喻少如

【摘要】決策責任終身制的實質(zhì)就是責任的追責時效問題。行政決策領(lǐng)域?qū)嵭薪K身負責，有助于強化責任政府理念，完善決策失誤糾錯和責任追究制度。我國正在探索的行政決策追責終身制尚不成熟。在行政決策失誤應(yīng)承擔的責任的四種類型中，道義責任、政治責任以及內(nèi)部行政責任的追究時效可以實行“終身制”，而刑事責任、外部行政責任的追訴時效必須服從于法律的規(guī)定。黨規(guī)可以設(shè)定嚴厲的決策責任終身制。在法治框架下，行政決策責任終身制的“頂層設(shè)計”必須重點解決終身制的適用范圍、歸責原則和問責機制等問題，從而實現(xiàn)制度問責、法定問責和多向問責的目標。

【關(guān)鍵詞】行政決策 決策責任 終身制 行政法 法治政府

【中圖分類號】 DF3 【文獻標識碼】A

“終身負責制”曾是建筑工程領(lǐng)域確保工程質(zhì)量、履行商業(yè)承諾的一種有效追責制度?，F(xiàn)代政治中，“終身負責制”被引入到公務(wù)領(lǐng)域。行政決策領(lǐng)域?qū)嵭薪K身負責，必將有助于對行政決策權(quán)的監(jiān)督和制約，進一步強化“有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究”的責任政府理念，無疑是對決策失誤糾錯和責任追究制度的探索和創(chuàng)新。然而，此種決策責任的終身制究竟有著怎樣的法理依據(jù)？黨內(nèi)法規(guī)和國家法律與這個特定制度的關(guān)系是怎樣的？制度的實行對整個行政體制改革有何意義？這些問題應(yīng)當在理論上得到解釋和說明?；谘芯恐既?，筆者嘗試在行政法學的視野下對這些問題展開思考。

行政決策責任終身制的現(xiàn)實觀察

在責任政府的理念中，行政決策作為一種重要的權(quán)力活動，必須承擔其應(yīng)有的政治責任、法律責任以及道義責任。也就是說，行政決策失誤必須追責，應(yīng)是民主政治的題中應(yīng)有之義。在我國，長期以來，由于行政決策被屏蔽在依法行政的視野以外，對于行政決策失誤責任追究問題認識十分模糊，以致很長一段時間依法決策、決策責任觀念淡薄。有些人甚至認為，行政決策失誤既不是政治問題，也不是道德問題，更不是法律問題，而僅僅是一般的工作問題。實踐中，相對于行政執(zhí)法責任追究制度，行政決策責任追究制度不夠完善，決策責任追究的制度化水平偏低。決策失誤即便給國家和人民造成了難以彌補的損失，也常常在“交學費論”、“好心辦壞事論”等名義下回避了對責任人的問責問題。

改革開放之后，特別是2003年“非典”以來，政府建立決策失誤責任追究制度的步伐明顯加快，成績有目共睹。究其動因，可以說是執(zhí)政黨、政府、民眾多方合力推動的結(jié)果。概言之，從背景上看，決策失誤追責終身制是在以下幾個因素的推動下漸進發(fā)展起來的。

行政決策權(quán)與公民監(jiān)督權(quán)的互動形成的“倒逼機制”。不管行政決策的內(nèi)容如何復雜，就其本質(zhì)而言，與行政執(zhí)法一樣，都是一種源于公民權(quán)利的國家權(quán)力。從其性質(zhì)上來看，行政決策權(quán)必須從屬于、服務(wù)于并受制于公民權(quán)利。一旦行政決策權(quán)濫用、失誤乃至懈怠，公共利益必然受損，最終將損害公民權(quán)利。正是因為二者休戚相關(guān)，公民權(quán)利也會反作用于國家權(quán)力，監(jiān)督、制約和引導決策權(quán)力正確行使。所以，每當重大投資、重大項目、重要決策失誤的事件頻頻曝光之后，社會就會有一股強烈要求追究領(lǐng)導決策失誤責任的呼聲。對于決策者而言，公民社會的力量 “倒逼”行政決策權(quán)力必須自我反思和革新。例如，2007年的兩會期間，針對一些地區(qū)官員決策失誤造成的損失巨大，而因官員已經(jīng)離任，造成責任難以追究的情況，連建偉等十多名全國政協(xié)委員聯(lián)名提交提案，建議在全國實行官員重大決策終身負責制。①

