許光建

黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于深化改革的《決定》對(duì)推廣政府購買公共服務(wù)提出了更加明確的要求，其中指出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買?！笨梢灶A(yù)期，在今后一個(gè)時(shí)期，積極推進(jìn)政府購買公共服務(wù)將是各級(jí)政府加快轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)和改善公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的重要內(nèi)容。

轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)政府購買公共服務(wù)的意義

從世界范圍來看，政府購買公共服務(wù)的興起是從上世紀(jì)80年代初從英美等發(fā)達(dá)國家開始的，之后在一些國家或地區(qū)，包括我國香港地區(qū)，逐步得到認(rèn)可和推廣，引入我國內(nèi)地也有近20年的歷史了。但目前在我國大部分地區(qū)，政府購買公共服務(wù)這一在發(fā)達(dá)國家或地區(qū)已經(jīng)成型的公共服務(wù)提供方式還處于起步階段，政府購買公共服務(wù)投入的資金規(guī)模普遍較小，并且存在著購買程序不規(guī)范等問題，亟須大力推進(jìn)與規(guī)范。

從根本上說，推廣政府購買公共服務(wù)是加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能的需要。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為廣大城鄉(xiāng)居民提供不斷增長的公共服務(wù)是政府的基本職能之一。黨的十八大報(bào)告把“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”列為2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的重要內(nèi)容。但由于長期以來片面重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視社會(huì)發(fā)展，重視工業(yè)發(fā)展而忽視服務(wù)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致我國的公共服務(wù)總體上供應(yīng)不足，不少中小城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，例如城市污水處理、固體廢物處理設(shè)施明顯不能滿足需要，至于養(yǎng)老服務(wù)、學(xué)前教育服務(wù)更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)需要。與此同時(shí)，在城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間居民可能獲得的公共服務(wù)水平和質(zhì)量差距還不小，在部分大城市，公共服務(wù)提供能力和質(zhì)量都已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的水平，而在廣大的農(nóng)村，尤其是中西部地區(qū)的農(nóng)村，公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。即使是在北京這樣一個(gè)現(xiàn)代化國際大都市，公共服務(wù)也存在著總體供給不足和布局不盡合理等問題，例如學(xué)前教育、養(yǎng)老服務(wù)嚴(yán)重不足已經(jīng)成為社會(huì)廣泛關(guān)注的重要問題。這種狀況的存在，一方面說明政府重視不夠，投入不足，另一方面，也有政府部門大包大攬，忽視社會(huì)組織在公共服務(wù)提供過程中的重要地位的原因。

國內(nèi)外的實(shí)踐證明，要想有效、持續(xù)地增加公共服務(wù)的供給，我們必須摒棄在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長期實(shí)施的由政府部門或者國有企業(yè)一統(tǒng)天下、獨(dú)家包攬的模式，轉(zhuǎn)向由政府和社會(huì)組織互相合作、共同提供的模式。提供公共服務(wù)是政府的重要職能之一，但是這并不意味著政府要包攬公共服務(wù)的提供。公共服務(wù)是由政府自身提供，還是政府向企業(yè)購買，或者由社會(huì)組織提供，與公共服務(wù)類型有著密切的關(guān)系。對(duì)于義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障，公共安全以及環(huán)境生態(tài)保護(hù)與治理等純公共物品性質(zhì)或者公益性特別顯著的公共服務(wù)，政府部門應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。但是對(duì)于社區(qū)服務(wù)、非義務(wù)教育、非基本醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老等具有一定的公益性或者具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的公共服務(wù)，社會(huì)組織或者非營利組織在這一類公共服務(wù)的提供中應(yīng)具有更加重要的地位。這些也就是政府購買公共服務(wù)的主要領(lǐng)域。如果不轉(zhuǎn)變觀念，不推行政府購買公共服務(wù)，不允許、不鼓勵(lì)社會(huì)組織廣泛參與公共服務(wù)的提供，實(shí)際上就意味著要容忍公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)象長期存在。

還應(yīng)當(dāng)看到，我國正處于大規(guī)模城鎮(zhèn)化的新的發(fā)展階段，越來越多的勞動(dòng)力和人口正在從農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。這一巨大的人口流動(dòng)和轉(zhuǎn)移過程，必將使居民生活方式發(fā)生巨大變化，其中一個(gè)重要變化就是居民對(duì)公共服務(wù)的需求顯著增長。這并不是說，農(nóng)村居民就不需要公共服務(wù)了。城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)人口的迅速增長，必將產(chǎn)生對(duì)公共衛(wèi)生、醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等方面的更大的需求。如果不能順應(yīng)改革發(fā)展的趨勢(shì)積極推廣政府購買公共服務(wù)，公共服務(wù)的短缺問題將會(huì)隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程而更加突出。

抓住重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)政府購買公共服務(wù)

從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，在公共服務(wù)領(lǐng)域，可以實(shí)施政府購買的范圍很廣泛，內(nèi)容很多，包括教育、公共衛(wèi)生、福利、社區(qū)服務(wù)以及文化、科技、就業(yè)促進(jìn)、保障性住宅、城市規(guī)劃等很多方面。例如，在美國，私營企業(yè)和一些社會(huì)組織可以提供多種公共服務(wù)，包括公園管理、衛(wèi)生保健、學(xué)前教育、社會(huì)住房、老年人照顧、社區(qū)司法矯正服務(wù)等。有學(xué)者認(rèn)為，“22個(gè)國家的研究數(shù)據(jù)顯示，來自公共部門的資金平均占到非營利組織總收入的40%，其中西歐國家更達(dá)到50%～70%。其中，在衛(wèi)生保健、教育和社會(huì)服務(wù)等社會(huì)福利領(lǐng)域，公共部門的支持比其他領(lǐng)域更占據(jù)主導(dǎo)地位，平均達(dá)到非營利組織收入的45%～55%。”這也從一個(gè)側(cè)面說明政府購買公共服務(wù)的范圍和規(guī)模是不可小覷的。

