蕭鳴政　郭晟豪

黨的十八屆三中全會明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！蓖七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨推動全面深化改革、提高人民生活質(zhì)量，實現(xiàn)社會全面發(fā)展的重要舉措。國家治理現(xiàn)代化包括治理體系和治理能力現(xiàn)代化等諸多方面，其中治理體系設(shè)計是基礎(chǔ)、治理能力建設(shè)是關(guān)鍵。

正確認(rèn)識國家治理現(xiàn)代化

國家治理概念的提出，展示著黨和國家執(zhí)政理念科學(xué)轉(zhuǎn)變的信號。國家治理，區(qū)別于國家管控，不同于國家管理?！皣夜芸亍睆谋举|(zhì)上來講，是一種借助國家軍隊、警察與行政機關(guān)，以威脅、威懾與控制的方式維持社會公共秩序?！皣夜芾怼笔菑墓芾淼慕嵌瘸霭l(fā)，強調(diào)執(zhí)政黨和國家在社會公共事務(wù)中通過制定社會生產(chǎn)等投入要素的組合實現(xiàn)國家利益和公民利益等社會公共利益的最大化。這一方式同樣是以國家作為絕對主體的，借助于制度設(shè)計與法律設(shè)計進行的管理；而“國家治理”則是一個多元主體共同參與的概念，強調(diào)國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者的合作管理，從而增進公共利益、維護公共秩序。從參與社會公共事務(wù)的權(quán)力主體來看，國家治理相對國家管控和國家管理，為除了執(zhí)政黨和國家之外的群體提供了一席之地；從社會公共事務(wù)的處理方式上看，國家治理并非強制，它揚棄了自上而下的管控與被管控、管理與被管理的角色設(shè)定，而是以協(xié)商的方式，通過自上而下、自下而上、左右平行等多元渠道合作管理。

國家治理現(xiàn)代化是新時期社會主義民主政治建設(shè)的必然要求。改革開放已經(jīng)走過了30多個年頭，在新的歷史時期，一些問題日益浮現(xiàn)。經(jīng)濟方面，由于市場機制受到限制，無論是公有制經(jīng)濟還是非公有制經(jīng)濟成分的發(fā)展活力都有所下降；社會方面，隨著公民意識的覺醒，公民參政議政的意愿日益強烈，加之社會局部不平等現(xiàn)象的凸顯，甚至對維穩(wěn)造成了一定挑戰(zhàn)。全面深化改革與民主政治建設(shè)勢在必行。

國家治理現(xiàn)代化必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖。國家治理是黨在新的歷史條件下，始終堅持和貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機結(jié)合的根本要求。國家治理必須堅持黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，正如十八大報告中指出，要堅持“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”的原則，在改革發(fā)展的背景下，由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政。

國家治理體系的建構(gòu)需要治理能力的支持

國家治理現(xiàn)代化主要包括治理體系和治理能力現(xiàn)代化兩個方面，其中治理體系的建設(shè)尤為受到關(guān)注。國家治理并非口號，更非噱頭，將治理這一理念落實必須形成治理體系。治理體系既需要具象的可執(zhí)行方案，又需要抽象范疇的思想指導(dǎo)。

宏觀上，必須確立國家治理的價值體系。國家治理的價值體系主要指治理者思想層面的治理意識與價值觀。這不僅需要黨和國家轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，完善制度建設(shè)、繼續(xù)堅持并深化民主建設(shè)與依法治國；還需要在社會民生的價值觀中，形成確立、維護、運行國家治理理念的行為與道德規(guī)范。微觀上，必須建立結(jié)構(gòu)體系、制度體系和運行體系。結(jié)構(gòu)體系是指國家治理涉及的多元參與者。國家治理的結(jié)構(gòu)體系包括執(zhí)政黨、協(xié)商參議機關(guān)、民意代表機關(guān)、行政系統(tǒng)、司法機關(guān)、公民及其組織、市場和企業(yè)等。制度體系是指在國家治理過程中的各項制度，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家有關(guān)經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明等領(lǐng)域運行的法律法規(guī)與規(guī)章制度。運行體系是指行為層面的國家治理，即政治管理、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)商、投票、監(jiān)督等政治權(quán)力與公民權(quán)利互動的行為。結(jié)構(gòu)體系是治理體系的主體，制度體系是治理體系的基礎(chǔ)，運行體系則是治理體系的展現(xiàn)。

