張飛翔

摘 要：非稅收入是財政收入的重要來源，對促進社會經(jīng)濟發(fā)展有著積極的作用。但是目前廣西政府非稅收入規(guī)模不斷擴大，占財政收入的比重居高不下，項目繁多，收費環(huán)節(jié)多，征收和管理混亂的局面，對構(gòu)建和諧社會產(chǎn)生負面的影響。分析廣西非稅收入目前存在的問題及原因，就如何創(chuàng)新管理，破解管理難題，對理順政府分配關(guān)系，完善財政分配職能，優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)，增強政府宏觀調(diào)控能力，實現(xiàn)富民強桂新跨越提出相應(yīng)的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：廣西；創(chuàng)新管理；非稅收入

中圖分類號：F810.42 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）13-0106-05

引言

目前，中國通用的非稅收入概念是2004年，財政部發(fā)布《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[2004]53號）明確指出：“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式”。按照財政部2007年預(yù)算收支分類改革的內(nèi)容，非稅收入包括政府性基金、專項收入、行政事業(yè)性收費、罰沒收入、彩票公益金收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入和其他收入八類。

一、廣西非稅收入存在的問題及成因分析

雖然廣西區(qū)在非稅收入征收和管理方面近幾年取得了一定的成果，但是非稅收入仍然存在一定的問題：

（一）非稅收入規(guī)模膨脹，占財政收入比重居高不下

廣西非稅收入近幾年來都是以超過百分之二十的速度快速增長，遠遠超過了廣西GDP、財政收入和稅收收入的增長速度，規(guī)模呈現(xiàn)不斷膨脹的趨勢，若把既非預(yù)算內(nèi)又非預(yù)算外的制度外收入也考慮在內(nèi)，非稅收入的規(guī)模將更龐大，占財政收入的比重更高，有與稅收收入并駕齊驅(qū)的態(tài)勢，雖然，非稅收入的增長在一定程度上彌補了廣西經(jīng)濟高速發(fā)展時期的資金短缺，對經(jīng)濟發(fā)展有一定的積極作用，但是就目前而言，非稅收入沒有完全納入預(yù)算管理，制度外的收入也大量存在，而且非稅收入的來源畢竟是不穩(wěn)定、不可持續(xù)的，有些甚至不合法，長此以往，任由非稅收入規(guī)模不斷擴大，甚至發(fā)展成財政收入的主要來源，這必將侵蝕稅基，在稅負不高的情況下，而社會負擔(dān)確越來越高，不利于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，從而對經(jīng)濟發(fā)展造成負面影響。

造成廣西非稅收入規(guī)模不斷膨脹，占財政收入的比重居高不下的原因主要有：第一，經(jīng)濟落后，農(nóng)業(yè)大省以及分稅制不盡合理造成稅源不足，稅收收入增長緩慢。第二，以非稅收入支撐經(jīng)濟發(fā)展，解決經(jīng)濟發(fā)展資金缺口，以費養(yǎng)人以致非稅收入快速增長。

（二）非稅收入項目繁多，有待梳理和歸并

雖然國家法律法規(guī)從總體上做出了規(guī)定，且設(shè)置了相應(yīng)的明細，但是沒有對這8款非稅收入具體明細做出明確規(guī)定和說明，這必將給地方政府在具體項目設(shè)置有充分的發(fā)揮空間，地方政府為了彌補資金缺口；為了政績，保證財政收入的一定速度的增長，盡管通過非稅收入帶動財政收入的增長是“虛胖”；部門或單位因貧富差距，相互攀比，從而“以費養(yǎng)人”巧立名目，至于這些項目是否合理有待商榷。自治區(qū)下的各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各部門或單位面對情況也不盡相同，這必導(dǎo)致各級政府、各部門根據(jù)自己具體情況設(shè)立項目時不盡相同，這必將造成這8款非稅收入下具體非稅項目繁多，收費標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況，大量超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍，自主立項等不合理現(xiàn)象逐步凸顯，社會負擔(dān)越來越重。

