龍灝

摘要：城市低收入人群的住房問(wèn)題是一個(gè)世界性難題。以美國(guó)為代表一些西方國(guó)家實(shí)行了以市場(chǎng)為主導(dǎo)的政策，取得了明顯的成績(jī)，但次貸危機(jī)深刻地揭示了企圖完全依靠市場(chǎng)化的手段來(lái)解決低收入居民的住房問(wèn)題也存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。文章梳理了美國(guó)低收入人群住房保障的具體措施以及次貸危機(jī)對(duì)中國(guó)制定住房保障措施帶來(lái)的新思考。中國(guó)政府在保障性住房制度設(shè)計(jì)上至少應(yīng)該采取以下的措施：政府提供足夠的具備公共配套設(shè)施的居住用地、相應(yīng)的土地使用權(quán)、建筑材料，給予經(jīng)濟(jì)和技術(shù)支持；提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入以保障住房市場(chǎng)并建立相應(yīng)的制度，加強(qiáng)監(jiān)管；由政府、社會(huì)組織或居民分層次主導(dǎo)不同類(lèi)型的房屋建設(shè)、擴(kuò)建、改造和環(huán)境維護(hù)。

關(guān)鍵詞：次貸危機(jī)；住房保障；住房政策

中圖分類(lèi)號(hào)：F29331 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：

10085831（2014）02008105

城市低收入人群的住房問(wèn)題是一個(gè)世界性難題。總體而言，美國(guó)、荷蘭等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的研究機(jī)構(gòu)在研究住房政策演化進(jìn)程以及提出改進(jìn)措施時(shí)，將社會(huì)學(xué)作為一門(mén)自然科學(xué)并用準(zhǔn)確化、數(shù)值化、模型化、系統(tǒng)化的方式盡力厘清數(shù)字背后的因果線(xiàn)索，這些研究多由包括城市規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和福利機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)人員構(gòu)成的非盈利性機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。同時(shí)，這些研究不僅包括對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家本身的住房發(fā)展研究，也包括相當(dāng)數(shù)量的對(duì)發(fā)展中國(guó)家（包括中國(guó)）的情況研究[1]。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的住房補(bǔ)貼政策基本可分為以市場(chǎng)為主導(dǎo)的政策和以社會(huì)福利為主導(dǎo)的政策。前者以美國(guó)為代表，雖然美國(guó)也經(jīng)歷過(guò)以社會(huì)福利為主導(dǎo)的階段，但總的來(lái)說(shuō)實(shí)行以市場(chǎng)為主導(dǎo)，即通過(guò)住房?jī)?yōu)惠券將住房補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為收入補(bǔ)貼的政策；后者包括以英國(guó)、荷蘭、瑞典、芬蘭等為代表的絕大多數(shù)歐洲國(guó)家，主要實(shí)行以社會(huì)福利為主導(dǎo)的補(bǔ)貼政策。北歐有這樣的說(shuō)法：“福利從住宅開(kāi)始，以住宅結(jié)束”[2]。普瑞茅斯等人對(duì)兩類(lèi)政策進(jìn)行比較分析發(fā)現(xiàn)[3]：兩類(lèi)住房補(bǔ)貼政策的根本差異在于二者出發(fā)點(diǎn)不同。美國(guó)住房補(bǔ)貼政策的宗旨是盡量少干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)，并希望促使低收入人群外出求職，同時(shí)盡量找便宜的住房。美國(guó)國(guó)內(nèi)普遍認(rèn)為，福利制度應(yīng)成為一種勞動(dòng)力調(diào)節(jié)手段，當(dāng)勞動(dòng)力需求高時(shí)可以規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)，而當(dāng)失業(yè)率上升時(shí)又可抑制社會(huì)動(dòng)蕩。因此，公共住房被當(dāng)作福利手段以調(diào)節(jié)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)、抑制社會(huì)動(dòng)蕩。