執(zhí)政黨加強執(zhí)政能力建設(shè)強化對社會的“回應(yīng)性責任”。中國政府產(chǎn)生和運作機制與西方不同，但在人民與政府之間同樣存在一個隱形的社會契約：政府必須對人民的要求承擔回應(yīng)性責任。從近三十年來看，執(zhí)政黨不斷自我完善，積極構(gòu)建我國的民主決策機制?？梢哉f，我國的民主決策機制形成與執(zhí)政黨是密不可分的。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其民主與科學的決策思想直接影響了我國行政決策民主機制的形成。通過對執(zhí)政黨若干重要歷史文獻的學習可以看出，中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會決議和鄧小平理論為我國行政決策民主機制的形成提供了思想武器，而且“中國共產(chǎn)黨的會議報告和決定直接影響了行政決策民主機制的進程和內(nèi)涵”。②例如，面對生態(tài)日益嚴峻的局面，2013年5月24日，中共中央總書記習近平在主持中共中央政治局第六次集體學習時指出，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，“要建立責任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應(yīng)該終身追究”。③在此背景下，我國正在搭建終身追究的環(huán)保執(zhí)法體系。

各地黨政部門對決策失誤追責制的“制度創(chuàng)新”。一般認為，2003年“非典”疫情是我國行政問責制度展開的重要時間節(jié)點。2004年2月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，強化權(quán)力監(jiān)督和問責制。總而言之，目前我國黨政領(lǐng)導干部行政決策責任追究制度得以初步確立，基本形成了“以黨內(nèi)責任追究和地方責任追究法規(guī)為主，責任追究的法律規(guī)范為輔的責任追究體系格局”。④值得注意的是，此種責任制規(guī)定似乎有向問責愈來愈嚴苛化方向發(fā)展的趨勢，一些地方嘗試推行領(lǐng)導行為責任追究終身制，以防止領(lǐng)導干部決策失誤“一走了之”。例如，據(jù)安徽網(wǎng)報道，合肥市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《合肥市關(guān)于對違反黨風廉政建設(shè)責任制行為實行責任追究若干規(guī)定（暫行）》，規(guī)定8種領(lǐng)導行為必須追責，并且是“終身追責”，以這8種情形發(fā)生的時間來確定被追究的責任主體，不因領(lǐng)導干部工作崗位或者職務(wù)的變動而免予追究。對于已退休但按照該規(guī)定應(yīng)當追究責任的，仍須進行相應(yīng)的責任追究。

如果從文本上來考察，我國正在探索的行政決策追責終身制尚不成熟，其規(guī)范依據(jù)、責任范圍和責任體系還有相當大的完善空間。

其一，從制度淵源上看比較分散，黨規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及各類規(guī)范性文件均有決策終身制的規(guī)定，其中又以地方為主、中央為輔。在黨內(nèi)文件中，為加強生態(tài)文明建設(shè)，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出 “探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”。2013年12月，珠海市人大常委會通過了《珠海經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進條例》，條例規(guī)定建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。另據(jù)媒體報道，從今年開始，四川省將推行“三重一大”決策終身負責制。凡重大問題決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金使用都必須實行集體決策，凡涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡損害群眾利益的做法都要堅決糾正和問責。⑤

其二，從決策終身制的責任范圍來看，各地寬嚴不一。如上所述，四川省實行重大決策追責終身制。2006年山東省青島市政府為約束違法批地或不負責任批地行為，建立土地項目管理領(lǐng)導終身責任追究制。2012年陜西省十一屆人大常委會通過的《陜西省重大建設(shè)項目稽查條例》第十二條第三項規(guī)定“稽查特派員對重大建設(shè)項目稽查結(jié)論的公正性、真實性、合法性承擔終身責任”。2012年深圳市發(fā)布《關(guān)于廉潔城市創(chuàng)建中誠信建設(shè)若干問題的決定（征求意見稿）》，擬規(guī)定公務(wù)行為實行終身負責制。凡公務(wù)行為出現(xiàn)過錯的，責任的追究不因職務(wù)變動、崗位調(diào)整而免予追究。由上可知，決策追究終身制的責任范圍不明確，也就是說哪些領(lǐng)域或事項可以或必須實行責任終身制尚不確定。