造成這種情況的原因，一方面在政府，由于廣西稅收收入增長緩慢，經(jīng)濟發(fā)展所需資金的缺口較大，各級政府為了解決資金收支的矛盾迫于無奈，而把矛頭指向容易操作的非稅收入上。另一方面在部門或單位，自從改革開放以來，政府實施“放權(quán)”，給予部門或單位越來越多的“創(chuàng)收”政策，同時，政府和部門或單位之間實行利益分成，逐步形成了“誰收誰用、收多用多”的局面，這必將強化部門和單位利益驅(qū)動動力。由于這些原因造成了非稅項目繁多，社會負擔(dān)過重的局面。

（三）非稅收入征收和管理體系不完善

2007年，廣西制訂并實施了《廣西壯族自治區(qū)非稅收入管理條例》，并在條例中規(guī)定縣級以上人民政府根據(jù)需要可以在財政部門設(shè)立政府非稅收入征收管理機構(gòu)。另外在各級政府以及大部分的部門和單位實行了廣西非稅收入收繳管理系統(tǒng)，這些舉措提高了非稅收入的管理效率，對于加強非稅收入的征收管理、資金管理和票據(jù)管理等方面起到了一定的積極作用，但是仍然存在一些不完善、不規(guī)范的地方，具體而言有：

1.管理多頭化，效率低下

雖然廣西全區(qū)部分市縣在財政部門下設(shè)有非稅收入管理機構(gòu)，但是全區(qū)的非稅收入管理機構(gòu)和職能的設(shè)置沒有統(tǒng)一的模式，仍然采用的是多頭管理，各地非稅收入管理機構(gòu)獨立運行，上級非稅收入管理機構(gòu)對下級管理機構(gòu)缺乏指導(dǎo)。而且全區(qū)還有部門地市沒有設(shè)有專門的非稅收入管理機構(gòu)，非稅收入仍然沿用預(yù)算外管理模式，采取粗放型管理，就算已設(shè)有的非稅收入管理機構(gòu)和職能設(shè)置方面也是各自為政，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，比如柳州市設(shè)置的是市收費管理局（也即是市非稅收入管理局），其工作職責(zé)：接受市財政局委托，代表市財政負責(zé)全市行政事業(yè)性收費、基金、附加和罰沒等票據(jù)管理工作；負責(zé)市本級非稅收入的征收監(jiān)督、稽查等管理工作；而北海市設(shè)置的是非稅收入管理局，下設(shè)票證股、收費股、計財股和稽查股，分別負責(zé)非稅票據(jù)、征收等相關(guān)職能。如此一來，很難將全區(qū)的非稅收入的管理進行整合，統(tǒng)一規(guī)范，實現(xiàn)統(tǒng)一、高效管理，信息共享，相互溝通借鑒的目標(biāo)。

2.征收主體多元化，職責(zé)不明確

從全區(qū)設(shè)有非稅收入管理機構(gòu)的職能來看，它僅僅只是承擔(dān)了部分非稅收入征收和管理的職能，而不是非稅收入的管理職能都統(tǒng)一集中到非稅收入管理機構(gòu)，就像前面提到柳州市收費局（即非稅收入管理局）只負責(zé)票據(jù)管理、非稅收入征收監(jiān)督，稽查職能，基本上不負責(zé)具體征收，而北海市非稅收入管理局收費股也只負責(zé)市直單位的行政事業(yè)性收費和部分專項收入的征收。其他職能都分散在其他部門或單位，比如財政局的綜合科、預(yù)算處等，還有地稅局、國土廳等等也承擔(dān)一些非稅收入的征收。那些還沒有設(shè)置非稅收入管理機構(gòu)的地市，非稅收入的征收主體多元化現(xiàn)象更嚴峻。非稅收入征收主體的多元化，職責(zé)不明確，一方面不利于非稅收入的征收和監(jiān)督管理，導(dǎo)致亂收費現(xiàn)象嚴重；另一方面會導(dǎo)致交叉收費、重復(fù)收費的現(xiàn)象，加重社會負擔(dān)。endprint

