羅若愚　張龍鵬

摘要：西部地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)合作開(kāi)始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，初步形成了“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”的合作形式，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施、空間開(kāi)發(fā)、旅游資源等方面開(kāi)展了西西合作、東西合作、西外合作，促進(jìn)了西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，西部地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地方政府競(jìng)爭(zhēng)、地方領(lǐng)導(dǎo)合作動(dòng)力不足、參與性不廣泛、合作觀念淡薄、合作組織松散等成為推進(jìn)地方政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的制約性因素。西部地方政府需要在中央政府的協(xié)助下，建立完善的政府間合作的法律約束，建立西部地區(qū)地方政府合作治理機(jī)構(gòu)以及政府引導(dǎo)下的多元主體參與的合作治理機(jī)制，從而推動(dòng)政府間經(jīng)濟(jì)合作向縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府；區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作；合作治理機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D637文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）05-0030-03

隨著我國(guó)東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作正蓬勃發(fā)展，并日趨成熟，已形成珠三角、長(zhǎng)三角以及京津冀三大地方政府區(qū)域合作格局。在西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的推動(dòng)下，我國(guó)西部地區(qū)開(kāi)始步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車(chē)道，地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作方興未艾。我們希望對(duì)西部地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)合作現(xiàn)狀進(jìn)行整體性的描述，分析其中存在的困境，進(jìn)而提出相應(yīng)的政策建議。

一、西部地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)合作的現(xiàn)狀

西部地理相鄰、人文相近、利益相關(guān)，從而奠定了地方政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)。特別地，自中央政府實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，已形成成渝地區(qū)、關(guān)中—天水地區(qū)、北部灣地區(qū)等11個(gè)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)。在中央政府的推動(dòng)下，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部及經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的政府合作日益密切。目前西部地方政府間經(jīng)濟(jì)合作主要處于交流互訪、合作論壇階段，并向行政協(xié)議、區(qū)域聯(lián)合會(huì)逐步邁進(jìn)。

1.交流互訪與合作論壇

當(dāng)?shù)胤秸g產(chǎn)生區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的訴求時(shí)，交流互訪成為第一階段的合作形式，是西部地區(qū)獲得項(xiàng)目投資的重要渠道。同時(shí)，交流互訪能增進(jìn)政府間的溝通與信任，為日后具有常規(guī)性的合作論壇奠定基礎(chǔ)。西部地區(qū)目前擁有的大型合作論壇主要有：中國(guó)東西部合作與投資貿(mào)易洽談會(huì)、中國(guó)西部國(guó)際博覽會(huì)、中國(guó)——東盟博覽會(huì)以及中國(guó)——亞歐博覽會(huì)。這些合作論壇成為西西合作、東西合作、西外合作的重要載體，促進(jìn)了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.行政協(xié)議

倘若政府間的交流進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，就會(huì)簽訂行政協(xié)議，以保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的順利推進(jìn)，為政府間平等合作的實(shí)現(xiàn)提供法律保障機(jī)制。西部地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)合作中簽署的部分行政協(xié)議主要集中在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目合作、基礎(chǔ)設(shè)施合作、空間開(kāi)發(fā)合作、旅游資源合作等方面。相對(duì)于珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海地區(qū)，西部地方政府簽署的行政協(xié)議數(shù)量仍比較少。

3.區(qū)域聯(lián)合會(huì)

區(qū)域聯(lián)合會(huì)是政府間合作交流進(jìn)一步深化的產(chǎn)物，形式趨于穩(wěn)定。區(qū)域聯(lián)合會(huì)制定關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體性方案，解決合作中需要協(xié)調(diào)的重大問(wèn)題，同時(shí)能夠進(jìn)一步協(xié)商行政協(xié)議履行中出現(xiàn)的問(wèn)題，并監(jiān)督行政協(xié)議的實(shí)施。在珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海、東北地區(qū)已經(jīng)擁有具有全局性的聯(lián)合會(huì)（泛珠三角區(qū)域合作行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、環(huán)渤海區(qū)域合作市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)、東北四省區(qū)合作行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)）時(shí)，西部地區(qū)還未出現(xiàn)類(lèi)似的區(qū)域聯(lián)合會(huì)，僅有局部性的聯(lián)合會(huì)（如西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、重慶經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、寧蒙陜甘毗鄰地區(qū)聯(lián)席會(huì)議）。