其三，從決策終身制的責任構(gòu)造來說，責任主體、責任類型以及責任形式尚處于混沌狀態(tài)。目前，在規(guī)定決策終身制的制度文本中，無論是地方法規(guī)還是黨內(nèi)法規(guī)，都只是籠統(tǒng)規(guī)定決策終身制，沒有建立行政決策責任的分類追究制。導致行政決策失誤的原因復雜，應(yīng)該按照實事求是的原則具體問題具體分析。對于客觀原因造成的決策失誤，如果不問主觀過錯一律追責，可能導致客觀歸責；而對于主觀原因造成的行政決策失誤，不考慮客觀后果、行為性質(zhì)和情節(jié)輕重，也可能導致主觀追責。不論主觀歸責還是客觀歸責，都可能使問責制扭曲，異化為權(quán)力問責、選擇性問責等人治形態(tài)。至于責任形式，一般認為行政決策必須承擔政治責任、道義責任和法律責任，其中法律責任又可細分為刑事責任、民事責任和行政責任?；\統(tǒng)地說決策失誤追責終身制，既不符合決策科學的規(guī)律，也有違法治原則。與決策一樣，決策終身制的頂層設(shè)計也必須在科學、民主與法治的框架下進行。

行政決策責任終身制的法理分析

作為一項制度創(chuàng)新，決策終身制從提出就一直伴隨著爭論。歸納起來，主要有支持論和懷疑論兩大觀點。支持者的論據(jù)主要有：首先，終身追責可以根除“三拍干部”，減少隨意決策、不當決策以及濫用決策權(quán)的短期行為；其次，只有建立責權(quán)清晰、長久生效的追責制度，才能對領(lǐng)導干部決策發(fā)揮頭懸“達摩克利斯之劍”的震懾作用；再次，有助于規(guī)范行政決策程序，提升政府決策法治化水平；最后，更加注重保障人民群眾的權(quán)益。懷疑論的理由大致有：第一，公務(wù)行為的刑事和民事責任受到時效限制，不可能“終身負責”；第二，責任追究必須立足當下。在當今中國的政務(wù)環(huán)境下，一些公務(wù)并不是個人行為，而是集體決策。絕大多數(shù)公務(wù)行為往往是在上級官員 “部署”下進行的，出了問題責任難以界定；⑥第三，隨著外部約束條件的變化，這種依據(jù)若干年后的實際情況來評判當年的決策的做法，并非上策；第四，預防比懲治更重要，根本的辦法不是決策者的“終身負責制”，而是決策的民主化。⑦

任何一項創(chuàng)新舉措的推出，都不可能是盡善盡美的。從主權(quán)在民、責任政府、權(quán)責一致的政治學原理出發(fā)，決策失誤應(yīng)該負責、當受追究，這一點毋庸置疑。在這個意義上說，決策責任終身制是具有民主正當性的。作為民主政治的一種基本價值理念和制度安排，它要求領(lǐng)導人員必須根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律嚴謹決策，并對社會和民眾的基本需求做出及時回應(yīng)，積極地履行其社會義務(wù)和職責，否則必須承擔道義上的、政治上的和法律上的責任。再從當下權(quán)力過分集中和決策輕率浮躁的現(xiàn)實來講，嚴苛的責任對應(yīng)過度集中的權(quán)力，無疑又具有歷史合理性和現(xiàn)實針對性。問題的關(guān)鍵在于如何理解終身責任。在推進法治國家的進程中，必須在法治的范疇下對“終身責任”作出合理的闡釋和界定。唯有如此，決策責任終身制才能通過民主正當性和法治正義性的雙重檢驗，否則就會使這項值得社會期許的制度探索走入困境。

以法理的視角觀之，決策責任終身制的實質(zhì)指涉一個責任的追究時效問題。一般而言，行政決策失誤應(yīng)承擔的責任大致有四種類型：刑事責任、行政責任、政治責任和道義責任。其中，道義責任的追究是沒有時效限制的。道義責任本質(zhì)上是一種主觀責任，它不會“事過境遷”，也不會“人走茶涼”。決策失誤，作為行政決策者理應(yīng)負起道德責任，受到輿論的譴責，負責任行為的本身就顯示了個體的道德品質(zhì)。道義責任不僅是一種主動性責任，而且也是一種“間接責任”。即不僅要為自己的行為負責，而且也要為其下級的行為負責。即只要你管轄的范圍內(nèi)的工作有失誤或惡劣社會影響，不管是否由你直接拍板決定，都認定你負有領(lǐng)導責任，應(yīng)當明智地選擇引咎辭職。