從我國部分城市實(shí)施政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐來看，目前政府購買的公共服務(wù)還主要集中在社區(qū)服務(wù)、教育、公共衛(wèi)生、扶貧、養(yǎng)老和艾滋病防治、福利和救濟(jì)等少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)域，涉及的領(lǐng)域還是很有限的，需要逐步擴(kuò)大。但是，更應(yīng)當(dāng)看到，由于我國在政府購買公共服務(wù)方面還處于起步階段，因此，不可能齊頭并進(jìn)，如果短期內(nèi)在各個(gè)地方各個(gè)領(lǐng)域全面推廣，應(yīng)選擇若干容易推廣和實(shí)施的領(lǐng)域優(yōu)先進(jìn)行。國務(wù)院《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確指出，“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的力度。非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會(huì)力量的作用，凡適合社會(huì)力量承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會(huì)力量承擔(dān)?！睆谋本┦邪l(fā)布的《北京市2013年政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目指南》中可以看到，北京市政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域主要是社區(qū)服務(wù)、社會(huì)公益服務(wù)、便民服務(wù)等項(xiàng)目。上海市所實(shí)施的政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目也主要是社區(qū)民生服務(wù)和社會(huì)公益服務(wù)等。從性質(zhì)上來看，這些公共服務(wù)，基本上都屬于非基本公共服務(wù)的范疇，過去很長時(shí)間由于政府不夠重視，財(cái)政和其他資源投入很少，一直供應(yīng)不足，社會(huì)組織介入也很有限，但是又是廣大城鄉(xiāng)居民迫切需要的服務(wù)項(xiàng)目。對(duì)這些服務(wù)實(shí)施政府購買，既有利于積累和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，也有利于培育市場(chǎng)和鍛煉人才，有利于今后進(jìn)一步擴(kuò)大政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域，規(guī)范政府購買公共服務(wù)的程序和過程，提高政府購買公共服務(wù)的效率。

克服難點(diǎn)，加快相關(guān)法規(guī)建設(shè)和社會(huì)組織發(fā)展

國內(nèi)外政府購買公共服務(wù)實(shí)踐都表明，要推進(jìn)政府購買公共服務(wù)順利發(fā)展，一方面需要建立一套比較系統(tǒng)、能夠?qū)嵤┑姆煞ㄒ?guī)體系，通過法律手段來規(guī)范政府購買公共服務(wù)的范圍、程序以及相關(guān)權(quán)責(zé)，包括明確什么樣的機(jī)構(gòu)或者個(gè)人可以承接購買或提供公共服務(wù)，通過什么方式向社會(huì)披露購買服務(wù)的信息，通過什么方式進(jìn)行招投標(biāo)等。另一方面需要有一定數(shù)量的社會(huì)組織或者非營利組織的存在和健康發(fā)展。這也是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推廣政府購買公共服務(wù)所面臨的難點(diǎn)。

對(duì)于法律法規(guī)的重要性，人們的認(rèn)識(shí)比較一致。目前還沒有一部法律或行政法規(guī)來規(guī)范和調(diào)節(jié)全國范圍的政府購買公共服務(wù)活動(dòng)，各地所依據(jù)的都是一些地方性的規(guī)范性文件或指導(dǎo)性意見，例如上海市政府購買公共服務(wù)所依據(jù)的是若干區(qū)人民政府或者市財(cái)政部門出臺(tái)的文件，法律層級(jí)低，效力弱。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，如果沒有系統(tǒng)可行的法律法規(guī)作基礎(chǔ)，政府購買公共服務(wù)不僅難以達(dá)到降低公共服務(wù)提供成本或提高效率的目標(biāo)，甚至?xí)呦蚍疵?，出現(xiàn)官商勾結(jié)的腐敗現(xiàn)象。因此，需要在借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)成熟經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)近些年國內(nèi)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，加快政府購買公共服務(wù)的立法工作，使之成為建設(shè)法治中國的一個(gè)組成部分。

眾所周知，政府購買公共服務(wù)的重要特征就是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)，來選擇那些資質(zhì)合格，出價(jià)較低的社會(huì)組織或非營利組織提供某種特定的公共服務(wù)。如果沒有公開公正的競(jìng)爭(zhēng)，政府購買就可能演化成政府委托，從而很難避免政府購買的公共服務(wù)質(zhì)次價(jià)高、甚至購買主體和承接主體的利益邊界不清晰以及官商勾結(jié)等不良后果。只有通過充分的有效競(jìng)爭(zhēng)，才可能發(fā)現(xiàn)和確定合理的政府購買某項(xiàng)公共服務(wù)的價(jià)格，這是毋庸置疑的。而要達(dá)到有效競(jìng)爭(zhēng)或者充分競(jìng)爭(zhēng)的格局，一定數(shù)量的社會(huì)組織或者非營利組織及其積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程是必不可少的基本條件。如果沒有這個(gè)基本條件，在某個(gè)城市或地區(qū)，只有寥寥可數(shù)的幾家社會(huì)組織或者非營利組織，即使政府部門投入資源再多，項(xiàng)目再好，也無法出現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)的局面，結(jié)果會(huì)導(dǎo)致服務(wù)效率低下，價(jià)格偏高。因此，目前迫切需要大力發(fā)展各類社會(huì)組織或非營利組織，并且積極鼓勵(lì)這些組織參與政府購買公共服務(wù)的過程，從而更好地滿足居民對(duì)各種公共服務(wù)的需求，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供方式的多元化。

（作者：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長）

責(zé)任編輯：許 海