貧困人口及農(nóng)村低保對象，實行動態(tài)管理，“應(yīng)進(jìn)而進(jìn)，應(yīng)退則退”。對年人均純收入下降到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)以下的農(nóng)戶，應(yīng)將其納入低保對象并享受相關(guān)政策待遇；對年人均純收入下降到國家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)（省級農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)）以下貧困農(nóng)戶，應(yīng)將其列為扶貧開發(fā)對象進(jìn)行扶持。對年人均純收入達(dá)到或超過農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的對象，按規(guī)定及時予以退出；對年人均純收入達(dá)到或超過國家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)（省級農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)）的農(nóng)戶，應(yīng)停止到戶扶持政策。

2011年8月，國務(wù)院扶貧辦在陜西商洛舉辦全國兩項制度有效銜接工作現(xiàn)場會，總結(jié)和謀劃兩項制度有效銜接工作，湖北、江西、甘肅、重慶等省份的工作方法和思路被重點提及。

2009年4月，江西省在6個區(qū)市的21個國家扶貧開發(fā)工作重點縣正式啟動了農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作。2010年11月底，全省21個重點縣全面完成了各項試點工作，并將相關(guān)信息錄入了全國貧困戶信息管理系統(tǒng)。

在工作中，江西建立了部門聯(lián)席會議制度。扶貧和移民部門具體負(fù)責(zé)扶貧對象、扶貧和低保交叉對象的識別和動態(tài)管理，制定落實貧困戶扶持政策和措施；民政部門負(fù)責(zé)低保戶的識別、動態(tài)管理和扶持，積極配合落實交叉對象的扶持政策和措施；財政部門提供扶持資金和試點工作經(jīng)費的支持；統(tǒng)計（調(diào)查）部門負(fù)責(zé)提供貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)，參與制定貧困人口分解方案、扶持對象識別指標(biāo)和方法；殘聯(lián)及時核對殘疾人有關(guān)情況，對農(nóng)村低保和扶貧對象中的殘疾人提供重點幫扶。

識別步驟嚴(yán)格按照“五步法”（一報二評三查四審五公示）的程序，識別方式采取“排除法”和“比較法”。在申請對象比較多的村，評議小組提出“九不評”，將在城鎮(zhèn)有商品房、家庭有貴重家用電器及農(nóng)業(yè)機(jī)械，有好逸惡勞、賭博酗酒等惡習(xí)，或違反計劃生育等九種情況的農(nóng)戶排除在外；對收入和家庭狀況相近的農(nóng)戶，采取“五比五看”的辦法，即比家庭收入，看經(jīng)濟(jì)來源；比家庭資產(chǎn)，看消費水平；比家庭勞力，看勞動觀念；比生活環(huán)境，看居住環(huán)境；比貧困程度，看致貧原因，將瞞報或少報收入的農(nóng)戶排查出來。

建檔立卡的“湖北模式”

湖北省自2010年開始實施兩項制度有效銜接試點工作，在認(rèn)真總結(jié)羅田、孝昌兩縣經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到了全省29個所有扶貧開發(fā)工作重點縣市。

湖北在工作中建立健全了部門合作協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)兩項制度基本銜接。各試點縣市對識別出的低收入對象，依據(jù)國家有關(guān)政策和部門職能，各負(fù)其責(zé)，分類扶持。財政部門按照政策規(guī)定，根據(jù)不同情況，安排落實各方面扶持資金。民政部門對低保進(jìn)行擴(kuò)面，基本做到了“應(yīng)保盡?！?。殘聯(lián)部門對貧困農(nóng)戶中的殘疾人按政策提供特殊幫扶。扶貧部門對扶貧戶和扶貧低保戶，針對貧困成因和需求，以戶為單元制定分類幫扶計劃，分期分批實施有效扶持。通過各部門共建共享，有效銜接，應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶，扶真貧、真扶貧的機(jī)制在試點中邁出了實質(zhì)性步伐。

