孔偉等

摘要 經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和資源稟賦的區(qū)域差異，使得土地集約利用變化呈現(xiàn)區(qū)域特征，研究其變化規(guī)律并據(jù)此劃定管制區(qū)域是制定區(qū)域差別化管控政策的基礎(chǔ)。本文運(yùn)用江蘇省13個(gè)地級(jí)市1998-2008年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用面板數(shù)據(jù)，以人均GDP表征經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以地均固定資產(chǎn)投資表征土地集約利用水平，通過(guò)構(gòu)建計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型分析不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下土地利用集約度變化的規(guī)律，然后引入資源稟賦指標(biāo)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平指標(biāo)疊加劃分建設(shè)用地管控區(qū)域，并制定區(qū)域差別化的集約利用管控政策。研究發(fā)現(xiàn)：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與土地集約度的增加量符合EKC曲線(xiàn)規(guī)律，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，江蘇省地均固定資產(chǎn)投資先呈加速上升的趨勢(shì)，當(dāng)人均GDP超過(guò)49 045元/人（1998年可比價(jià)）后，上升速度則隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而減緩，最終土地集約利用水平逐漸趨于穩(wěn)定。無(wú)錫市和蘇州市的人均GDP已超過(guò)曲線(xiàn)拐點(diǎn)，建設(shè)用地集約利用水平已進(jìn)入減速上升階段；其他地區(qū)雖處于加速上升階段，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平距離拐點(diǎn)遠(yuǎn)近不同，集約利用水平提升的空間區(qū)域差異明顯。（2）依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦條件，江蘇省13個(gè)地級(jí)市可劃分為4類(lèi)建設(shè)用地管控區(qū)域：優(yōu)化發(fā)展區(qū)應(yīng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)建設(shè)用地立體開(kāi)發(fā)；重點(diǎn)發(fā)展區(qū)應(yīng)強(qiáng)化建設(shè)用地供應(yīng)門(mén)檻約束，并適度增加新增建設(shè)用地指標(biāo)供給；內(nèi)涵挖潛區(qū)應(yīng)適度提高新增建設(shè)用地供應(yīng)門(mén)檻，并適度減少年度新增建設(shè)用地供應(yīng)量；適度發(fā)展區(qū)應(yīng)重點(diǎn)提升建設(shè)用地集約利用水平，保障作為代價(jià)性損失的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)的用地需求。

關(guān)鍵詞 建設(shè)用地；集約利用；差別化管控；庫(kù)茲涅茨曲線(xiàn)；江蘇省

中圖分類(lèi)號(hào) F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2014）04-0100-07

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國(guó)建設(shè)用地規(guī)模呈現(xiàn)快速擴(kuò)張的趨勢(shì)，在“保發(fā)展、保紅線(xiàn)”的目標(biāo)下，土地資源的相對(duì)稀缺性更加凸顯，土地集約利用成為必然選擇。土地調(diào)控政策的功能在于解決市場(chǎng)失靈，提高土地資源配置效率，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康、平穩(wěn)、持續(xù)增長(zhǎng)的目標(biāo)，而不同地區(qū)發(fā)展階段和資源稟賦的差異，是制定區(qū)域差別化調(diào)控政策的原由[1]。因此，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦的區(qū)域差異，開(kāi)展差別化的土地集約利用管控研究成為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展亟待解決的命題。目前，關(guān)于土地集約利用的研究主要集中在綜合評(píng)價(jià)、時(shí)空差異、影響因素及其與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系等方面[2-7]。其中，關(guān)于土地集約利用與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的研究則主要集中在以下兩個(gè)方面：一是通過(guò)協(xié)調(diào)度、協(xié)調(diào)發(fā)展度等指標(biāo)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地集約利用的協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)[8-9]，二是通過(guò)Granger檢驗(yàn)法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地集約利用之間的因果關(guān)系檢驗(yàn)[10-12]。而對(duì)于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下土地集約利用的變化規(guī)律，以及在此基礎(chǔ)上的區(qū)域差別化集約利用管控研究則較少。已有研究主要通過(guò)建立指標(biāo)體系對(duì)土地集約利用水平進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，由于采用綜合指標(biāo)[8-12]，在建設(shè)用地管理中難以基于研究結(jié)果開(kāi)展差別化的管控。本文以江蘇省13個(gè)地級(jí)市為例，以建設(shè)用地集約利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，研究不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下以地均固定資產(chǎn)投資表征的集約利用響應(yīng)，并結(jié)合資源稟賦條件劃分建設(shè)用地集約利用管控區(qū)域，提出區(qū)域差別化的管控思路，以期為土地資源管理提供決策參考。