不過，僅有合理的治理體系，對于國家治理現(xiàn)代化而言遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，國家治理體系的建構(gòu)需要治理能力的有力支持。如果說治理體系是落實治理理念的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，那么治理能力則是落實治理理念的力量源泉。國家治理能力是國家治理主體制定國家治理目標(biāo)路徑舉措、運行國家治理體系、領(lǐng)導(dǎo)和組織社會成員貫徹實施國家治理要求過程中，所需要的各種素質(zhì)和本領(lǐng)。治理能力是以組織為主體，以個人為基礎(chǔ)的。我國國家治理主體包括政治權(quán)力主體和公民權(quán)利主體，治理能力可以從主觀、客觀兩個方面去探討。主觀上，治理的參與者需要有一定的素質(zhì)，即政治權(quán)力主體的理論修養(yǎng)、政治態(tài)度，還包括知識水平、法治觀念、品德、性格、社會形象等；公民權(quán)利主體的政治參與意識、品德修養(yǎng)、公共道德、權(quán)利意識、維權(quán)意識等?？陀^上，治理能力包括主客體對于生產(chǎn)資料、社會資本的擁有程度和使用方式。

注重各主體、層級間協(xié)同是提升國家治理能力的關(guān)鍵

國家治理能力是一個體系，它包括不同主體，需要上、中、下不同治理層級的能力的銜接，以及治理主體各方之間的協(xié)同。國家治理能力從主體上可以分為政治權(quán)力主體和公民權(quán)利主體。在我國，政治權(quán)力主體以中國共產(chǎn)黨作為代表，其治理能力主要包括執(zhí)政能力、決策能力、領(lǐng)導(dǎo)能力、執(zhí)行能力、組織能力、規(guī)劃能力、計劃能力、溝通能力、協(xié)調(diào)能力、督導(dǎo)能力等幾大能力，這些能力依其所在層級不同各有側(cè)重。

在中央高層的治理能力中，包括執(zhí)政能力、決策能力與領(lǐng)導(dǎo)能力。第一，執(zhí)政能力。執(zhí)政能力是作為執(zhí)政黨必須重視的能力。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力主要是指黨在執(zhí)政過程中駕馭社會主義市場經(jīng)濟的能力、發(fā)展社會主義民主政治的能力、建設(shè)社會主義先進文化的能力、構(gòu)建社會主義和諧社會的能力、應(yīng)對國際局勢和處理國際事務(wù)的能力。第二，決策能力。執(zhí)政能力是對高層能力建設(shè)的宏觀要求，領(lǐng)導(dǎo)能力則是權(quán)力主體在國家治理的過程中，正確制定大政方針、確定國家治理的目標(biāo)以及實現(xiàn)目標(biāo)的戰(zhàn)略的能力。決策能力要求決策者能夠正確分析形勢，包括內(nèi)外部局勢、內(nèi)外部資源、內(nèi)外部主要矛盾，并在此基礎(chǔ)上形成合理配置資源、實現(xiàn)社會利益最大化的方案。第三，領(lǐng)導(dǎo)能力。制定決策，還須推進決策。作為高層，領(lǐng)導(dǎo)能力尤指推進決策的感召力。它以執(zhí)政能力為根源，是高層的公信力，以決策的正確性為根基，能夠確定社會和國家的發(fā)展方向，并獲得全黨和人民群眾的支持，引領(lǐng)人民群眾實現(xiàn)國家利益要求，實現(xiàn)國家治理的目標(biāo)。在省市中層的治理能力中，同樣需要較高的決策能力和領(lǐng)導(dǎo)能力，此外還需要較強的規(guī)劃能力、組織能力、溝通能力、協(xié)調(diào)能力。決策能力方面，中層需要分析的形勢問題更為具體，制定方針政策更要結(jié)合當(dāng)前的特點。在領(lǐng)導(dǎo)能力上，也需要獲得政治權(quán)力主體內(nèi)部和人民群眾的支持。此外，中層還需要貫徹執(zhí)行高層的決策，并溝通高層與基層，起到高層到基層民主對話的橋梁作用。在縣鄉(xiāng)的基層治理能力中，包括規(guī)劃能力、計劃能力、執(zhí)行能力、組織能力、溝通能力、協(xié)調(diào)能力?；鶎佑绕湫枰匾晥?zhí)行能力、溝通能力與協(xié)調(diào)能力?；鶎邮钦螜?quán)力主體和人民群眾直接接觸的層級。執(zhí)行能力需要將治理國家的指導(dǎo)思想、思想觀念、價值取向、戰(zhàn)略策略、制度機制、政策方針和實施方案轉(zhuǎn)變成權(quán)力主體自身與人民群眾的國家治理行為的能力，是將理念實踐化的能力。這要求既要嚴(yán)格貫徹高層的精神和決定，又要結(jié)合基層的工作實際，真正落實決策和制度。溝通能力與協(xié)調(diào)能力則是多元主體參政的要求。多元主體參政必然涉及溝通，基層必須能廣納眾議，同時也能將高層、中層的精神、決策準(zhǔn)確傳達。