二、西部地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)合作的困境

西部地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)合作初步形成了“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”的合作路徑，從而促進(jìn)了西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目合作、基礎(chǔ)設(shè)施合作、空間開(kāi)發(fā)合作、旅游資源合作等方面形成了西西合作、東西合作、西外合作的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作格局。為深化西部地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)合作，我們需要進(jìn)一步研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中存在的困境，研究西部地方政府間經(jīng)濟(jì)合作的制約因素。

1.“初始條件”因素的制約

合作一開(kāi)始的條件（如地位、合作動(dòng)力、初始信任水平）就會(huì)影響合作治理的產(chǎn)出。成員間發(fā)展的不平衡會(huì)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的最大威脅因素，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是發(fā)展不平衡意味著不同的利益訴求，帶來(lái)合作利益與成本分配的不平衡，二是發(fā)展不平衡意味著區(qū)域法制、市場(chǎng)環(huán)境的差異，增加法律、政策協(xié)調(diào)的成本，三是發(fā)展不平衡意味著合作過(guò)程可能會(huì)被強(qiáng)勢(shì)一方所掌控，影響弱勢(shì)方的合作積極性。有研究顯示西部?jī)?nèi)部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差異在1978—2000年變化幅度不大，但2000年以后，西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了較大的差異性，且差異程度不斷擴(kuò)大。這可能會(huì)導(dǎo)致西部地方政府間“合作博弈”的破產(chǎn)，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的深化。

2.“領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)”因素的制約

合作是“正和游戲”，地方政府通過(guò)合作能夠產(chǎn)生更多的收益，因此地方官員有動(dòng)力推動(dòng)政府間的經(jīng)濟(jì)合作。然而，在行政區(qū)劃和基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相對(duì)政績(jī)考核制約束下，地方官員為保護(hù)本地市場(chǎng)，必然通過(guò)行政手段干預(yù)生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動(dòng)，導(dǎo)致市場(chǎng)分割，造成“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”與“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”的矛盾與沖突。因此，地方官員也有不合作的動(dòng)力。基于合作與競(jìng)爭(zhēng)各自所具有的優(yōu)勢(shì)，地方官員采取了選擇性的合作策略。即地方官員有動(dòng)力推動(dòng)政府間在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、空間開(kāi)發(fā)、自然資源開(kāi)發(fā)等不涉及生產(chǎn)要素流動(dòng)的領(lǐng)域展開(kāi)經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)共贏，在流動(dòng)性生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)合作方面，地方官員則更多地采取競(jìng)爭(zhēng)策略。西部地方政府間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)會(huì)降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的績(jī)效，并會(huì)拉大地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差異，結(jié)果進(jìn)一步惡化西部地區(qū)間的發(fā)展不平衡和信任水平，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的深化。

3.“制度設(shè)計(jì)”因素的制約

地方政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的順利推進(jìn)需要制度加以保障。制度設(shè)計(jì)中一個(gè)很重要的問(wèn)題就是參與性問(wèn)題。西部已經(jīng)初步形成了“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”的經(jīng)濟(jì)合作路徑。但在地方官員任期的限制下，可能會(huì)出現(xiàn)前任簽訂的合作協(xié)議并沒(méi)有得到后任的繼續(xù)實(shí)施，導(dǎo)致重復(fù)博弈形成的失敗。目前我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于地方政府區(qū)域合作治理的相關(guān)立法，因此地方政府間簽署的合作協(xié)議缺乏相關(guān)法律制度的支持，協(xié)議執(zhí)行監(jiān)督體系不完善，最終導(dǎo)致地方政府間合作協(xié)議執(zhí)行力度不強(qiáng)，尤其是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不完善的西部地區(qū)，這種情況更為突出。