政治責任則是權(quán)力行使者對于權(quán)力授予者基于授權(quán)契約所應(yīng)承擔的一種責任。政治責任的追責時效則要視這種授權(quán)關(guān)系的性質(zhì)而定。但不論這種關(guān)系屬性如何，當權(quán)力行使者不能履行或背棄其責任，都會受到權(quán)力授予者的追究。尤其必須強調(diào)指出的是，“如果政府決策失誤或行政行為有損于國家與人民利益，雖則不一定違法（甚至有時是依其自訂之不合理的法規(guī)、規(guī)章辦事的），不受法律追究，卻要承擔政治責任”。⑧政治責任的一個鮮明特點即具有連帶性，如西方國家的通過不信任案、彈劾案、辭職、集體辭職等，我國人民代表大會的質(zhì)詢、彈劾、罷免等。需要說明的是，在許多民主法治國家，道義責任與政治責任并無區(qū)分，兩者含義是互通的，道義責任甚至可以視為是一種積極意義上的政治責任。如 “引咎辭職”既是官員承擔政治責任最常見的一種方式，同時也是一種道義責任。我國《公務(wù)員法》第82條第三款規(guī)定：“領(lǐng)導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領(lǐng)導責任的，應(yīng)當引咎辭去領(lǐng)導職務(wù)?！庇纱丝梢?，領(lǐng)導成員應(yīng)對自己的行政決策失誤造成的后果，不僅應(yīng)當進行反省和悔過，自動“引咎辭職”，否則可能“責令辭職”。

根據(jù)《中華人民共和國刑法》規(guī)定，刑事責任的追責時效一般是5年到20年不等。法定最高刑為死刑、無期徒刑的，追訴時效為20年。經(jīng)過20年認為需要追訴的，須報請最高人民檢察院核準。行政責任一般分為外部行政法律責任和內(nèi)部行政法律責任。其中，外部行政責任的時效已有相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，行政處罰追罰時效一般為2年，特殊情況則少于或多于2年。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，行政訴訟時效一般為2年至20年不等。而有關(guān)內(nèi)部行政責任的追究時效，相關(guān)法律并未明確?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》僅對公務(wù)員處分的辦案期限作出了明確規(guī)定，而并未規(guī)定對公務(wù)員違法違紀行為的追究時效?！豆珓?wù)員法》第55條規(guī)定：“公務(wù)員因違法違紀應(yīng)當承擔紀律責任的，依照本法給予處分；違紀行為情節(jié)輕微，經(jīng)批評教育后改正的，可以免予處分。”根據(jù)該條的立法精神，再結(jié)合原國家人事部人發(fā)[1996]82號文的規(guī)定，是否給予違法違紀的國家公務(wù)員行政處分，應(yīng)當根據(jù)其錯誤性質(zhì)、情節(jié)輕重、危害大小，區(qū)別情況作出處理。也就是說，內(nèi)部行政責任的追究并無期限，可以“終身制”，只有違紀行為情節(jié)輕微且未造成不良后果的，給予批評教育，免予行政處分。

在這樣的時效制度下，要推行行政決策責任終身制，尤其是涉及到刑事責任問題，是注定要陷入兩難境地的：要么因超過追訴時效而免于追究，但這樣就會使追責終身制大打折扣；要么就無視法定時效制度而堅決追責，但這樣一來又會破壞法律的統(tǒng)一和損害法律的尊嚴?；诖?，有學者提出，通過修訂刑法或制定專門的特別法兩種途徑來解除各種時效對公務(wù)行為責任追究的限制。⑨筆者認為，要突破決策責任終身制的法律困局，不可通過設(shè)定決策責任中的刑事責任特別追訴時效來解決，而只有通過加重領(lǐng)導決策的道義責任、政治責任和內(nèi)部行政責任來完成懲戒和教育的功能。單獨為領(lǐng)導決策行為設(shè)定特別的刑事責任追訴時效，一則不符合罪責刑相符合的原理，二則違反了“刑法面前人人平等”的原則，二者都是對正義的拋棄，對法治的破壞，矯枉而過正，會得不償失。

