■本刊記者 夏自釗

如果說違法行政是“火星”，法制辦就是一個防患于未然的角色，而不是等火勢大了去做消防隊員。

“法制辦就像耳朵一樣，在有些重視法治的地方，耳朵發(fā)揮了很大的作用，很敏銳，在有些地方就變成聾子的耳朵了?！币晃换鶎臃ㄖ乒ぷ魅藛T對記者打了一個形象的比喻。

對于公眾來說，法制辦是一個陌生和“低調(diào)”的部門，或許那些有過行政復議和行政訴訟經(jīng)歷的人，才清楚這個機構的具體職責。

然而，在政府的行政架構中，法制辦的職能定位非常關鍵?！凹訌姾透倪M政府立法制度建設，重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機構組織起草”，這是十八屆四中全會《決定》中關于政府立法極有分量的一句話，其潛臺詞是，在政府立法中，法制辦在一些重要立法領域?qū)⒋娌块T發(fā)揮主導作用。法治政府建設進程中的里程碑式文件——10年前國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》確立的八個方面35項工作中，由各級政府法制機構承擔的工作任務，竟涉及七個方面22項。

為何法制辦會被賦予如此多的職責？卻又為何長期以來給人一種陌生和低調(diào)的印象？

一個機構的來龍去脈

“法制辦和很多部門不同，在職能定位上，沒有什么自身的所謂部門利益，其基本職能就是為政府及其各個部門服務，很有限的與自身職能有關的立法行為，目的也是代表政府更加有效地行使某些重要職能，所以能夠站在更加公平公正客觀的角度?！遍L期從事政府法制工作的安徽省政府法制辦依法行政指導處處長焦鳳君深有感觸地說。

話說從頭，作為一個機構，法制辦經(jīng)歷了怎樣的變遷？改革開放以來，國務院先后成立了國務院辦公廳法制局和國務院經(jīng)濟法規(guī)研究中心，1986年兩個機構合并重新成立國務院法制局，作為國務院直屬機構；1998年3月，設置國務院法制辦公室，作為國務院辦事機構。

在地方政府層面，上世紀80年代以來，省級政府紛紛參照國務院體制成立了經(jīng)濟法規(guī)研究中心以及政府辦公廳法規(guī)處，并陸續(xù)合并重組為政府法制局或政府法制辦公室。1990年，《行政訴訟法》頒布，各地法制機構進一步健全或提高了原有機構的規(guī)格。同年發(fā)布的《行政復議條例》明確法制辦為專門的復議機構，在組織上為政府法制工作的順利開展提供了保證，各地市、縣政府法制機構也隨之全面成立。

“地方政府和部門普遍擔心民告官影響其權威和聲譽，因而對待行政訴訟是不敢輕慢的，希望從比較專業(yè)的法制辦獲得人員和法律技術上的支持。行政復議其實也存在著類似原理，而且在行政復議中政府還需要營造‘不官官相衛(wèi)’、‘不護短’的公正氛圍，法制辦比較獨立，也沒有什么部門利益，比較適宜充當這一角色。”有學者分析認為，行政案件的處理為法制辦提供了組織和人員上的持續(xù)性保障。

法制辦在身份上也經(jīng)歷了一個變遷過程，起初定位為國務院以及各級政府的辦事機構，即它屬于政府的內(nèi)部機構，附設于政府之中，協(xié)助領導處理行政事務，不能對外發(fā)布命令和指示，不能對公民和社會組織進行公共行政管理。

但隨著形勢的發(fā)展，法制辦除了發(fā)揮既有的參謀、助手和顧問作用外，它所從事的制定、組織實施立法計劃，具體協(xié)調(diào)指導依法行政工作，監(jiān)督檢查法律法規(guī)執(zhí)行情況，負責行政復議、行政應訴等多方面的任務和職責，已經(jīng)涉及到諸多方面的行政管理職能和行政權限，而且法制辦在行使這些職能時處于獨立地位而非依附于某個行政機關之下。因而，市級以上政府法制辦的定位大部分定性為政府的直屬機構，這也宣告了各級法制辦是地方政府法制方面的工作主體，是一個相對綜合性職能部門。

回顧這一段變遷史，與市場經(jīng)濟相適應的政府治理模式的轉變，是法制辦從虛到實的根本前提。市場天然的需要依法行政的政府，而法制辦則是行政體系內(nèi)部的“護法”力量。

“利益過濾者”

如果用一句話來概括法制辦的職責，法制辦就是為各級政府的政策輸出“把守”法律屬性的出口。從地方各級政府的法制辦身上可以衡量出各級政府的法治水平，從他們的工作產(chǎn)品中，可以評判各級政府在依法行政上達到一個什么樣的水平。