1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集約利用響應(yīng)驗(yàn)證

1.1 理論假說(shuō)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治結(jié)構(gòu)的全面進(jìn)步，總是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等緊密聯(lián)系在一起[13]。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和發(fā)展水平不同，對(duì)土地資源的需求壓力不同，必將導(dǎo)致不同的土地利用集約度，集約利用水平反映的是土地-資本之間的替代關(guān)系。一般而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級(jí)階段，資本短缺是經(jīng)濟(jì)的重要特征，除非資源稟賦等因素的限制，投資者傾向于以更多的土地投入代替資本投入，土地利用方式表現(xiàn)為粗放型；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，資本不斷形成和累積，資源稀缺性日益凸顯，土地相對(duì)價(jià)格不斷提高，投資者傾向于以更多的資本投入替代土地要素投入，實(shí)現(xiàn)土地利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，以獲取更高的土地利用效益[14]。但是，由于土地與資本之間是不完全替代的關(guān)系，當(dāng)土地利用集約度達(dá)到一定水平后，資本對(duì)土地替代的邊際凈效益將逐步下降并趨于零；此時(shí)，在不增加土地要素投入的前提下，投資者增加資本投入的意愿將逐步降低，最終使單位面積土地投資強(qiáng)度保持穩(wěn)定。據(jù)此提出以下理論假說(shuō)：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，土地利用集約度的增加量呈現(xiàn)出先上升然后下降的趨勢(shì)，集約利用水平最終將逐漸趨于穩(wěn)定，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與土地集約度的增加量符合庫(kù)茲涅茨曲線(xiàn)規(guī)律。

2.3.2 結(jié)果合理性檢驗(yàn)

根據(jù)相關(guān)研究成果[14，25-27]，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提升，區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)將逐漸減小，資本積累的拉動(dòng)作用則逐漸增大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的強(qiáng)依賴(lài)轉(zhuǎn)為弱依賴(lài)，增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，土地利用集約度呈上升趨勢(shì)，并最終趨于穩(wěn)定。本研究結(jié)果表明，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，建設(shè)用地集約利用水平增加量雖呈先增加后減少的趨勢(shì)，但集約利用水平整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，這與現(xiàn)有研究成果相吻合，也符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。

3 區(qū)域差別化的集約利用管控政策

前文提到不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和資源稟賦的差異，是制定區(qū)域差別化調(diào)控政策的原由。因此，為科學(xué)劃分建設(shè)用地管控區(qū)域，此處引入資源稟賦指標(biāo)[28-29]與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行疊加分區(qū)。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以人均GDP代表，分別以25 000元/人（中位數(shù)）、49 045元/人（曲線(xiàn)拐點(diǎn)）為標(biāo)準(zhǔn)劃分為三個(gè)階段；資源稟賦以人均建設(shè)用地可拓展空間代表，以0.027 hm2/人（平均值）為標(biāo)準(zhǔn)劃分為兩類(lèi)。建設(shè)用地可拓展空間是指可被作為人口集聚、產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)發(fā)展的后備適宜建設(shè)用地。首先綜合考慮地質(zhì)、地形、地貌、水域及各類(lèi)保護(hù)區(qū)的空間分布等因素，確定適宜建設(shè)用地面積；然后結(jié)合土地利用分布現(xiàn)狀，扣除基本農(nóng)田面積和已有建設(shè)用地面積，得到建設(shè)用地可拓展空間。區(qū)域建設(shè)用地可拓展空間除以區(qū)域總?cè)丝诩吹脜^(qū)域人均建設(shè)用地可拓展空間。在對(duì)人均GDP和人均建設(shè)用地可拓展空間進(jìn)行疊加的基礎(chǔ)上（見(jiàn)表4），結(jié)合各區(qū)域的實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，最終將江蘇省13地市劃分為四類(lèi)建設(shè)用地管控區(qū)域，并依據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及資源稟賦的區(qū)域特征制定差別化的管控政策。