無論高層、中層還是基層，都必須重視督導(dǎo)能力。督導(dǎo)能力，是指政治權(quán)力主體在國家治理過程中對于公職人員和社會成員監(jiān)督、規(guī)范與指導(dǎo)的能力。這包括行為過程和結(jié)果的評估，尤其是對違規(guī)、貪腐行為的檢查、控制、教育與防范。在強調(diào)民主、法治的社會主義新中國，無論哪個層級，都必須重視自我監(jiān)督，克己奉公。

公民權(quán)利主體一般認(rèn)為包括參政黨、社會組織和公民。第一，參政黨的參與能力。我國的政治制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，參政黨的參政議政能力主要通過政治協(xié)商會議實現(xiàn)，通過制度保障等措施，在堅持中國特色社會主義中平等議事、求同存異，充分發(fā)揮參政黨的議事能力，為實現(xiàn)人民群眾的共同利益獻計獻策。第二，社會組織的參與能力。在我國，社會組織的發(fā)展并不成熟，但社會組織的作用已經(jīng)愈益突出。在國家治理的大背景下，社會組織參與治理必須理解、貫徹黨和國家關(guān)于國家治理的指導(dǎo)思想、依法依規(guī)行事。在此前提下，社會組織應(yīng)發(fā)揮其涉及面廣、行動靈活的優(yōu)勢，提高其規(guī)范化水平，為國家治理做出貢獻。第三，公民的參與能力。公民是執(zhí)政的基礎(chǔ)，公民參與到國家的治理活動中是國家治理的重要部分。由于公民作為個體的分散性，提高公民參與能力主要應(yīng)當(dāng)提高公民的參與意識和基本知識，并通過國家的法律法規(guī)和制度建設(shè)完善和發(fā)展公民參政議政的渠道，引導(dǎo)公民有序參與治理。

治理能力是一個綜合的體系，其效能大小取決于各方合力的作用。因此，治理能力的建設(shè)，不僅要關(guān)注不同主體、不同層級的能力建設(shè)，還要關(guān)注不同層級與主體間的協(xié)同問題。政治權(quán)力主體內(nèi)部，高層的思想需要中層和基層貫徹執(zhí)行，基層的實際工作經(jīng)驗通過中層反饋給高層，又將有助于高層方針的制定。不同主體間，政治權(quán)力主體對公民權(quán)利主體進行指導(dǎo)，公民權(quán)利主體對政治權(quán)力主體進行監(jiān)督和有效補充?？梢钥闯?，在不同層級與主體的治理能力體系建設(shè)中，還需要重視協(xié)同能力的建設(shè)。協(xié)同能力建設(shè)其實就是大局意識和合作意識。在治理中，不僅要注意自身的行為、決策，更要有意識地考慮自身行為對其他層級、主體的影響，在整個國家治理的大環(huán)境下有何意義和作用，這是大局意識。國家治理面對的問題是復(fù)雜的，即便許多具體的問題也不是某一個層級或主體可以直接解決的，往往需要合作完成，這是多元主體參與合力的體現(xiàn)，這是合作。因此，在治理能力體系中，應(yīng)該跳脫單個主體、層級的藩籬，培養(yǎng)協(xié)同意識、建設(shè)協(xié)同能力。