發(fā)展中國(guó)家目前總體處于市場(chǎng)化萌芽階段，大多數(shù)政府尚未形成系統(tǒng)、成熟、完善的住房市場(chǎng)干預(yù)機(jī)制，尚存在大量居民自發(fā)形成的住區(qū)，其規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造和基礎(chǔ)設(shè)施都較差且密度很高，居住條件很差。有學(xué)者或機(jī)構(gòu)對(duì)此做過(guò)一些研究[4-7]，但由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)條件、人口條件、生活習(xí)慣等千差萬(wàn)別，很難有“放之四海而皆準(zhǔn)”的研究成果。多篇國(guó)外研究報(bào)告也表明：對(duì)低收入人群住房問(wèn)題的研究而言，解決問(wèn)題不應(yīng)僅僅停留在提出問(wèn)題甚至是解決問(wèn)題的概念上，而應(yīng)從經(jīng)費(fèi)來(lái)源、設(shè)計(jì)建造、分配和監(jiān)督機(jī)制等方面提出具體數(shù)據(jù)和措施。

一、美國(guó)的低收入人群住房保障政策

（一）美國(guó)低收入人群的構(gòu)成和變遷

美國(guó)1937年開(kāi)始實(shí)施公共住房法案（Public Housing Act），主要針對(duì)勞工階層、少數(shù)族裔、移民者、失業(yè)者和貧窮的老人等。進(jìn)入20世紀(jì)50、60年代，隨著城市化發(fā)展，大量公共住房被拆除[8]。90年代后期，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的影響，包括教師、消防員及警察等在內(nèi)的勞動(dòng)階層在城市中心地帶購(gòu)房也越來(lái)越困難，而成為新的城市低收入階層。

（二）美國(guó)低收入住房模式及管理機(jī)構(gòu)的變遷

自18世紀(jì)末，住房問(wèn)題開(kāi)始逐漸受到各國(guó)政府的重視。各國(guó)政府對(duì)住房的干預(yù)大致可分為三個(gè)階段[9]：第一階段是一戰(zhàn)前以增進(jìn)衛(wèi)生和安全為目標(biāo)的小范圍干預(yù)時(shí)期；第二階段是一戰(zhàn)后大規(guī)模的租金管制和補(bǔ)貼階段；第三階段是二戰(zhàn)后有選擇的干預(yù)和恢復(fù)市場(chǎng)階段。

美國(guó)、日本、加拿大等國(guó)有依賴(lài)于市場(chǎng)機(jī)制的住房供應(yīng)體制，在這種體系中，獲得住房的可能性取決于人們支付隨供求關(guān)系浮動(dòng)的住房?jī)r(jià)格的能力[10]。如果需求不足以產(chǎn)生足夠的利潤(rùn)，供應(yīng)商將投資在其他地方以尋求更高的回報(bào)，這也意味著那些沒(méi)有足夠收入、無(wú)法將他們的住房需求轉(zhuǎn)化為有效的市場(chǎng)需求的家庭將可能無(wú)處安身。

美國(guó)有兩大住房補(bǔ)貼體系：一是公共住房項(xiàng)目，房屋屬政府所有；二是由第八條款資助的項(xiàng)目，政府負(fù)擔(dān)部分房費(fèi)，受益者租用或購(gòu)買(mǎi)私人所有的住房。

戰(zhàn)后美國(guó)設(shè)立了公共住房部（Public Housing Sector），處于公共住房機(jī)構(gòu)的管轄之下（Public Housing Authorities， 簡(jiǎn)稱(chēng)PHAs）。公共住房部的職責(zé)是保障赤貧人群的住房。1950年至1975年美國(guó)建成了許多公共住房，但 1974年圣·路易斯市由著名設(shè)計(jì)師山崎實(shí)設(shè)計(jì)的普魯伊特-艾戈（Pruitt-Igoe）住宅區(qū)全部2 870套住宅被拆除的事件從根本上動(dòng)搖了至70年代以來(lái)美國(guó)的公共住房政策，顯示了該部門(mén)面臨的困境。拆除的原因在于該區(qū)絕大多數(shù)為非洲裔和西班牙裔人，沒(méi)有工作，按政策只需將其收入的30%用以支付房租、水電等能源開(kāi)支，而政府的住房與城市發(fā)展部 （The Department of Housing and Urban Development）負(fù)擔(dān)其他所有費(fèi)用，最終導(dǎo)致類(lèi)似的公共住房區(qū)住房質(zhì)量、環(huán)境很差，治安狀況糟糕，成為城市社會(huì)安全的極大隱患。