3.1 優(yōu)化發(fā)展區(qū)

包括蘇州和無(wú)錫兩市。本區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，人均GDP為79 976元/人，已超過(guò)49 045元/人的拐點(diǎn)，建設(shè)用地集約度也達(dá)到較高水平，已進(jìn)入減速增長(zhǎng)并逐步趨于平穩(wěn)的階段，建設(shè)用地集約利用水平的提升空間較小，資本對(duì)土地替代的邊際凈效益較低；區(qū)域土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較高，人均建設(shè)用地可拓展空間僅0.015 hm2/人，建設(shè)用地總量約束大。社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的建設(shè)用地需求旺盛，建設(shè)用地供需矛盾十分尖銳。

本區(qū)域應(yīng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，并加強(qiáng)建設(shè)用地立體開(kāi)發(fā)。結(jié)合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托改進(jìn)，進(jìn)一步提高資本對(duì)土地的替代效應(yīng)。供地向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)傾斜，提高建設(shè)用地投入產(chǎn)出強(qiáng)度，保證新增建設(shè)用地集約高效利用；結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)重點(diǎn)開(kāi)展舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房用地（下稱(chēng)“三舊”用地）的二次開(kāi)發(fā)；適度開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置效率；加強(qiáng)地下空間的利用，推進(jìn)建設(shè)用地立體開(kāi)發(fā)，充分挖掘存量建設(shè)用地潛力。

3.2 重點(diǎn)發(fā)展區(qū)

包括鎮(zhèn)江、南通和揚(yáng)州三市。本區(qū)域人均GDP為28 951元/人，建設(shè)用地集約利用水平正處于加速上升的階段，地均固定資產(chǎn)投資為4177萬(wàn)元/hm2，與優(yōu)化發(fā)展區(qū)的8684萬(wàn)元/hm2相比，土地集約利用水平的提升空間較大；資源稟賦條件較好，人均建設(shè)用地可拓展空間為0032 hm2/人，為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)提供了較好的用地保障。該區(qū)是未來(lái)江蘇省重點(diǎn)發(fā)展的區(qū)域，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的大力推進(jìn)，需要大量非農(nóng)土地支撐。

本區(qū)域建設(shè)用地的需求壓力應(yīng)主要通過(guò)強(qiáng)化建設(shè)用地供應(yīng)門(mén)檻約束與適度增加新增建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)緩解。在不突破建設(shè)用地總量約束的前提下，適度增加年度新增建設(shè)用地計(jì)劃，滿(mǎn)足承接優(yōu)化發(fā)展區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的用地需求，合理擴(kuò)張建設(shè)用地總規(guī)模?？紤]到短期內(nèi)建設(shè)用地集約利用水平提升的預(yù)期，還須提高建設(shè)用地供應(yīng)門(mén)檻，提升建設(shè)用地投入產(chǎn)出效率，適度開(kāi)展“三舊”用地改造及城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，挖掘存量建設(shè)用地潛力，促使建設(shè)用地集約利用度增量拐點(diǎn)及早實(shí)現(xiàn)。

3.3 內(nèi)涵挖潛區(qū)

包括南京、常州、泰州和徐州四市。本區(qū)域人均GDP為30 353元/人，建設(shè)用地集約利用水平處于加速上升的階段，地均固定資產(chǎn)投資為64.31萬(wàn)元/hm2，土地利用集約度仍有一定的提升空間；而資源稟賦條件則較差，人均建設(shè)用地可拓展空間僅0.022 hm2/人，建設(shè)用地總量約束大。本區(qū)域處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新集約利用方式，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的土地支撐。

