摘 要：長期以來，由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清和產(chǎn)權(quán)制度的激勵約束等功能的缺失，農(nóng)村土地資源配置低效、農(nóng)民權(quán)益受損問題較為嚴(yán)重。為了改變這個現(xiàn)狀，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，全國各地就農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革紛紛進(jìn)行試點。十八屆三中全會后，農(nóng)村土地制度改革更是受到極大關(guān)注，并提上了政府工作日程。本文在這樣的背景下，對中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的試點情況進(jìn)行分析，以期進(jìn)一步確定中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向。

關(guān)鍵詞：宅基地產(chǎn)權(quán)；集體建設(shè)用地使用權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

基金項目：2013年北京市高等學(xué)校青年英才項目

主持人：歐陽蘇芳

項目編號：YETP1430

項目內(nèi)容：不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度研究

中國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民及其農(nóng)村土地問題一直是我國的主要問題。新中國成立60多年以來，我國的土地制度經(jīng)歷了多次變革。近年來，為了促進(jìn)農(nóng)村土地的進(jìn)一步改革，各地進(jìn)行了試點。本文就各地試點情況做綜述。

1 成都土地產(chǎn)權(quán)制度改革實踐

成都市我國的一個特大城市，市域國土面積的絕大部分在農(nóng)村，半數(shù)以上的居民為農(nóng)民。自2003年“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”工作實施以來，成都城市居民人均可支配收入增長1.76倍，農(nóng)村居民收入增長了1.77倍。成都在此過程中進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革，為其經(jīng)濟發(fā)展奠定了很好的基礎(chǔ)。

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革主要經(jīng)歷了以下幾個進(jìn)程：[1]

1.1 確權(quán)與頒證

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的確權(quán)與頒證工作于2008年啟動，至2009年末，全市共有257個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2661個村（社區(qū)）啟動了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，涉及農(nóng)戶190.04萬戶，已經(jīng)完成確權(quán)頒證37.2萬戶。在確權(quán)和頒證過程中，還對發(fā)現(xiàn)的問題及時進(jìn)行了整改。

1.2 成立投資公司集合社會資本

成都市政府于2007年12月成立了成都市農(nóng)發(fā)投公司，該公司利用到位財政資金27.85億元，累計推進(jìn)項目398個，市農(nóng)發(fā)投公司累計直接投入89億元，帶動社會資金投入94.4億元，使得財政投入的資金擴大6.6倍，充分發(fā)揮杠桿效應(yīng)，增強了對農(nóng)業(yè)的投入力度。同時，該公司下轄的兩個擔(dān)保公司利用其高達(dá)6億元的注冊資本，集合社會投入資金25.4億元。

1.3 成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

2008年10月13日在全國率先成立了成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，各區(qū)縣搭建了產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場。截至2009年末，產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)流轉(zhuǎn)6.63萬宗，流轉(zhuǎn)金額33.62億元。

成都通過試點改革，保持了城市經(jīng)濟快速發(fā)展，又遏制了城鄉(xiāng)差距的拉大。但是成都在改革中也存在一些問題：如城鄉(xiāng)建聯(lián)（農(nóng)戶出讓宅基地使用權(quán)，從而獲得建立新房的基金）政策使得小產(chǎn)權(quán)樓盤出現(xiàn)；政府在農(nóng)地綜合治理中并未定位于服務(wù)的地位，加大了政府財政壓力，也難以保證融資平臺公司的積極推東作用。

2 海南省三亞市天崖鎮(zhèn)力村農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革

2011年國土部在海南省三亞市天崖鎮(zhèn)力村開始試點農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，試點改革的核心內(nèi)容主要在于促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。為此，2011年三亞市政府出臺了《三亞市試點地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》、《三亞市試點地區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》、《三亞市試點地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等文件，對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革在制度上作出了頂層的設(shè)計，并在力村開始改革試點。試點主要措施如下：[2]

（一）根據(jù)《三亞市試點地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》的規(guī)定，市人民政府分別向村集體、農(nóng)戶發(fā)放了《集體土地所有證》、《集體土地使用證》、《集體土地他項權(quán)利證》，使得村集體、農(nóng)戶和村民擁有長久的土地產(chǎn)權(quán)，改變村民和村集體在城鎮(zhèn)化過程中失地的狀況。

（二）建立試點農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。《建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》通過具體的規(guī)定，建立國有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)同地、同價、同權(quán)入市的統(tǒng)一土地市場。

（三）建立試點農(nóng)村集體農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度?！掇r(nóng)用地流轉(zhuǎn)方法》指出，農(nóng)民或土地使用權(quán)受讓方在不改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，不對本地區(qū)造成生態(tài)環(huán)境破壞和水土流失，不違反國家環(huán)境保護相關(guān)規(guī)定的條件下，可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式自由的處置已經(jīng)取得集體農(nóng)地使用權(quán)。