艾戈事件最終導(dǎo)致了美國(guó)公共住房政策的變革。尼克松政府于1974年制定了第八條款——住房?jī)?yōu)惠券和租房條件認(rèn)證（Section Eight of Housing Vouchers & Rent Certificates）。時(shí)至今日，第八條款中被稱(chēng)為“希望-VI”的計(jì)劃仍在實(shí)施，該計(jì)劃旨在重建公共住房體系，通過(guò)部分拆除和改造、加固讓這些房屋重新進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，使更多的工人家庭（不僅限于低收入人群）通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)而不是政府得到住房。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)兩極分化日趨嚴(yán)重。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，讓低收入者擁有房產(chǎn)將有助于社會(huì)安定。90年代末期，媒體廣泛報(bào)道靠福利為生的母親們住在破舊的廉租房里的形象，使人們疑惑低收入階層是否在精神上依賴(lài)于福利而不思進(jìn)取。同時(shí)，廉租房占據(jù)了大片城市空間，成為城市腐爛的瘡疤。因此，有些人力圖使公眾確信解決的唯一途徑就是拆除廉租房。正如在芝加哥北部實(shí)施的卡布里尼-格林（Cabrini-Green）廉租房改造工程所提出的那樣：如果我們能最大程度地使公眾確信卡布里尼-格林這樣的廉租房住區(qū)是充滿(mǎn)罪惡的叢林，那么我們就能拆除并新建住房以推動(dòng)當(dāng)?shù)刈≌陌l(fā)展。政府認(rèn)為讓低收入者擁有房產(chǎn)而不是租房是唯一行之有效的穩(wěn)固其收入并改善其經(jīng)濟(jì)狀況的手段。政策制定者們一以貫之地將提高房產(chǎn)擁有率而不是出租房屋率當(dāng)作解決住房問(wèn)題的有效措施，廉租房的建造長(zhǎng)期以來(lái)呈下降趨勢(shì)。1990年，美國(guó)通過(guò)了《低收入住房保有與住房擁有率法案》，強(qiáng)調(diào)提高住房擁有率的重要性[11]。這么做的結(jié)果是：一方面，超過(guò)30%的房東因受美國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退影響無(wú)力支付維持房屋的有關(guān)費(fèi)用而提高了房租；另一方面，經(jīng)濟(jì)而適用的住房十分短缺。受上述影響最大的是低收入租房者。本內(nèi)特指出：正是城市尤其是大型中心城市廉租房的匱乏、房租過(guò)高造成城市貧民的大量涌現(xiàn)。

（三）補(bǔ)貼方式和經(jīng)費(fèi)來(lái)源

美國(guó)的住房補(bǔ)貼政策以公共住房為主，經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)。1972年至1981年10年間，美國(guó)政府在住房補(bǔ)貼上花費(fèi)了大量財(cái)力物力，公共住房政策給政府造成了財(cái)政負(fù)擔(dān)，弊端顯而易見(jiàn)。因此，自1974年起至今采用了第八條款的住房?jī)?yōu)惠券和租房條件認(rèn)證政策。但第八條款可提供的費(fèi)用只占財(cái)政預(yù)算的很小一部分，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際需求。

第八條款的住房補(bǔ)貼有兩種形式：“租金證明計(jì)劃（Rent Certification Program）”和“租金優(yōu)惠券（Rent Voucher Program）”。享受租金證明計(jì)劃的家庭用其月凈收入的30%、稅前月收入的10%或全部住房福利三者中的最大值支付租金，政府貼補(bǔ)差額；而租金優(yōu)惠券是由公共住房管理機(jī)構(gòu)（PHAs）針對(duì)各戶(hù)的收入、人口情況制定補(bǔ)貼金額，持租金優(yōu)惠券的住戶(hù)可租低于政府規(guī)定的市場(chǎng)租金的房子，允許保留未花完的優(yōu)惠券下次繼續(xù)使用，若高出則由住戶(hù)自行負(fù)擔(dān)全部差額，政府不再支付一分錢(qián)。這樣可以保證低收入者在付房租后仍能維持基本的生活，并且鼓勵(lì)租房者尋找便宜的住房以便省錢(qián)。