3.票據(jù)管理不規(guī)范

票據(jù)是征收的原始憑證，是相關(guān)業(yè)務(wù)的有力證明，是非稅收入的源頭，也是腐敗和亂收費的源頭，雖然全區(qū)要求各級財政部門要將政府非稅收入票據(jù)納入財政票據(jù)管理體系，嚴格執(zhí)行《廣西壯族自治區(qū)收據(jù)管理辦法》，按照管理權(quán)限負責(zé)政府非稅收入票據(jù)的印制、發(fā)放、核銷、檢查及其他監(jiān)督管理工作。同時，也在精簡票據(jù)種類做了努力，但是目前而言非稅收入票據(jù)種類仍很多，核銷與監(jiān)控體系仍不完善，這不利于日常的日常的保管、發(fā)放、核銷、稽查和管理，存在大量的相互串用、轉(zhuǎn)讓和代開票據(jù)等一系列現(xiàn)象，造成非稅收入的流失。

4.資金管理不規(guī)范

隨著預(yù)算體制的改革不斷深入，深化“收支兩條線”管理改革，將政府非稅收入分步納入預(yù)算管理，編入部門預(yù)算。繼續(xù)擴大收支脫鉤管理的范圍。就目前情況來看，雖然部分非稅收入已經(jīng)上繳國庫，納入到預(yù)算管理的范圍，但是仍有大量非稅收入存在預(yù)算管理之外，甚至游離在制度之外，基本上保持誰繳誰用；即使已納入預(yù)算的非稅收入的征收和使用，也未受到預(yù)算硬約束，還是保持“誰收誰用、多收多用”的模式，“收支脫鉤”實踐中難以實現(xiàn)。另外，從非稅收入的使用來看，很少被政府用來進行宏觀調(diào)控、提供公共服務(wù)，更多被用在了“以費養(yǎng)人”上，這為亂收費、亂開支、腐敗等創(chuàng)造了空間，導(dǎo)致資金難以統(tǒng)一統(tǒng)籌，不利于非稅收入作為收入公平、公正分配調(diào)節(jié)器職能的發(fā)揮。

造成上述這四個方面的原因歸根到底還是管理理念落后，征收和管理體系不完善所致。

（四）法制不健全，監(jiān)督乏力

為推進非稅收入改革，強化非稅收入監(jiān)督管理，廣西出臺了一系列相關(guān)文件，在一定程度上促進了非稅收入的規(guī)范化、法制化管理，但是，到目前為止，國家層面沒有從非稅收入立項、定標(biāo)到征收、票據(jù)管理和資金使用等環(huán)節(jié)，出臺一套完善、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)；而自治區(qū)出臺的這些規(guī)章和規(guī)范性文件，立法層次較低，缺乏強有力的法律約束，這導(dǎo)致這些文件執(zhí)行不力、監(jiān)督不嚴等現(xiàn)象，使這些法規(guī)形同虛設(shè)，未能發(fā)揮應(yīng)有作用。由此而來，一方面非稅收入法制的不健全，使得財政部門對非稅收入的管理，缺乏強有力的依據(jù)，監(jiān)督乏力，處于被動狀態(tài)，導(dǎo)致“收支兩條線”的資金管理模式實踐中難以落實，造成監(jiān)督和約束落空。另一方面，非稅收入管理體系本身也缺乏一種內(nèi)在的控制和監(jiān)督機制。