本區(qū)域建設(shè)用地利用應(yīng)以存量建設(shè)用地挖潛為主，適度提高新增建設(shè)用地供應(yīng)門(mén)檻。深度挖掘存量建設(shè)用地潛力，重點(diǎn)對(duì)城市快速擴(kuò)張過(guò)程中形成的“三舊”用地進(jìn)行改造再利用；加快推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整理為城鎮(zhèn)發(fā)展提供用地空間，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)[30]，大力提高建設(shè)用地集約利用水平。嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，研究區(qū)域土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的合理約束，適度減少年度新增建設(shè)用地供應(yīng)量，倒逼土地利用方式轉(zhuǎn)變；提高新增建設(shè)用地供應(yīng)門(mén)檻，提升建設(shè)用地投入產(chǎn)出效益，促使建設(shè)用地集約利用水平加速增長(zhǎng)。

3.4 適度發(fā)展區(qū)

包括連云港、淮安、鹽城和宿遷四市。本區(qū)域?yàn)椴缓熘莸奶K北地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，人均GDP僅13 019元/人，建設(shè)用地集約利用水平也較低，地均固定資產(chǎn)投資2929萬(wàn)元/hm2，土地集約利用水平有較大的提升空間；土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不高，人均建設(shè)用地可拓展空間0038 hm2/人，建設(shè)用地總量約束不強(qiáng)。本區(qū)域資本對(duì)土地替代的邊際凈效益顯著，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段決定的資金相對(duì)短缺也是遏制區(qū)域發(fā)展的難題之一[31]，應(yīng)在保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的前提下，加強(qiáng)建設(shè)用地效益的提升。

本區(qū)域應(yīng)注重提升建設(shè)用地集約利用水平，適度增加新增建設(shè)用地指標(biāo)供給，以保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，探索農(nóng)村建設(shè)用地退出的長(zhǎng)效機(jī)制；按照區(qū)域發(fā)展定位及承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等要求，探索合理的新增建設(shè)用地供應(yīng)門(mén)檻，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理用地需求；在嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量和用地門(mén)檻的前提下，可適當(dāng)給予新增建設(shè)用地指標(biāo)的傾斜，以滿(mǎn)足作為代價(jià)性損失的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)的用地需求。

4 結(jié)論與討論

（1）本文運(yùn)用江蘇省13個(gè)地級(jí)市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型分析不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下建設(shè)用地集約利用響應(yīng)規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，集約利用水平先呈加速上升的趨勢(shì)，當(dāng)人均GDP超過(guò)49 045元/人后，上升的速度開(kāi)始減緩，最終區(qū)域建設(shè)用地集約利用水平趨于穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與土地集約度的增加量符合EKC曲線(xiàn)規(guī)律。

（2）本文基于建設(shè)用地集約利用水平變化的階段性規(guī)律，結(jié)合資源稟賦的區(qū)域差異，將江蘇省13個(gè)地級(jí)市劃分為4類(lèi)建設(shè)用地管控區(qū)域：無(wú)錫和蘇州屬于優(yōu)化發(fā)展區(qū)，鎮(zhèn)江、南通和揚(yáng)州屬于重點(diǎn)發(fā)展區(qū)，南京、常州、泰州和徐州屬于內(nèi)涵挖潛區(qū)，連云港、鹽城、淮安和宿遷屬于適度發(fā)展區(qū)。并從總量控制、增量供給、用地門(mén)檻、存量挖潛等方面明確了區(qū)域差別化的集約利用管控策略。

（3）本研究為江蘇省建設(shè)用地的區(qū)域差別化管控提供參考與借鑒，但由于數(shù)據(jù)的局限，本文僅對(duì)江蘇省13個(gè)地級(jí)市1998-2008年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可能對(duì)研究結(jié)果會(huì)產(chǎn)生影響。基于更大范圍和更長(zhǎng)期時(shí)間序列的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與集約利用變化規(guī)律研究，將是今后研究進(jìn)一步努力的方向。

（4）本研究主要從地均投入強(qiáng)度角度分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)用地集約利用響應(yīng)，為區(qū)域新增建設(shè)用地供應(yīng)管控提供依據(jù)。因此，為探索集約利用的供后監(jiān)管，今后可嘗試研究以地均產(chǎn)出等其他指標(biāo)表征的建設(shè)用地集約利用響應(yīng)，并將研究結(jié)果與本研究進(jìn)行對(duì)比分析，為完善區(qū)域差別化的建設(shè)用地集約利用管控政策提供參考。

（編輯：王愛(ài)萍）

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