“如果說違法行政是‘火星’，法制辦就是一個防患于未然的角色，而不是等火勢大了去做消防隊員。法制辦還要變成一個法制宣傳員，進而成為一個法治觀念的培育者，做一個駕駛員的教練，而不是自己去駕車?！卑不沾髮W法學院教授陳宏光這樣看待法制辦的角色。

盡量從行政體系內(nèi)祛除部門利益，是法制辦的另一項核心職責?！耙恍┎块T想通過立法解決機構、編制、財政經(jīng)費等問題，而要求獲得更多編制、財政、行政許可往往是審查中排雷的重點。”一位法制辦工作人員告訴記者。

當前絕大多數(shù)法規(guī)規(guī)章是由政府各部門起草的，其局限之處在于起草部門容易站在本部門立場來考慮問題，會過多的關注行政管理的便利和效率，容易將行政思維帶進法律規(guī)范條款，甚至以行政慣例、特殊做法來搞例外，造成部門利益法制化傾向。

除了由立法機關對草案進行審議修改外，還需要在行政體系內(nèi)部通過一個相對獨立的、中立的機制來緩沖和淡化這些傾向。“法制辦和具體制定游戲規(guī)則的各個政府部門之間沒有利益相關性，在考慮問題時有較為獨立的立場，而且在長期的立法服務過程中塑造了自身的部門風格和政策邏輯，在政府體制內(nèi)最適合承擔這一把關職能的?！标惡旯飧嬖V《決策》。

法制辦獲得對政府規(guī)范性文件的事前審查權，并不意味著職權擴張和地位上升，其價值在于推動公共政策法治化和降低政策風險。

“規(guī)范性文件一方面發(fā)揮著彌補法律法規(guī)過于原則、抽象的作用，另一方面也發(fā)揮著行政試驗和創(chuàng)新的功能，如果出了問題，對社會的沖擊和影響是極為巨大的，所激化的矛盾也遠比單個具體行政行為不當要強烈得多，對政府形象和權威的損害是極為巨大的，這就是政策風險?！庇袑W者分析認為，法制辦的工作使規(guī)范性文件不至于成為斷線的風箏，脫離法律的控制。

從法制辦的角度看，開展對規(guī)范性文件的審查，雖然不足以制約行政權力的擴張和自利，卻是一種主動糾錯，是對公權力的產(chǎn)物進行額外的過濾和檢視。

一顆活棋子

在地方政府法治活動的大棋盤中，法制辦是一顆活棋子，它游走于很多層面和環(huán)節(jié)，在多方面都可以有所作為。在建設法治政府的大趨勢下，各級法制辦的作用非常值得期待。

和所有的政府事務一樣，推進依法行政同樣要有組織、有抓手、有標準、有落實。合肥市政府法制辦副主任吳昌文告訴《決策》：“建設法治政府需要一個專業(yè)的、專門的機構進行統(tǒng)籌謀劃，否則依法行政將停留在書面上、口號中，而這個機構非政府法制機構莫屬?！?/p>

另一方面，多年來，依法行政工作一直停留在“推”的過程，監(jiān)督的措施和手段不多，“有必要加強政府法制機構對依法行政的監(jiān)督指導，賦予其剛性監(jiān)督力。同時發(fā)揮考評引領作用，大幅度提高依法行政在政府目標考核中的比重，大幅度提高依法行政能力在考核干部政績中的權重?！眳遣姆治稣f。

在十八屆四中全會《決定》中，還提出了政府法制機構的一個重大轉變，即政府法律顧問是以政府法制機構人員為主體，吸收專家和律師參加。省、市、縣三級法制辦工作人員普遍認為：“這個轉變，為法制辦進一步發(fā)揮作用奠定了制度基礎?！?/p>

同時，法制辦還要做社會公眾的法律顧問。四中全會決定強調(diào)要加強立法的解釋工作，“徒法不足以自行”，法律法規(guī)必須為大多數(shù)公眾所了解，才能被“激活”。為什么會立這樣的法？為什么要出臺這樣的法規(guī)？對哪些人群有影響？法制辦下一步要做的一項工作就是回答這些問題。

“經(jīng)常還會遇到這種情況，同樣的條文，不同的人有不同的解釋，不同的律師有不同的理解和想法，要讓當事人和執(zhí)法人員都能搞清楚，有一個統(tǒng)一的理解和認識，權威的解釋很重要，所以下一步還要加強‘釋法’工作?！苯锅P君從另一個角度詮釋了釋法的必要性。