二、完善廣西非稅收入及創(chuàng)新管理的路徑選擇

（一）加快經(jīng)濟發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；完善財政體制，擴充稅源

廣西非稅收入規(guī)模不斷擴大，占地方財政收入和GDP比重居高不下，嚴重影響了廣西經(jīng)濟的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。而要控制非稅收入規(guī)模以及其比重，一方面靠調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟運行質(zhì)量和經(jīng)濟效益，擴充稅源，從而達到提高稅收占財政收入的比重來實現(xiàn)；另外一方面依靠完善財政體制，尤其是中央和地方的分稅制度，擴充地方政府的稅源，以達到提高稅收占財政收入的比重來實現(xiàn)。因而，應(yīng)立足廣西的實際情況，抓住東盟自由貿(mào)易區(qū)全面建立的機遇，充分發(fā)揮財政職能，利用好北部灣經(jīng)濟區(qū)區(qū)域效應(yīng)，加大改革開放的力度，把廣西建設(shè)成為中國經(jīng)濟發(fā)展的新一級和廣西財政收入的重要增長點；在第一產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)不能提供充足的稅源的情況，努力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快推進工業(yè)化進程，加大“十二五”規(guī)劃千億產(chǎn)業(yè)的建設(shè)力度，大力發(fā)展適合廣西資源、市場、區(qū)位優(yōu)勢的工業(yè)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。利用好西部大開發(fā)的良好政策，以及北部灣經(jīng)濟區(qū)優(yōu)勢，努力營造良好的投資環(huán)境，加大招商引資力度，以招商引資促進和帶動區(qū)內(nèi)第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而不斷提高第二產(chǎn)業(yè)對稅收增長的貢獻率；另外廣西經(jīng)濟過于集中，主要集中在南寧、柳州和桂林三市，而其他地市經(jīng)濟發(fā)展緩慢，尤其是一些新成立的地市，縣域經(jīng)濟更是落后，因而需做大做強縣域經(jīng)濟，積極培植縣域財源；再者，廣西經(jīng)濟投資的性質(zhì)比較單一，基本上都是國有投資在支撐著整個廣西的經(jīng)濟，民營經(jīng)濟發(fā)展緩慢，對經(jīng)濟的貢獻率比較低，因而需創(chuàng)新管理體制，加強對非公企業(yè)的扶持和服務(wù)，促進非公有制經(jīng)濟加快發(fā)展，使其成為廣西經(jīng)濟的重要一部分，從而為廣西帶來更充足的稅源。在大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)的同時，應(yīng)兼顧發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是營業(yè)稅改增值稅之后，很多第三產(chǎn)業(yè)也是占稅收收入比較大頭的增值稅的主要來源。

在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟運行質(zhì)量和經(jīng)濟效益，為稅收比重的提高，控制非稅收入規(guī)模和比重提供源動力的同時，還應(yīng)進一步深化財政體制改革，尤其是在現(xiàn)行分稅制財政體制的總體框架內(nèi)，適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟體制和建立公共財政的要求，巧婦難為無米之炊，則按照財力與事權(quán)相一致的原則，有必要一方面按照公共產(chǎn)品收益范圍等供給原則，合理劃分中央與地方、地方各級政府的事權(quán)，需由各級政府共同承擔(dān)的事務(wù)，應(yīng)明確規(guī)定各級政府應(yīng)承擔(dān)的比例，并且要保證該比例規(guī)范化、穩(wěn)定化。另外一方面在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)按照政府承擔(dān)的支出責(zé)任賦予其相應(yīng)的財權(quán)，這就有必要進一步理順中央與地方、地方各級政府間以及國家與企業(yè)的財政分配關(guān)系，完善稅制，逐步建立健全激勵與約束并重的分配機制，充分調(diào)動各級政府發(fā)展經(jīng)濟、培植財源、增加財政收入的積極性。如可以調(diào)整稅收中央和地方的分配比重，使得地方和中央政府的比重相當(dāng)；還建議給予地方政府根據(jù)自己的實際情況適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，通過的相關(guān)立法必須報全國人大備案，這樣既不影響中央政府的宏觀調(diào)控，也可以達到控制亂設(shè)收費項目，讓地方政府在私底下亂設(shè)收費項目，還不如擺上“桌面”給予其一定稅收立法權(quán)，報全國人大備案，更便于管理，也不會導(dǎo)致中央政府富有，而地方政府在事權(quán)繁重的情況下，無錢應(yīng)對，被逼走上依靠非稅收入來填補空缺的路，另外，針對廣西這種后發(fā)展的西部農(nóng)業(yè)大省，中央財政應(yīng)加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度，使地方有較充足的財力來承擔(dān)在經(jīng)濟追趕過程中更多的事權(quán)。