1998年美國(guó)又開(kāi)始實(shí)行新的公共住房政策。根據(jù)1998年“有質(zhì)量的住宅與工作責(zé)任法案”（Quality Housing and Work Responsibility Act）條款，公共住房政策的目的是：降低公共住房地區(qū)貧困的密度并激發(fā)居民工作的動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)自給自足。該法案的通過(guò)是美國(guó)住房政策的一個(gè)重要里程碑，該法案旨在實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)目的：取締廉租房單元從而打破原公共住房區(qū)的貧困聚集現(xiàn)象；將廉租房及相應(yīng)的輔助住房政策與福利制度改革掛鉤；通過(guò)政府與私人合作的方式構(gòu)建新的混合社區(qū)。

從美國(guó)公共住房政策的演變可看出，其制定政策的基本出發(fā)點(diǎn)是鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)一向不主張單方面的補(bǔ)貼政策和高福利。如果實(shí)在需要政府提供福利補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)學(xué)家建議采用減免所得稅甚至負(fù)所得稅的方法，認(rèn)為它比單純的福利補(bǔ)貼更公平。對(duì)于社會(huì)福利，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為它應(yīng)該具有普遍性，不附帶條件。也就是說(shuō)，是否接受福利應(yīng)該由接受者自己決定。福利尤其是住房福利應(yīng)盡可能少干擾市場(chǎng)機(jī)制。

（四）住房分配福利與房地產(chǎn)市場(chǎng)之間的平衡關(guān)系以及社會(huì)效益

富裕的國(guó)家才能提供高品質(zhì)的住房。因此，許多研究者和政府部門(mén)一致認(rèn)為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是提高國(guó)民住房的最好辦法，而住房建設(shè)又是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一個(gè)關(guān)鍵。

誠(chéng)然，住房建設(shè)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與滿(mǎn)足人們的需要之間不應(yīng)存在矛盾，從理論上兩者互為因果。然而事實(shí)卻是，依靠住房建設(shè)來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與滿(mǎn)足人們的住房要求之間差距如此之大而幾乎相互抵觸。阿庫(kù)等人著文分析了1929-2000年英、美以及世界銀行投資及貸款總額的變化以及同時(shí)期房地產(chǎn)市場(chǎng)所占的投資和貸款比例[12]，顯示房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)往往先于經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)和理論而行。這一事實(shí)表明，社會(huì)需求有助于提高經(jīng)濟(jì)政策的合理性。正如世界銀行目前所制定的宗旨一樣：沒(méi)有貧民窟的城市，為貧窮者提供住所。二者均強(qiáng)調(diào)的是面向社會(huì)需求而非單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

不可否認(rèn)，目前國(guó)際上整體住房標(biāo)準(zhǔn)較高的是美國(guó)（包括低收入居民住房）。美國(guó)品質(zhì)欠佳的住房不足2%。政府提出嚴(yán)格的住房標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行[13]，其中一個(gè)重要目的是規(guī)管使用租金津貼的私人出租房。在美國(guó)，對(duì)接受租金證明計(jì)劃和優(yōu)惠券計(jì)劃者是有時(shí)間限制的，即在規(guī)定時(shí)間內(nèi)若不能確定租房，就得重新排隊(duì)。但這種做法需要很高的執(zhí)行能力和比較穩(wěn)定的規(guī)管對(duì)象，較適合已過(guò)人口增長(zhǎng)高峰期、住房短缺問(wèn)題基本解決、經(jīng)濟(jì)水平較高的國(guó)家。這些國(guó)家雖然人口增長(zhǎng)壓力不高，家庭結(jié)構(gòu)卻持續(xù)核心化、房地產(chǎn)市場(chǎng)升溫、因房屋老化而需要更替的比率較高以及較為嚴(yán)格的建筑和住宅規(guī)章，又加大了適合低收入居民負(fù)擔(dān)能力的住房不足的問(wèn)題。

