吳夢楠WU Meng-nan

（上海理工大學管理學院，上海200093）

1 我國農(nóng)村治理的發(fā)展歷程

自黃帝時代在村級設“里”開始，農(nóng)村作為我國最基層的行政區(qū)劃設置就一直沿用到清末。春秋分化出家長制的家庭公社，聚族而居。戰(zhàn)國時期出現(xiàn)了李典、伍老管理。秦始皇統(tǒng)一六國后，設里正維護治安、組織生產(chǎn)，職能很明確，這樣的基層組織模式一直沿用到三國兩晉南北朝。東晉時，出現(xiàn)了“村”的概念，村作為自然村，和“里”這種行政組織交叉并存。唐代“村”成為了基層的行政組織，設有村正，平民皆可擔任。宋代王安石變法中出現(xiàn)了保甲制，十家為一保，保以下為甲，每戶一人輪流為甲頭，主要職責是管理甲內(nèi)事務。保甲制一直沿用到清代。

在漫長的時間里，中國古代村治的基本內(nèi)容基本上沒有質(zhì)的改變，盡管在形式上有不同的稱謂，但村民自治的方式卻從未改變過。在這些村級自治組織內(nèi)，宗祠和鄉(xiāng)紳稱謂主導性力量，他們依靠自身的影響力來處理鄉(xiāng)村事務。我國現(xiàn)今的能人治村模式也在某種程度上受到它的影響。

民國開始，政府加強了對基層農(nóng)村的管控，鄉(xiāng)民選舉的模式開始出現(xiàn)，一些縣鄉(xiāng)選舉自治的法律也相繼出臺。隨后陶行知、晏陽初、梁漱溟等一些進步人士在村一級進行過各種改革和嘗試。但鄉(xiāng)紳和宗族治理仍然是鄉(xiāng)村自治的主導。

馬克思在援引一份關于中國村社制度的調(diào)查報告中說：“從遠古以來，這個國家的村民就生活在這種簡單的地方自治的形式下。村社的邊界很少變動，雖然村社本身有時候受到戰(zhàn)爭、饑餓和疾病的損害，甚至變得荒無人煙，但是同一個名詞、同一條邊界、同一種利益、甚至同一個家族都世世代代的保存下來。村民對于王國的覆滅和分裂漠不關心；只要村社仍然完整無損，他們并不在乎自己是受哪一個君主統(tǒng)治。”

解放后，人民公社制度出現(xiàn)，農(nóng)村社會被納入到國家體系當中。20世紀70年代末80年代初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的出現(xiàn)，行政權力逐漸從農(nóng)村社會中撤出，農(nóng)村公共事務管理和公共物品提供的混亂秩序，使得村兩委登上歷史舞臺。這里的村民自治還是具有一定的行政色彩，而且出于行政管理便捷高效的需求，地域上通常一個行政村往往是有不同的自然村組成，這些自然村是由原來的宗祠、家族和同姓聚居而形成的，由之前的生產(chǎn)隊和小組轉(zhuǎn)化而來。

90年代初，我國取消了公社和大隊，導致了國家權力重心下移，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政地位不斷加強，村兩委走上歷史舞臺。但是村級自治的角色定位仍不明確，村委會作為我國群眾性的自治組織，其主導力量還是源于政府指派，農(nóng)村的財政大權和決策權由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定，它們或多或少地充當著國家行政體系的行使主體。

2 我國農(nóng)村治理的現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村社區(qū)治理是國家基層社會治理的重要組成部分，我國的社會主義市場經(jīng)濟建設正處于轉(zhuǎn)型時期，在這樣一個危機高發(fā)的社會轉(zhuǎn)型時期,各種矛盾普遍存在，并且容易轉(zhuǎn)化與并發(fā)。從長治久安的角度來說,我們絕不能采用被動應付的態(tài)度，而應重點應對，積極化解。只有這樣，我國農(nóng)村改革的結(jié)構矛盾才能順利化解，奠定社會穩(wěn)定的堅實基礎?？v觀當前我國基層農(nóng)村治理模式，治理方式、治理歷程，就可以發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村治理仍然普遍存在著一些缺陷與不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 治理主體過于單一。政府在農(nóng)村治理中仍然發(fā)揮著主導作用，政府組織作為農(nóng)村社區(qū)自上而下的唯一領導主體，幾乎掌握了所有資源和權力。在農(nóng)村治理中，政府是領導的單一中心，獨自承擔著領導重任，采用行政手段進行管理。農(nóng)村社區(qū)作為一個社會共同體，以認同和歸屬感為特征。目前，我國農(nóng)村社區(qū)的范圍一般指行政區(qū)劃內(nèi)的村民委員會轄區(qū)，在獨立性和法律規(guī)定的自治性方面均受到了一定的限制。農(nóng)村社區(qū)的治理主體過于單一，其群眾性和民主機制都受到了一定程度的限制，不能很好的發(fā)揮其應有的作用。

2.2 管理手段仍以強制性的行政、法律方式為主。政府及其派出機構對公共事務實行單一向度的壟斷性和強制性的管理，政府通過對組織與資源的控制來達到治理的目的。對于作為管理對象的農(nóng)村社區(qū)來說主要是接受和服從。

2.3 農(nóng)村社區(qū)治理實踐缺乏理論指導。我國現(xiàn)行的農(nóng)村治理是在理論準備嚴重不足的情況下起步的，治理結(jié)構存在爭議，價值取向、分析框架甚至基本概念都很不成熟，造成各地實踐缺乏理論先導，各自“摸石頭過河”探索的艱難局面。

2.4 村民參與農(nóng)村社區(qū)活動和行使民主權利的廣度和深度都還遠遠不夠，簡單粗暴的行政區(qū)劃不能激發(fā)村民的集體參與意識。由于參與的主動性差、農(nóng)村社區(qū)意識不強、整體素質(zhì)偏低，村級自治的熱情和能力都普遍偏低。村民對政府的依賴性較強，治理關系為依附與庇護關系。村級事務的公開性、透明度仍然十分有限。

2006年中共中央《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，明確了對社會組織的態(tài)度，肯定了社會組織在建設服務型政府方面的作用，“推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務”；在關于社會組織管理方面，“完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發(fā)揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用?！膭钌鐣α吭诮逃?、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等領域興辦民辦非企業(yè)單位。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學會等社會團體的社會功能，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務。發(fā)展和規(guī)范各類基金會，促進公益事業(yè)發(fā)展?！?/p>

在有關農(nóng)村村民自治和農(nóng)村社區(qū)自我管理方面，中國共產(chǎn)黨十七屆二中全會審議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中強調(diào)要“更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品?！?/p>

3 小結(jié)

綜上所述，本文對中國農(nóng)村治理的歷史和現(xiàn)狀作了回顧與反思，深入分析了我國鄉(xiāng)村治理的治理過程和治理方式。通過研究探討可以得出，中國的農(nóng)村治理是一種由政府主導、多元治理主體的治理模式。農(nóng)村治理的方式是多種多樣的，政府行政管理的的一些手段，如政治動員、經(jīng)濟激勵、精神鼓勵等在治理過程中同樣適用。但無論是在我國的改革時期還是建設時期，農(nóng)村治理的主要手段都是教育與合作，是農(nóng)村民主發(fā)展的指導方向。

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