湖北按照國家規(guī)定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)和識別程序，完成了貧困農(nóng)戶信息采集、錄入填報工作。各試點縣市嚴(yán)格按照識別認(rèn)定程序，不漏環(huán)節(jié)，不走過場，嚴(yán)把“五關(guān)”：一是戶主申請關(guān)；二是小組提名關(guān)；三是入戶調(diào)查關(guān)；四是集體評定關(guān)；五是張榜公示關(guān)。不少地方結(jié)合農(nóng)村實際，創(chuàng)造簡捷實用的識別方法。有的總結(jié)出直觀識別貧困戶的“四看”辦法：一看“屋頂子”，了解住房及居住環(huán)境的好與差；二看“菜園子”，了解種什么、養(yǎng)什么，有多少收入；三看“腦瓜子”，了解家庭成員的智力程度和勞動力強弱；四看“口袋子”，了解經(jīng)濟(jì)來源渠道、家庭收入和存款。有的實行“六看綜合認(rèn)定法”，即看該戶是否有“收入靠種糧，住的是土坯房，勞力少不強，殘障加文盲，小病拖大病扛，供不起孩子上學(xué)堂”等貧困特征，進(jìn)行入戶調(diào)查綜合認(rèn)定。通過直觀排除或識別方法，既較快地瞄準(zhǔn)了貧困對象，又易操作，減少了工作量，也使當(dāng)?shù)馗刹咳罕娙菀捉邮堋?/p>

截至2010年12月31日，經(jīng)《貧困農(nóng)戶管理信息系統(tǒng)》軟件統(tǒng)計，湖北省29個重點縣市9160個村全部完成了登記表的填報。各試點縣市在信息采集、登記過程中，分別就家庭人員情況、貧困狀況、致貧原因、需扶項目、內(nèi)容、類別、規(guī)模、投資和資金來源及受扶持情況等進(jìn)行了全面摸底。通過這項工作，湖北基本摸清了貧困現(xiàn)狀并建立了信息資料庫，強化了扶貧開發(fā)基礎(chǔ)性工作，初步掌握了扶貧對象的基本需求，為制定扶貧到戶政策、實行分類扶持和動態(tài)管理提供了依據(jù)。

2010年9月，湖北省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《關(guān)于對農(nóng)村貧困人口全面實施扶貧政策加強自我發(fā)展能力建設(shè)的意見》。各地結(jié)合實際，將識別出來的低保和扶貧對象以戶為單位進(jìn)行分類，根據(jù)貧困成因、脫貧需求、家庭能力，分戶制訂有針對性的脫貧計劃，通過“產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技服務(wù)、貸款貼息、互助資金、扶貧搬遷、雨露計劃、結(jié)對幫扶、社會保障”等途徑，分類分批實施扶貧到戶。財政部門積極統(tǒng)籌安排落實扶持資金；民政部門把重病、殘疾、智障、年老體弱者，基本喪失勞動能力者，以及因病、因災(zāi)致貧但有一定勞動能力的家庭納入低保對象，做到應(yīng)保盡保；扶貧部門以《貧困農(nóng)戶信息管理系統(tǒng)》為平臺，落實扶貧到戶項目。

湖北省扶貧辦在工作結(jié)束后作出總結(jié)，認(rèn)為工作的難點在建檔立卡的貧困戶期望值高，必須像低保戶那樣實行有效的到戶扶持。已在冊的貧困戶經(jīng)常發(fā)問：低保一經(jīng)認(rèn)定，即按月領(lǐng)低保金，我們什么時候能得到入戶項目扶持啊？

扶貧資金杯水車薪，供需矛盾突出。湖北省扶貧辦認(rèn)為，如果說以前扶貧到戶沒有瞄準(zhǔn)目標(biāo)，浪費了“子彈”，現(xiàn)在有了精準(zhǔn)的目標(biāo)，卻又無足夠的“子彈”。作為執(zhí)行者，為“到戶難”感到憂心。