也許有人會提出質(zhì)疑，為什么行政處分等內(nèi)部行政法律責任沒有時效限制呢？時效制度的設(shè)立，其實質(zhì)是為了實現(xiàn)兩個目的：穩(wěn)定追訴行為所引起的法律關(guān)系；表示主權(quán)者對被追訴行為的寬宥，以達到懲戒與教育相結(jié)合的目的。追責本身是為了法秩序本身的恢復，但如果經(jīng)過數(shù)年后，已形成了新的法律秩序，再作追責，其引起的一系列后果也許不符合比例原則。刑罰的設(shè)置，一方面要維護刑事被害者的人權(quán)，一方面要限制主權(quán)者的權(quán)力的任意運用。設(shè)定無限期的刑事追罰時效，以及無限期的外部行政法律責任（如行政處罰），表明主權(quán)者的追訴權(quán)力處于隨時啟動的狀態(tài)，這樣一種不受法律制約的任意權(quán)力是難以達到人權(quán)保障宗旨的。但是，行政處分不同于刑罰和行政處罰，因為它是專門的僅限于主權(quán)者內(nèi)部的一種特殊上下級關(guān)系的懲戒問題。公務(wù)員和國家之間的關(guān)系性質(zhì)比較復雜，一方面公務(wù)員也是公民，具有公民和國家一樣的基礎(chǔ)法律關(guān)系，同樣需要得到國家法律平等的保障；另一方面公務(wù)員和國家具有特別的管理性關(guān)系，這種特別權(quán)力關(guān)系要求公務(wù)員具有比普通人更高的道德水準，承擔比普通公民更多的義務(wù)，由此擔負更多的責任。在一個官僚體制內(nèi)，其著眼點不是公務(wù)員的人權(quán)保障，而是保證科層制內(nèi)的下級對上級服從及工作效率，以及作為一個整體，能夠有效服務(wù)于公民及其它服務(wù)對象。因此，時效制度的設(shè)定，具體來說，行政處分究竟選擇定期或終身責任追究時效，主要在于是否有違上述要求，或有助于上述目的的實現(xiàn)。比如說，它有助于公務(wù)員用于改革敢于改革，激發(fā)其創(chuàng)造力。由此可見，行政處分等內(nèi)部行政責任追究的“終身制”，不僅不是《公務(wù)員法》等法律的疏漏，反而是立法者深思熟慮充分論證的結(jié)果。

在中國當下語境中，黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的政黨紀律責任，能否規(guī)定責任追究終身制，尤其需要討論。從我國政治體制的特點來看，尤其是中國共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨，其黨內(nèi)的制度當然構(gòu)成我國基本政治制度的重要組成部分。將黨紀責任納入行政決策責任范疇，既是對其性質(zhì)的客觀反映，也是為了更有利于問責制的健全和完善。從政黨自律的角度出發(fā)，“黨規(guī)”設(shè)定比“國法”更加嚴厲的責任條款，在法理上也是可以成立的。事實上，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨規(guī)上規(guī)定的很多紀律責任類型已經(jīng)被《公務(wù)員法》等法律、法規(guī)和規(guī)章吸收采納。當然，在法治國家時代，黨章和憲法都明確宣告，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。因此，政黨自律原則也必須從屬于法治原則，黨內(nèi)法規(guī)可以設(shè)定決策責任，但其追責時效等條款，不能違背法治精神，更不能因而破壞法律的權(quán)威和尊嚴。

綜上，就決策責任而言，道義責任、政治責任以及內(nèi)部行政責任的追究時效可以實行“終身制”，而刑事責任、外部行政法律責任（如行政處罰）的追訴時效必須服從于法律的規(guī)定。黨規(guī)設(shè)定嚴厲的決策責任終身制，表達了執(zhí)政黨執(zhí)政為民的崇高理想和從嚴治黨的先進理念；同理，國家法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)計嚴厲的決策責任終身制，體現(xiàn)法治政府、服務(wù)型政府和責任政府的精神。也許有人還會提出質(zhì)疑，此種嚴苛的行政決策責任終身制，是否會挫傷領(lǐng)導人決策的創(chuàng)新熱情，而使決策者變得更加謹小慎微而不敢、不愿大膽決策？誠然，這種擔憂不無道理，但如同行政執(zhí)法問責制和違法審判行為終身追責制一樣，只要在法治的框架下“頂層設(shè)計”，不出現(xiàn)肆意追責、專橫追責和法外追責的情形，就不會束縛領(lǐng)導人員決策的手腳，也不會禁錮領(lǐng)導決策的創(chuàng)新活動。