（二）正本清源，梳理和歸并項目

現(xiàn)在地方政府為了“以費養(yǎng)人”，以非稅收入來彌補經(jīng)濟發(fā)展過程中的資金缺口，亂設(shè)項目的現(xiàn)象突出，從而導(dǎo)致非稅收入明細項目繁多，社會的感覺似乎這也要收錢，那也要收錢，從而社會成本增加，以致偷稅、漏稅，這也導(dǎo)致稅源不足，非稅收入規(guī)模壯大，管理混亂，因而，要加強對非稅收入的規(guī)范化管理，必須首先對非稅收入正本清源，區(qū)別不同項目的性質(zhì)重新進行梳理和歸并，進而采用不同的管理方式。按照財政部2007年預(yù)算收支分類改革的內(nèi)容，非稅收入包括以下八類：政府性基金（共45項）、專項收入（共11項）、行政事業(yè)性收費（60款）、罰沒收入、彩票公益金收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、其他收入。而這些具體項目像行政事業(yè)性收費60款，這只是中央設(shè)定的項目，加上地方政府設(shè)置的項目，那就更龐大，另外，這八大類項目只有專項收入（共11項）、行政事業(yè)性收費（60款）、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入和其他收入六項納入一般預(yù)算管理（公共財政預(yù)算管理）。雖然目前這種項目的設(shè)置有一定道理，但鑒于目前非稅收入項目繁多的現(xiàn)狀，應(yīng)以征收非稅收入的目的為出發(fā)點，考慮非稅收入項目，其次再考慮其他補充的項目，比如其他收入。在西方發(fā)達國家，的非稅收入都是國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、國有資源有償使用收入、博彩等專營行業(yè)的收入為主，而我們國家，尤其是地方政府非稅收入的來源卻是行政事業(yè)性收費和政府基金，這一方面反映政府履行職能的要求與市場經(jīng)濟發(fā)展程度不相適應(yīng)的，政府沒有界定自己的位置，有時“越位”和“缺位”，因而有必要對收費和基金加大清理整頓。從而有必要對目前的非稅收入采用加、減和轉(zhuǎn)的方法對非稅收入具體項目進行梳理和歸并，把屬于非稅收入范疇的“加”入非稅收入項目；把不屬于非稅收入范疇的“減”除出非稅收入項目；把符合稅收收入特征的“轉(zhuǎn)”入稅收項目。endprint

（三）樹立管理新理念，完善征收和管理體系

目前，非稅收入征收和管理體系不完善，因而，有必要樹立管理新理念，完善征收和管理體系。征收和管理的問題，這主要是征收和管理的主體問題，而主體又歸根結(jié)底是人，因而應(yīng)樹立以人（主體）為本管理理念，要有全局觀念，促進非稅收入穩(wěn)定，持續(xù)發(fā)展。

1.首先要樹立全局觀念，高度重視非稅收入管理工作

創(chuàng)新地方政府非稅收入管理，要將非稅收入改革置于國家財政經(jīng)濟發(fā)展的全局來衡量，擺正政府與市場！政府與企業(yè)！中央與地方的整體與局部關(guān)系，摒棄那種狹隘的地方保護主義、本位主義和分散主義的傾向，據(jù)此引導(dǎo)非稅收入改革納入市場經(jīng)濟快速發(fā)展的軌道，同時要將非稅收入與稅收收入擺在同樣重要的位置上，因為它們都是在資源配置和宏觀調(diào)控中扮演著不可或缺的角色，特別是對于地方政府而言，非稅收入占據(jù)了地方財政性資金的很大比重，是各級地方政府滿足其機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和職能需要的重要收入來源，因此，要樹立全局觀念，高度重視非稅收入管理工作。