4.“合作過(guò)程”因素的制約

在合作過(guò)程中，合作觀念淡薄和合作組織松散是制約西部地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)合作的兩個(gè)重要因素。首先，與東部沿海地區(qū)相比，西部地區(qū)的公有制經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、非公有制經(jīng)濟(jì)弱的特點(diǎn)非常突出。2011年，東部國(guó)有企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值占民營(yíng)企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值比重的均值為0.34，而該比值在西部達(dá)到了2.59。數(shù)據(jù)表明，西部地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有待完善，地方政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維更為強(qiáng)烈。這樣的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)必然誘使西部地方政府通過(guò)行政手段干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，削弱了地方政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的意識(shí)。

三、建立西部地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)合作的治理機(jī)制

西部地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)合作在初始水平、領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)、制度設(shè)計(jì)以及合作過(guò)程等四個(gè)維度均存在自身難以逾越的困境，這就需要一套有效的合作治理機(jī)制以突破存在的制約性因素。

1.建立完善的西部地方政府合作中的法律約束

區(qū)域政府間合作主要采用的是合作各方通過(guò)會(huì)議達(dá)成的協(xié)議以及通過(guò)的共同遵守的規(guī)定，但是協(xié)議和規(guī)定缺乏權(quán)威性和強(qiáng)制性，導(dǎo)致地方政府在執(zhí)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義行為，損害區(qū)域合作的穩(wěn)定性和持續(xù)性。建議，一方面，國(guó)家建立健全區(qū)域政府間合作治理相關(guān)法律來(lái)規(guī)范區(qū)域政府間的合作關(guān)系，并且出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)，針對(duì)區(qū)域政府間合作治理過(guò)程中遇到的問(wèn)題加以具體規(guī)定，明晰各自責(zé)任以及利益共享等問(wèn)題。另一方面，國(guó)家可以授權(quán)區(qū)域合作委員會(huì)制定合作治理的相關(guān)協(xié)議，并且經(jīng)地方人大審議，最終具有法律效力。

2.建立西部地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)合作機(jī)構(gòu)

建立科學(xué)高效的組織機(jī)構(gòu)是西部地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)合作治理有效開(kāi)展的基礎(chǔ)和前提。地方政府間合作組織機(jī)構(gòu)應(yīng)該包括以下部門(mén)：中央政府、西部區(qū)域合作委員會(huì)、秘書(shū)處、區(qū)域行政立法委員會(huì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)、區(qū)域合作治理委員會(huì)、區(qū)域合作監(jiān)督委員會(huì)、區(qū)域合作發(fā)展基金會(huì)等。西部地方政府合作中必須有中央政府的參與和指導(dǎo)，因?yàn)槲鞑扛鞯貐^(qū)政府都處于強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)，互不相讓?zhuān)醒胝牡匚缓蜋?quán)威能平衡各個(gè)強(qiáng)勢(shì)政府的力量，這樣更有利于西部地方政府間的合作治理；另外中央?yún)⑴c管理西部地方政府間合作治理能鼓舞其士氣，調(diào)動(dòng)地方政府間合作治理的積極性。區(qū)域合作管理委員會(huì)職責(zé)是共同討論和解決區(qū)域內(nèi)發(fā)生的重大問(wèn)題，擬定區(qū)域合作治理戰(zhàn)略規(guī)劃、審議和決定關(guān)于區(qū)域合作治理中的重大事件以及策劃地方政府間合作治理的大型會(huì)議相關(guān)事宜等。秘書(shū)處是輔助區(qū)域合作管理委員會(huì)處理日常事務(wù)，跟進(jìn)和落實(shí)項(xiàng)目進(jìn)展等，收集區(qū)域合作管理委員會(huì)下屬委員會(huì)等的意見(jiàn)，并及時(shí)準(zhǔn)確地反映給區(qū)域公共管理委員會(huì)。區(qū)域行政立法委員會(huì)主要是負(fù)責(zé)制定西部區(qū)域合作治理的相關(guān)行政法規(guī)，具有法律的約束效力，來(lái)激勵(lì)和約束參與合作治理地方政府的行為，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)主要負(fù)責(zé)為西部地方政府間提供合作項(xiàng)目，根據(jù)區(qū)域合作管理委員會(huì)來(lái)制定促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體方案，不斷促進(jìn)西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。區(qū)域合作治理委員會(huì)職責(zé)是處理區(qū)域內(nèi)地方政府合作治理出現(xiàn)的矛盾沖突等問(wèn)題，保持地方政府間合作治理關(guān)系的和諧。區(qū)域合作監(jiān)督委員會(huì)的主要職責(zé)是監(jiān)督地方政府間合作治理的行為、合作項(xiàng)目的落實(shí)情況以及產(chǎn)生的效果等，確保地方政府間合作治理落實(shí)到位。區(qū)域合作發(fā)展基金會(huì)主要職責(zé)是為本區(qū)域地方政府合作治理籌集資金并且用來(lái)支持本區(qū)域地方政府間的合作治理。