注重各類人才的治理能力建設(shè)

除了制度、抽象群體的建設(shè)之外，在國家治理現(xiàn)代化中，具體的個人的作用也不可忽視。針對如何推進國家治理現(xiàn)代化的問題，注重頂層設(shè)計，推進制度改革，從國家、政黨、社會組織等抽象群體入手，是非常必要的。但是，無論是治理體系還是治理能力，在國家治理現(xiàn)代化的過程中，終究需要人來將之化為實踐行為。首先，國家治理現(xiàn)代化理念需要深入人心。國家治理的理念一經(jīng)提出，需要被正確的理解。眾多學(xué)者關(guān)于國家治理的解讀即承擔(dān)了這一任務(wù)，對國家治理全面、準(zhǔn)確、深入的把握是推進國家治理現(xiàn)代化的大前提。學(xué)者的研究停留在學(xué)術(shù)層面，國家治理的價值體系還需要借由黨政機關(guān)、傳媒等平臺，以較為通俗化的方式傳達到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中去。此外，國家治理的理念不能局限在黨內(nèi)，向黨外各界群體的傳輸還需要統(tǒng)戰(zhàn)方面的人才支持。對于人民群眾，媒體傳播人才、基層工作人才又成為黨宣傳國家治理理念的重要渠道。同樣，治理體系的制度、運行方式，都要人來進行宣傳，使國家治理體系可以從形而上的抽象理念內(nèi)化到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、社會各界的心中去。其次，是國家治理現(xiàn)代化的踐行。國家治理是由多元主體參與的，多元主體又是由具體的人代表的。例如黨政的代表是具體參與治理的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，公民及其組織的代表是具體治理問題中的民意代表。作為多元主體的代表，人必須有足夠的能力素質(zhì)對問題進行深入理解，并能夠準(zhǔn)確表達。最后是國家治理現(xiàn)代化的評估。無論是評估體系還是評估過程、評估結(jié)果分析，都需要專業(yè)的評估人才進行。在治理現(xiàn)代化中，人的作用不僅是治理的實踐基礎(chǔ)，更是治理的根本力量。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力建設(shè)。在國家治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不可動搖。國家治理是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行的，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為黨在具體治理問題中的代表，其能力建設(shè)有必要進一步加強。首先，要正確設(shè)計與理解國家治理，樹立制度自信。對國家治理的理念要自信，對黨的領(lǐng)導(dǎo)要自信。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須深入學(xué)習(xí)國家治理理念，準(zhǔn)確把握國家治理的內(nèi)涵，全面理解國家治理的必要性和正確性，深刻體會在全面深化改革中必須堅持中國共產(chǎn)黨代表、組織、領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)掌政權(quán)。第二，必須有堅持改革的勇氣。在制度自信的前提下，進一步強化民主、法治的理念，在實踐中堅持科學(xué)民主依法有效管理，廣開言路，合理宏觀指導(dǎo)、大膽放權(quán)。第三，弱化官本位、杜絕高姿態(tài)。盡管在多元主體參與中，黨具有領(lǐng)導(dǎo)地位，但治理理念的目的是獲得多方意見，共同治理。在解決具體問題上，如果官員態(tài)度傲慢，不但無法使其他參與主體獻言獻策，反而會拉開黨和人民的距離，國家治理在實踐上反而適得其反。第四，提高溝通和信息整合能力。多元主體參與的過程往往始于意見、觀點的溝通，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在與社會公眾代表的接觸中，要提高溝通的能力，高效理解其他治理參與主體的訴求。由于參與主體較多，在意見、觀點交流的過程中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)能夠快速進行信息的整合。一是從樸素的訴求、建議中準(zhǔn)確歸納提煉；二是對信息迅速判斷，給予初步反饋，針對問題進行深入互動；最后，提高個人品德與黨性修養(yǎng)。品德與黨性修養(yǎng)是人內(nèi)化的價值觀，是外顯行為的內(nèi)在影響因素。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實治理理念，與社會公眾溝通協(xié)作，也是黨的群眾路線的體現(xiàn)，與多元參與者共同治理，抵擋不良誘惑，堅持黨的基本路線不動搖，歸根到底是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為黨員的品德、黨性問題。提高品德黨性修養(yǎng)是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)的歸宿。