此外，有學者分析認為，現(xiàn)在各級地方政府推行的行政管理體制和社會管理方式創(chuàng)新、執(zhí)法體制調(diào)整，涉及到多重法治話題，法制辦不能作為旁觀者，而應主動介入?？梢灶A見，隨著依法治國的推進，法制辦這顆“活棋子”將越來越活躍。

法治政府的根基在縣域，據(jù)本刊記者調(diào)查，目前縣級政府的法制機構極為薄弱，越是需要法治的基層，法制機構力量越薄弱。這種現(xiàn)狀急需扭轉，否則地方法治政府建設將會根基不牢。

沙基何能建高樓？

縣級法制辦首當其沖的一個問題，是機構設置偏低和人員編制嚴重不足。

據(jù)本刊記者調(diào)查，合肥、馬鞍山和亳州三市下轄十多個縣的法制辦均掛在政府辦，除長豐縣外，都沒有內(nèi)設機構，而自身卻成為了政府辦的內(nèi)設機構，比其他政府部門低半級，甚至還有個別低一級，致使法制機構在履行職責時，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織推動能力明顯不足，普遍存在“小馬拉大車”現(xiàn)象。

人員編制嚴重不足到何種程度？仍以合肥、馬鞍山、亳州三市下轄縣為例，法制辦平均只有3人，專職人員平均不到1名，有的要給領導當秘書，有的要在辦公室兼職。據(jù)了解，還有不少縣法制辦只有2人，1人還要服務縣長，有些縣3個人全是兼職。

“事情太多了，法制辦因為和政府辦合署辦公，機構不獨立、編制不獨立、經(jīng)費保障也不獨立，你問我法制辦有幾個編制，我們是混編，沒有單獨編?！睆埼能姼嬖V《決策》。

本刊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這在縣級法制辦是普遍情況，皖北某縣法制辦只有主任1人，按照規(guī)定，該縣不具備開展行政復議的條件，如果開展了，就是違法辦案。因為按照《行政復議條例》，行政復議案件應有2人以上辦理。

人員素質(zhì)偏低和積極性不高是基層法制辦的又一個短腿。合肥市法制辦不久前對縣區(qū)法制機構做了一個調(diào)查，法制辦人員中多數(shù)從其他行政崗位轉崗而來，缺少法律專業(yè)背景，難以應對日常工作。另外，一些默默無聞、兢兢業(yè)業(yè)的法制工作人員長期得不到提拔重用，致使工作人員積極性不高，工作效率和質(zhì)量較低。個別縣區(qū)忽視法制工作人員職業(yè)特點，對法制工作人員準入要求不嚴，有無專業(yè)素養(yǎng)人員均可進入，有的甚至作為臨時性、過渡性安排，再加上缺少業(yè)務培訓，人員業(yè)務水平良莠不齊，法制工作難以創(chuàng)新突破。

“有些領導把法制機構當作‘新華字典’和工具書，普遍存在‘說起來重要、忙起來次要、工作起來不要’的現(xiàn)象。這些領導擔心法制工作人員只會按法律條文辦事，缺乏靈活性，不愿讓法制工作人員參與重大決策?！眳遣母嬖V《決策》。

面對多重困難，基層法制辦還承擔著很多額外的工作，已經(jīng)不堪重負。據(jù)安徽省法制辦對基層法制機構的一份調(diào)查，法制辦承擔著大量繁重的任務，從事文件制定、行政復議和執(zhí)法監(jiān)督等各方面工作的人員都是滿負荷運轉，還要完成領導交辦的職責之外的大量工作。政府一些難以處理的工作也是交由法制部門解決，如征遷、招商引資、突發(fā)事件、信訪處理等，法制辦人員成了“救火隊員”，但法制機構自身建設問題卻長期得不到解決。

記者從有關方面了解到，針對這種情況，安徽省政府將出臺新的文件，建議縣區(qū)法制辦不少于5人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要保證專職法制專員。更大的推動在頂層設計，十八屆四中全會提出，探索賦予設區(qū)的市立法權，安徽省將以這個為契機，推動基層法制辦建設。

焦鳳君告訴《決策》：“設區(qū)的市逐步被授予立法權，但如果政府法制機構跟不上，怎么保證立法質(zhì)量？如果某市申請要立法權，前提可能會是機構和編制都要達到一定標準。不是說要以此擴大隊伍，增加人員，而是你達不到一定標準，工作無法開展，立法不是兒戲，影響面大而深遠，必須保證質(zhì)量，沒有高質(zhì)量和一定數(shù)量的人員作保證，‘良法’是立不出來的?！?/p>

由此可見，在自上而下的推動和法制辦自身主動作為的合力下，基層法制辦薄弱的現(xiàn)狀，將得到一定程度的改善。