美國(guó)現(xiàn)行的低收入住房補(bǔ)貼政策受到投資商和房地產(chǎn)商的歡迎，但事實(shí)上對(duì)低收入階層不利，既不能真正解決其住房問(wèn)題，也不能使低收入人群進(jìn)入房屋市場(chǎng)以促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。有研究者認(rèn)為，除非改變住房補(bǔ)貼的公共性質(zhì)、取消對(duì)非贏利性機(jī)構(gòu)的建房補(bǔ)貼和房租補(bǔ)貼并用完全針對(duì)租房者個(gè)人的房屋補(bǔ)貼來(lái)替代對(duì)社會(huì)性住房的補(bǔ)貼，住房補(bǔ)貼政策是不會(huì)對(duì)房租市場(chǎng)進(jìn)而對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生激勵(lì)作用的[14]。

二、次貸危機(jī)是美式住房保障制度隱患的大爆發(fā)

美國(guó)學(xué)者施瓦茲在《美國(guó)住房政策》中明確指出：“自由市場(chǎng)從來(lái)沒(méi)有為極低收入住戶(hù)提供廉價(jià)而舒適的住房的責(zé)任，僅維護(hù)住房的費(fèi)用就超過(guò)了這些住戶(hù)的承受能力?！盵11]學(xué)者們不幸言中的是，美國(guó)看似設(shè)計(jì)合理、鼓勵(lì)市場(chǎng)自由發(fā)展的住房發(fā)展機(jī)制中的關(guān)鍵性金融機(jī)制在2007年遭遇了重大危機(jī)——次貸危機(jī)（又稱(chēng)次級(jí)房貸危機(jī)，Subprime Lending Crisis）并產(chǎn)生了一系列的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致了至今尚未完全走出危機(jī)的全球性經(jīng)濟(jì)衰退。

所謂“次級(jí)抵押貸款”是指一些貸款機(jī)構(gòu)向信用程度較差和收入不高的借款人提供的住房抵押貸款。次級(jí)抵押貸款的對(duì)象多是低收入人群，貸款名稱(chēng)即可看出它是依托市場(chǎng)、解決中低收入人群住房問(wèn)題的方法之一。而“次貸危機(jī)”則是指美國(guó)因次級(jí)抵押貸款機(jī)構(gòu)破產(chǎn)、投資基金被迫關(guān)閉、股市劇烈震蕩引起的風(fēng)暴[16]，它致使全球主要金融市場(chǎng)出現(xiàn)了流動(dòng)性不足的危機(jī)。美國(guó)次貸危機(jī)從2006年春季開(kāi)始逐步顯現(xiàn)，2007年8月席卷美國(guó)、歐盟和日本等世界主要金融市場(chǎng)并影響到全球?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)并至今尚未完全走出困局。

引起美國(guó)次級(jí)抵押貸款市場(chǎng)風(fēng)暴的直接原因是銀行利率上升和住房市場(chǎng)持續(xù)降溫。美國(guó)次級(jí)抵押貸款市場(chǎng)通常采用固定利率和浮動(dòng)利率相結(jié)合的還款方式，即購(gòu)房者在購(gòu)房后頭幾年以固定利率償還貸款，其后以浮動(dòng)利率償還貸款。在2006年之前的5年里，由于住房市場(chǎng)持續(xù)繁榮且利率水平較低，美國(guó)的次級(jí)抵押貸款市場(chǎng)迅速發(fā)展。而隨著美國(guó)住房市場(chǎng)的降溫尤其是短期利率的提高，次級(jí)抵押貸款的還款利率也大幅上升，購(gòu)房者的還貸負(fù)擔(dān)大為加重。同時(shí)，住房市場(chǎng)的持續(xù)降溫也使購(gòu)房者出售住房或者通過(guò)抵押住房再融資變得困難。這種局面直接導(dǎo)致大批次級(jí)抵押貸款的借款人不能按期償還貸款，進(jìn)而引發(fā)了“次貸危機(jī)”。美國(guó)最大的兩家私營(yíng)房貸機(jī)構(gòu)“房利美”和“房地美”被美國(guó)政府接管[17]，最終不得不破產(chǎn)[18]。