國家治理專業(yè)人才的治理能力建設(shè)。從根本上說，國家治理必須科學(xué)化，科學(xué)化的國家治理需要專業(yè)的治理人才作為支撐。第一，國家治理人才要重視理論研究。國家治理人才必須有堅實的理論基礎(chǔ)，理論是指導(dǎo)實踐的重要依據(jù)。理論研究要包括國家治理的理論基礎(chǔ)、國家治理體系、國家治理能力、國家治理現(xiàn)代化的評估等方面的研究，從國家治理的緣起到國家治理的落實在理論上予以深入分析和科學(xué)化。第二，提高理論實操化能力。理論需要在實踐中發(fā)揮作用，治理人才需要重視理論，同時要強調(diào)實踐。如國家治理現(xiàn)代化的評估，需要提出具體的指標(biāo)體系以及指標(biāo)評估的方法的標(biāo)度。通過評估得出的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)正確解讀，對現(xiàn)實有所指導(dǎo)意義。這都對治理人才將理論實操化的能力提出了高要求。第三，培養(yǎng)協(xié)作能力。國家治理涉及廣泛，不但需要人才與人才之間的協(xié)作，還需要科研機構(gòu)與科研機構(gòu)之間的協(xié)作，甚至是學(xué)科間之間的協(xié)作。在研究中，不可孤芳自賞、故步自封，而應(yīng)開闊眼界、彼此交流，共同促進國家治理理論和實踐的進步。最后，關(guān)注理論創(chuàng)新能力。在新時期，如何將馬克思主義中國化、時代化，完善和發(fā)展有中國特色的社會主義理論是中國共產(chǎn)黨面臨的重要問題。國家治理現(xiàn)代化即是馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新。國家治理專業(yè)人才應(yīng)該提高理論創(chuàng)新的能力，為國家的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展做出努力。

民意代表的治理能力建設(shè)問題。這里的民意代表泛指黨和國家之外代表其他群體意見的代表。作為國家治理的另一重要角色，民意代表與司法機關(guān)、地方和基層等參與者相比，缺少明確的制度規(guī)范和約束，因此有必要對其能力建設(shè)問題予以嚴(yán)肅探討。第一，民意代表必須理解黨政主導(dǎo)、多方參與的治理理念。在共同治理的過程中，無論合理的建議還是批評，對黨的國家治理均有積極意義，但任何意見必須在擁護黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下。無論是歷史還是實踐都證明，只有中國共產(chǎn)黨才能帶領(lǐng)中國人民走向繁榮富強。第二，提高獲取民意的能力。民意代表著某個群體。代表該群體發(fā)言，就必須全面獲取該群體的民意。民意代表是群體意見表達的窗口，民意獲取必須全面，不能形同虛設(shè)不獲取民意，也不可能偏聽一家之言，扭曲民意。第三，提高表達民意的能力。民意往往是樸素的，這體現(xiàn)在原始民意信息量大、信息雜等方面，民意代表不僅要全面獲取民意，還必須正確理解民意，歸納民意。最后，提高溝通黨與自身所代表群體的能力。民意代表的作用不僅是將所代表群體的意見傳遞給黨和政府，同時也應(yīng)當(dāng)將黨和政府新的理念、切實的行動及時反饋，真正成為溝通的橋梁。

綜上所述，推進國家治理現(xiàn)代化，是在堅持和發(fā)展中國特色社會主義道路上全面深化改革的重要舉措。在國家治理現(xiàn)代化的實踐中不但要重視體系建設(shè)，更要重視能力建設(shè)問題。在治理能力建設(shè)中，不僅要關(guān)注各層級與主體間的能力建設(shè)，也要關(guān)注各層級與主體間的能力協(xié)同；不僅要考慮抽象群體的治理能力，也要考慮具體個人的能力建設(shè)。只有以個人的治理能力建設(shè)為基礎(chǔ)，以不同組織、層級與主體的治理能力建設(shè)為核心，才能有效支持和促進國家治理的現(xiàn)代化。

（作者：蕭鳴政，北京大學(xué)政府管理學(xué)院行政學(xué)系主任，教授；郭晟豪，北京大學(xué)政府管理學(xué)院研究生）

責(zé)任編輯：鄭 建