3.建立政府引導(dǎo)下的多元主體參與合作治理機(jī)制

首先是政府的角色定位應(yīng)該是“調(diào)控和服務(wù)主體”。政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中起著支撐和引導(dǎo)的作用，承擔(dān)著為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的內(nèi)外環(huán)境的責(zé)任。通過(guò)引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各主體的行為，有效發(fā)揮政府的服務(wù)職能。其次，政府與企業(yè)之間的關(guān)系應(yīng)該是“規(guī)劃引導(dǎo)”?，F(xiàn)實(shí)中西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度上依然是“政府主導(dǎo)—產(chǎn)業(yè)規(guī)劃—企業(yè)響應(yīng)”的模式。為了充分發(fā)揮微觀主體企業(yè)的自主發(fā)展能力，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中要以企業(yè)為核心，包括園區(qū)規(guī)劃，為工業(yè)發(fā)展提供空間載體；產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、企業(yè)規(guī)劃以及產(chǎn)品鏈規(guī)劃，為企業(yè)發(fā)展提供目標(biāo)和支持。通過(guò)這些規(guī)劃，引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)合理分工與合作充分利用區(qū)域內(nèi)資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的合作。再次，政府與第三部門(mén)之間的關(guān)系應(yīng)該是“協(xié)同合作”。第三部門(mén)關(guān)注的重點(diǎn)多集中于環(huán)境保護(hù)及弱勢(shì)群體利益的保障，這一目標(biāo)與企業(yè)的利潤(rùn)最大化目標(biāo)間必然存在著矛盾和沖突。特別是西部地區(qū)，由于東部產(chǎn)業(yè)升級(jí)淘汰的“三高”產(chǎn)業(yè)主要轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)，企業(yè)間、地方政府與企業(yè)、非營(yíng)利組織、本地居民之間必然產(chǎn)生極大的沖突。這時(shí)，政府的管理模式就應(yīng)該從以威權(quán)為中心的管控型管理方式向不同主體間的協(xié)同合作治理轉(zhuǎn)變。企業(yè)、政府、第三部門(mén)以及居民，在區(qū)域公共問(wèn)題上都應(yīng)該成為管理主體，各種利益關(guān)系人更應(yīng)趨向共同參與制定與執(zhí)行公共政策，通過(guò)交換資源、共享知識(shí)、談判目標(biāo)、互相博弈、理性選擇來(lái)構(gòu)建共同愿景和戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展—環(huán)境友好—社會(huì)和諧”的發(fā)展目標(biāo)。

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責(zé)任編輯：汪洋伊人中州學(xué)刊2014年第5期如何正確理解和把握“黨的建設(shè)科學(xué)化”內(nèi)涵2014年5月中 州 學(xué) 刊May，2014