2.建立“三權(quán)分立”征管體系，明確征管、支管和監(jiān)督主體，劃清職責(zé)，徹底實行“收支”脫鉤

目前，雖然中央要求實行“收支兩條線”加強非稅收入的管理，但是實際情況是在現(xiàn)有條件下很難收支分開，因為非稅收入收支、管理和監(jiān)督目前都集中在財政部門。目前，在中國，大部分省份都成立非稅收入征收管理局，廣西在部分地市也成立專門非稅收入管理機構(gòu)，但是有些還沒有成立，就算成立的，也是沒有脫離財政部門，還是隸屬于財政部門，并且其職責(zé)也不明確，不統(tǒng)一，各自為政。因而有必要明確征管主體、支出主體和監(jiān)督主體，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工明確、各司其職、相互配合的組織管理體系。因而建議可以采取與稅收一樣管理方式，成立非稅局或者把成立的非稅收入管理機構(gòu)從財政部門獨立出來作為征管主體，主要負責(zé)負責(zé)各項非稅收入的征收和日常管理工作；做好非稅收入的計劃編制、執(zhí)行和決算審核、匯編工作；具體負責(zé)非稅收入的管理操作規(guī)程制定、票據(jù)管理、財務(wù)會計核算等工作；負責(zé)非稅收入政策的執(zhí)行情況檢查和征費稽查工作；負責(zé)開發(fā)、推廣和規(guī)范非稅收入征收管理信息系統(tǒng)軟件和非稅收入征收管理信息系統(tǒng)建設(shè)的等工作。各級財政部門作為非稅收入的支出管理主體，負責(zé)非稅收入預(yù)算和支出。相應(yīng)人民代表大會作為監(jiān)督主體，負責(zé)立法、審批和監(jiān)督。這樣變形成了三足鼎立、三權(quán)分立的局面，真正實行“收支兩條線”的管理模式。

3.實行嚴格的票據(jù)管理

票據(jù)是非稅收入征收管理的源頭，票據(jù)管理尤為重要。目前存在非稅收入票據(jù)種類仍很多，核銷與監(jiān)控體系仍不完善，因而，有必要嚴格票據(jù)管理，做到票據(jù)領(lǐng)發(fā)、使用、保管、核銷、監(jiān)督的統(tǒng)一化原則。票據(jù)竟然是非稅收入征收管理的源頭，則必然是征收管理主體的職責(zé)之一，也就是前面說到應(yīng)該將票據(jù)管理集中到非稅局或者非稅收入管理機構(gòu)，參照稅收票據(jù)的管理一樣，由非稅局或者非稅收入管理機構(gòu)全權(quán)負責(zé)，規(guī)范票據(jù)管理的印制、保管、發(fā)放、核銷、年檢等各項流程。對于執(zhí)行單位，應(yīng)嚴格執(zhí)行“專人領(lǐng)票、憑證購買、驗舊領(lǐng)新、票款分離、款繳票清”的管理制度。另外，利用現(xiàn)代化技術(shù)，通過計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提高非稅收入征繳管理水平，實現(xiàn) 以票控費銀行代收網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管資金直達財政的管理模式。