行政決策責任終身制的合理構(gòu)造

在法治的視野下考察，我國行政決策失誤問責制的目標和思路越來越清晰，進步是有目共睹的。但不可諱言，行政決策失誤責任追究制度尚處于探索與初創(chuàng)階段，離實際需求和法治要求仍有差距。

其一是責任體系問題。道義責任和政治責任的不確定性，無法為決策行為后果提供一個確定的責任目錄；法律責任尤其是內(nèi)部行政責任種類尚未固化；行政決策的歸責原則尚不確定。其二是立法層面問題。現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于行政決策責任具體規(guī)定，不僅責任主體、責任形式不明確，而且責任追究的主體模糊或缺位，導致無法啟動實質(zhì)性問責。官員“引咎辭職”之后多長時間“復出”也沒有規(guī)定，導致問責流于形式。其三是執(zhí)行層面問題，單一問責較多，異體問責較少；問責程序隨意、缺乏透明度。顯然，沒有一個合理的行政決策責任體系和富有執(zhí)行力的問責機制，行政決策責任終身制是難以到達制度設(shè)計的目的和初衷的。為此，行政決策責任終身制的“頂層設(shè)計”必須重點解決終身制的適用范圍、歸責原則和問責機制等問題，從而實現(xiàn)制度問責、法定問責和多向問責的規(guī)劃目標。

行政決策責任終身制的適用范圍。確定行政決策責任追究的事項范圍是行政決策責任終身制有效運行的前提之一。行政決策的內(nèi)容具有廣泛性，牽涉經(jīng)濟社會的宏觀和微觀領(lǐng)域。從廣義上來說，作為行政過程中的“一般性制度”，行政決策是作出任何行政決定必經(jīng)的程序階段。但行政決策畢竟不同于行政執(zhí)行，具有相對獨立性。所以一般而言的行政決策常常從狹義上界定，特指法定權(quán)限主體提出問題、確立目標、設(shè)計和選擇方案的過程和活動。即使從狹義來看，行政決策范圍也是十分廣泛的，例如僅就公共政策的制定來說，具體可分為行政立法決策、重大事項決策、管理規(guī)劃決策等。從依法行政的要求來看，作為行政活動的所有決策行為都必須合法，違法決策應(yīng)當受到追究。但是，“考慮行政決策立法的社會客觀條件和環(huán)境、制度創(chuàng)新的資源供給、制度設(shè)計與社會政治生活實踐要求的契合程度，尤其是制度所指向?qū)ο蟊旧淼奶卣骱托再|(zhì)等因素，行政決策法治化范圍應(yīng)界定為重大行政決策?！雹夤P者認為，將行政決策責任終身制的適用范圍界定為“重大行政決策”，不僅是出于減少制度推行阻力的現(xiàn)實性考量，也可以理清行政執(zhí)法責任制和行政決策責任制的適用范圍，一般性行政決策都可以納入行政執(zhí)法責任制的適用范圍。

然而，由于“重大行政決策”是一個典型的不確定法律概念，究竟哪些事項屬于重大行政決策責任終身制的追究范圍，如何區(qū)分一般性行政決策和重大行政決策？這不僅在理論難以提供一個明確的標準，在實踐中也缺乏清晰的操作標準，如《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》就沒有對“重大行政決策”作出解釋。

從理論上說，重大行政決策是指一定行政區(qū)域范圍內(nèi)的全局性、根本性和長遠性的事項，關(guān)聯(lián)到重大公共利益，涉及到價值判斷和事實認定問題。所以不同主體在不同區(qū)域、不同時間對于重大行政決策的認知肯定有所差異。經(jīng)驗表明，“良性的制度設(shè)計和制度供給對于整個公共行政體系來說，只是一個抽象的、最為基本的和作為‘平均線而存在的框架，它解決不了制度運行中的全部問題?！币虼耍尚修k法就是在立法技術(shù)上采用“概括+列舉+兜底”的復合式表述方式。如《山東省行政程序規(guī)定》第24條、《廣東省重大行政決策專家咨詢論證辦法（試行）》第3條、《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》第3條就提供了較好的范例。