（四）建立試點農(nóng)民長久生產(chǎn)生活保障制度。《建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》規(guī)定，集體建設(shè)用地享有與城鎮(zhèn)土地使用權(quán)同等權(quán)益。收益的5%用于村民社會保障，40%繳納市政府，用于城市綜合配套設(shè)施建設(shè)；30%分配給被征地村民；15%用于發(fā)展集體經(jīng)濟；10%用于集體經(jīng)濟組織公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3 蘇州土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

蘇州的土地產(chǎn)權(quán)改革主要采取了以下措施：[3]

（一）在宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革上，直接按照戶籍、婚齡等進(jìn)行房屋、宅基地的產(chǎn)權(quán)置換。

（二）在集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革上，蘇州集體出租或轉(zhuǎn)讓廠房、土地等獲得巨大的收益，集體成員通過成員全分享集體土地的收益，之后通過股份制改革農(nóng)民成了集體資產(chǎn)的股東，以股東的方式進(jìn)行分紅。

（四）在農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度改革上，其重要模式是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民放棄承包地進(jìn)入失地農(nóng)民社會保障范圍。蘇州土地產(chǎn)權(quán)改革有其顯著的特點，主要原因在于蘇州的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程發(fā)展較快，非農(nóng)就業(yè)比例很高。

四、北京市農(nóng)村土地制度改革。北京農(nóng)村土地制度改革一直在穩(wěn)步的進(jìn)行，其采取的措施主要如下：

（一）宅基地流轉(zhuǎn)改革。北京宅基地流轉(zhuǎn)主要有三個階段：上世紀(jì)80-90年代很多城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村買房或者申請宅基地建房，1999年被國務(wù)院辦公廳以發(fā)布通知的方式禁止；之后，北京農(nóng)村宅基地更多的是以出租的方式流轉(zhuǎn)，房屋出租收益成為近郊農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要來源；2013年，北京市政府開始在密云縣干峪溝試點宅基地流轉(zhuǎn)，在農(nóng)民自愿的前提下盤活閑置房屋發(fā)展旅游，增加了農(nóng)民收入。然而，宅基地的流轉(zhuǎn)受到法律等方面因素的制約，其發(fā)展遭遇瓶頸。對宅基地進(jìn)行全方位的確權(quán)確價，使得宅基地得到有效的流轉(zhuǎn)，是今后農(nóng)村土地制度改革的重點之一。

（二）集體建設(shè)用地改革。北京集體建設(shè)用地改革模式有兩個階段：一是2000年～2010年的改革，主要是以貨幣形式安置農(nóng)民“轉(zhuǎn)居”或“轉(zhuǎn)工”，此模式帶來許多詬病，后棄之不用。二是2010年至今的改革，主要是逐漸實現(xiàn)農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并通過健全農(nóng)民社會保障與建立集體商業(yè)底商的模式來保證農(nóng)民的后續(xù)發(fā)展。但是農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中無法與城市國有土地同權(quán)、同價、同等入市。此外，如何保證農(nóng)村集體建設(shè)用地的收益讓農(nóng)民直接受惠，是后續(xù)改革要研究的重點。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革。北京市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自2005年開始實施流轉(zhuǎn)以來，對實現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模收益、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，提高土地的生產(chǎn)力，提供農(nóng)民收入等方面起到了很大的促進(jìn)和帶動作用。然而，仍存在以下問題：流轉(zhuǎn)方式單一，主要是互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式；流轉(zhuǎn)對象單一，85%的流轉(zhuǎn)都在農(nóng)戶間進(jìn)行；流轉(zhuǎn)土地多用于非糧食生產(chǎn)；流轉(zhuǎn)交易平臺尚未完全建立（北京農(nóng)交所目前只在平谷和門頭溝在辦事處）；流轉(zhuǎn)價格沒有參照依據(jù)。

4 結(jié)語

改革開放三十年以來，農(nóng)村土地制度改革取得了重大的歷史性突破。通過各地農(nóng)村土地制度改革試點工作，農(nóng)村土地制度改革又爆發(fā)了巨大的生命力。十八屆三中全會后，農(nóng)村土地制度改革受到極大關(guān)注。在這樣的背景下，如何繼續(xù)完善農(nóng)村土地制度改革，則是學(xué)界和政府需要進(jìn)一步研究和探索的重大課題。

參考文獻(xiàn)

[1]劉澤仁.成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)研報告[J].西部經(jīng)濟管理論壇，2011（3）.

[2]中國農(nóng)村發(fā)展銀行海南省分行課題組. 一個突破土地產(chǎn)權(quán)制度的試點改革-海南省三亞市天涯鎮(zhèn)力村農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的案例分析[J].區(qū)域經(jīng)濟，2013（7）.

[3] 曲福田、田光明.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，管理世界，2011（6）.