4.完善預(yù)算管理體系，加強綜合預(yù)算管理

雖然隨著預(yù)算體制的改革不斷深入，深化“收支兩條線”管理改革，將政府非稅收入分步納入預(yù)算管理，編入部門預(yù)算。繼續(xù)擴大收支脫鉤管理的范圍，但是非稅收入的資金管理仍不理想，應(yīng)逐步取消目前的預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)的“雙軌制”，盡快把非稅收入全部納入預(yù)算管理的范疇，然后繼續(xù)深化“收支兩條線”的管理模式，打破現(xiàn)在這種“誰收誰用、多收多用”的模式，徹底實行“收支”分離，非稅收入征收管理由非稅局或者非稅收入管理機構(gòu)專門負責(zé)，而起預(yù)算和支出管理由財政部門根據(jù)應(yīng)根據(jù)非稅收入性質(zhì)的不同，分別采取不同的預(yù)算管理方式進行行之有效的管理，通過非稅收入預(yù)算支出分類管理，實現(xiàn)收入與使用徹底分離，打破部門利益化。以此來加強非稅收入的資金管理和避免“以費養(yǎng)人”、亂收費、亂開支、腐敗等現(xiàn)象。

（四）健全法制，建立縱向和橫向的多維監(jiān)督體系

1.健全非稅收入的法律法規(guī)，提高立法層次，做到有法可依，有據(jù)可查

目前，中國尚未形成一套完整的、規(guī)范的、具有權(quán)威性的非稅收入法律法規(guī)。因此，首先國家應(yīng)當(dāng)從中國的根本大法—憲法層面上規(guī)定非稅收入一些基本原則，在憲法的指導(dǎo)下，推動政府非稅收入管理的立法工作，盡可能地像稅收收入一樣，通過制定《非稅收入法》來對非稅收入方方面面做出詳盡的規(guī)定，使得非稅收入的征管主體、支出管理主體、監(jiān)督主體和違規(guī)處罰等各方面都做到有法可依，有據(jù)可查。從制度上進一步推動政府非稅收入管理工作的有效開展，逐步實現(xiàn)非稅收入管理的規(guī)范化。

2.縱向完善監(jiān)督體系

以預(yù)算為主線，評價激勵為手段，加強事前、事中和事后的監(jiān)督。從開始編制非稅收入項目及其收費標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算草案前，應(yīng)通過公眾聽證制度與潛在繳費人磋商，達成最終協(xié)議，草案提交人大審議時，人大應(yīng)以認真負責(zé)、科學(xué)的態(tài)度審議預(yù)算草案，并針對非稅收入預(yù)算項目的申請與評估、預(yù)算定額與授權(quán)執(zhí)行嚴格的支付審批制度，以保證從規(guī)范化管理；在非稅收入征收管理、支出預(yù)算管理、資金管理和使用的具體過程中要充分利用現(xiàn)代化技術(shù)—征管信息系統(tǒng)平臺，對非稅收入各環(huán)節(jié)進行全方位動態(tài)監(jiān)控，并要嚴格執(zhí)行公示制度。非稅收入征收、支出和使用整個過程完成之后，應(yīng)對監(jiān)督檢查資金有否用到該用的地方，有否存在擠占、浪費和挪用的現(xiàn)象，對存在的問題加以反饋，并利用評價激勵的手段，增強約束力和執(zhí)行力，提高資金有效率的使用。

3.橫向完善監(jiān)督體系

非稅收入最主要的目的不在于籌集財政資金，而是抑制準(zhǔn)公共產(chǎn)品的過度消費，增進社會福祉和提高效率，因此，非稅收入不僅僅是政府層面的事，也是整個社會的事，與每個人息息相關(guān)。針對非稅收入的監(jiān)督，應(yīng)對建立多層面的非稅收入監(jiān)督機制，使非稅收入管理公開化、民主化、透明化。目前，非稅收入的征收管理、支出管理，資金管理和使用都是政府行為，如果僅僅依靠政府自身這單一層面的監(jiān)督，不能實現(xiàn)全面監(jiān)督，因而，應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮審計、公、檢等政府部門自身的監(jiān)督作用之外，還應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)、電話和現(xiàn)場辦公等方式，綜合運用新聞媒體、人民群眾和社會輿論等多方面，多層次的監(jiān)督。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]endprint