行政決策責任終身制的歸責原則。行政決策失誤行為表現(xiàn)多種多樣，決定了行政決策責任必須是一個復雜的體系，包括道義責任、政治責任、刑事責任和行政責任。行政決策失誤行為的多樣性也導致決策責任的承擔形式具有多樣性，如行為責任和精神責任、財產(chǎn)責任和人身責任。在這樣一種復雜的責任體系之下，很有必要建立行政決策失誤責任的分類追究制。即不僅要從行政決策失誤的后果，也要根據(jù)行政決策行為的性質(zhì)來追究，兩者結(jié)合綜合判斷。對于客觀原因造成的決策失誤主要追究決策者的行政法律責任，而對于主觀原因造成的行政決策失誤則可用政治責任和法律責任來予以追究。

純粹法學派代表人物凱爾森認為，“歸責的概念指的是不法行為與制裁之間的特種關(guān)系”。這意味著在確定決策行為的法律責任甚至政治責任的判斷時，要在考慮行為者的動作、手段、結(jié)果、行為所處的客觀條件的同時，要考慮行為人的主觀方面，即故意或過失。因此，如張文顯教授所提出的，法律歸責必須堅持因果聯(lián)系原則、自由與必然統(tǒng)一原則、責任法定原則、法律責任與道德原則相適應(yīng)的原則、公正原則。毫無疑問，在決策失誤問責過程中，這些底線性原則必須得到遵守。

盡管對于行政決策責任的歸責原則，我國學術(shù)界尚有爭論，但主流觀點認為，行政決策的歸責體系以過錯責任（包括推定過錯）為主，以違法責任、公平責任為補充。具體來說，對決策失誤行為性質(zhì)的認定必須綜合考慮多方面因素：一是根據(jù)決策失誤造成的后果危害程度；二是認定決策失誤造成的原因；三是認定其決策程序是否合法。在行政決策過程中，公務(wù)人員只有在主觀上存在故意或過失，并已造成一定的后果，才應(yīng)當承擔相應(yīng)的責任。即使行政決策行為被認定為失誤，只要決策者主觀上不存在故意，就可以減輕或免除其行政法律責任。決策者若不按照法定程序進行行政決策，屬于決策程序違法，即使決策沒有造成一定的后果，也應(yīng)當承擔相應(yīng)的違法責任；對依照法定程序做出的行政決策，如果決策者主觀上不存在過錯，即使造成一定的損害后果，亦可減輕或者免除其責任。

行政決策責任終身制的問責機制。行政執(zhí)法責任制的實踐表明，一個良好的問責機制有助于實現(xiàn)問責的多重目標。相對于行政執(zhí)法問責制，行政決策問責制的責任承擔主體不明、責任形式不規(guī)范、追責程序不健全以及救濟機制不完善。行政決策責任終身制的制度設(shè)計，旨在強化決策問責力度，彌補制度剛性不足的缺失。但若沒有與之匹配的問責機制和配套政策的有效運行，恐怕無法實現(xiàn)設(shè)計的初衷。

在行政決策的問責機制方面，明晰行政決策責任主體尤其關(guān)鍵，特別是要厘清集體決策責任和個人決策責任的界限，實質(zhì)上要處理好民主集中制與首長負責制的關(guān)系。區(qū)分形式上的集體決策和實質(zhì)上的集體決策的情形，對于依照法定的要求和程序，由行政機關(guān)的集體決策而定的情形，參與集體決策的所有人員均須承擔連帶責任。但通過會議記錄等材料能夠充分證明，已提出正確意見而未被會議采納的，可以免責。而對于形式上的集體決策，根據(jù)“誰決策、誰負責”原則，應(yīng)當由實質(zhì)行使決策權(quán)的行政首長承擔責任。

在行政決策的配套政策方面，亟需建立不當決策行為預防機制。眾所周知，事后追責雖有必要，但畢竟屬于“亡羊補牢”。最高人民法院在前幾年推行錯案追責制的基礎(chǔ)上，逐步完善實行違法審判行為追責制，有些地方法院甚至實行終身追責。為配合違法審判行為追責制運行，最高法院實行不當和違法審判行為確認制度，一則有利于事先預防，二則有助于事后認定責任。應(yīng)當在干部考核制度中，盡早建立不當不法決策行為風險提示和預防機制，畢竟，嚴厲的懲戒并非行政決策責任終身制的本質(zhì)所在。當然，制度的支點不能完全寄希望于官員的道德自律，最終依靠的只能是人民，即公眾對行政決策的事前、事中和事后的真正的實質(zhì)性參與力量。

注釋

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責 編/楊昀赟