劉宏軍

政策執(zhí)行情況審計(jì)推動(dòng)國(guó)家治理探析

劉宏軍

政策執(zhí)行情況決定政策效果的顯現(xiàn)和政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)近年來(lái)在政策執(zhí)行情況審計(jì)方面進(jìn)行了積極探索。本文著重從國(guó)家治理的視角回顧了審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展政策執(zhí)行情況審計(jì)，思考政策執(zhí)行情況審計(jì)在國(guó)家治理中的積極作用，提出做好政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的一些淺見(jiàn)。

政策執(zhí)行情況；審計(jì)；國(guó)家治理

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，近年來(lái)不斷調(diào)整功能定位，拓展審計(jì)范圍，通過(guò)政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的常態(tài)化，在涉及政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等更寬廣領(lǐng)域發(fā)揮推動(dòng)完善國(guó)家治理的積極作用。

一、政策執(zhí)行情況審計(jì)具有比較明顯的特征

國(guó)家審計(jì)署近年組織實(shí)施的抗震救災(zāi)資金物資審計(jì)、政府債務(wù)審計(jì)、社保資金審計(jì)、保障性住房審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目，為確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行發(fā)揮了積極作用，這些項(xiàng)目的審計(jì)對(duì)象都涉及到政策執(zhí)行情況，具有比較鮮明的特征。

（一）審計(jì)監(jiān)督層次較高

我國(guó)《憲法》明確“審計(jì)監(jiān)督是依法設(shè)立的綜合監(jiān)督”，確立了審計(jì)監(jiān)督的重要地位，《北京宣言》提出“最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治”，而我國(guó)《審計(jì)法》中對(duì)審計(jì)“保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展”的描述則應(yīng)該被看成國(guó)家審計(jì)促進(jìn)良治的職能要求。近期全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上審計(jì)署要求突出抓好六個(gè)方面工作，首要提到了政策執(zhí)行情況審計(jì)。政府的主要職能是提供良好的政策以及營(yíng)造良好的制度環(huán)境,而國(guó)家良治的必須通過(guò)好的政策制定和執(zhí)行來(lái)體現(xiàn)?，F(xiàn)代行政實(shí)踐表明決策、執(zhí)行和監(jiān)督構(gòu)成了國(guó)家治理的有機(jī)整體，審計(jì)從屬于監(jiān)督子系統(tǒng)的主要作用是通過(guò)審計(jì)的評(píng)估、反饋和糾偏功能，促進(jìn)國(guó)家治理手段更加有效，確保政令暢通。因此，這種作用機(jī)理決定著政策執(zhí)行情況審計(jì)國(guó)家審計(jì)能夠在國(guó)家治理中發(fā)揮至關(guān)重要作用，具有層次更高的特征。

（二）審計(jì)對(duì)象比較寬泛

《利馬宣言》提出政府審計(jì)的對(duì)象包括公共資金和公共財(cái)物管理，突出了政府審計(jì)內(nèi)容的廣泛性。我國(guó)新修訂的《審計(jì)法》明確國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域和對(duì)象涵蓋了國(guó)家運(yùn)行中的諸多領(lǐng)域和部門(mén)，這意味著國(guó)家審計(jì)能夠通過(guò)政策執(zhí)行審計(jì)這根紐帶與國(guó)家治理的各個(gè)方面聯(lián)系密切。此外，在當(dāng)前實(shí)踐中,政策執(zhí)行情況審計(jì)還參與公共資金績(jī)效評(píng)估，積極探索重大突發(fā)性事件應(yīng)急政策等方面審計(jì)，審計(jì)對(duì)象得到進(jìn)一步拓展。

（三）審計(jì)整改力度較大

審計(jì)推動(dòng)問(wèn)題整改是樹(shù)立審計(jì)公信力，強(qiáng)化審計(jì)成果轉(zhuǎn)化的主要途徑。從審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，政策執(zhí)行審計(jì)通常作為一種全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督形式被采用，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題具有較高的社會(huì)輿論關(guān)注度，相應(yīng)的審計(jì)整改一般是自上而下的，因而審計(jì)整改力度大，能引起有關(guān)部門(mén)高度重視，并且能對(duì)違紀(jì)違法行為認(rèn)真查處，審計(jì)建議也成為國(guó)家或地方制定相關(guān)政策的有效參考，上升為政府意志，審計(jì)有效促進(jìn)國(guó)家頂層制度建設(shè)和完善。

二、政策執(zhí)行情況審計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮積極作用

國(guó)家審計(jì)制度很大程度制約國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政策執(zhí)行情況審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)中一項(xiàng)重要制度安排，是確保政府有效履責(zé)，發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理功能的重要途徑。

（一）政策執(zhí)行情況審計(jì)是發(fā)揮國(guó)家審計(jì)功能的有效途徑

國(guó)家審計(jì)源于受托責(zé)任，本質(zhì)上是一種公共權(quán)力，這就決定了國(guó)家審計(jì)具有國(guó)家意志特性，必須成為維護(hù)國(guó)家利益的有效武器。政策執(zhí)行情況審計(jì)對(duì)象是政策的制定和執(zhí)行，政策是國(guó)家施政的具體承載，也是國(guó)家利益的具體實(shí)踐。如孟子所言，“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，實(shí)現(xiàn)良治不僅需要政府制定良好的政策，還要確保政策得到有效執(zhí)行，確保不出現(xiàn)背離或者形成偏差。國(guó)家治理發(fā)展趨勢(shì)要求新時(shí)期審計(jì)工作要求同時(shí)具備預(yù)防、揭示和抵御等系統(tǒng)功能，這些功能的發(fā)揮要求審計(jì)機(jī)關(guān)基于政策執(zhí)行有效期內(nèi)開(kāi)展連續(xù)跟蹤審計(jì)，從體制、機(jī)制和制度等較高層面來(lái)審視問(wèn)題，與政策制定、執(zhí)行部門(mén)形成全過(guò)程實(shí)時(shí)的監(jiān)督合力，發(fā)揮政府“耳朵”和“眼睛”作用，形成政策有效執(zhí)行的推力。

（二）政策執(zhí)行情況審計(jì)的功能定位反映國(guó)家治理的需求

國(guó)家行政管理的目標(biāo)要通過(guò)行政權(quán)力的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)，政策執(zhí)行屬于制度性權(quán)力中的重要內(nèi)容,與權(quán)力運(yùn)行高度相關(guān)，而權(quán)力運(yùn)行情況與政府治理能力高度相關(guān)，國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家層面一種內(nèi)生評(píng)估手段，其主要功能定位是在防止權(quán)力被濫用的基礎(chǔ)上發(fā)揮三個(gè)方面的積極作用：一是評(píng)價(jià)作用。即客觀、公正的評(píng)價(jià)政策價(jià)值。二是參考作用。不論是良策還是更高層面上的良法，均應(yīng)獲得行政客體支持，符合客觀規(guī)律和社會(huì)發(fā)展需求。政策執(zhí)行具有復(fù)雜性、發(fā)展性，要求審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)真分析研究政策執(zhí)行中已經(jīng)出現(xiàn)的和可能出現(xiàn)的新情況，提出必要的意見(jiàn)和建議，供決策參考。三是促進(jìn)貫徹落實(shí)。近來(lái)連續(xù)幾年，國(guó)家審計(jì)署在全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上提出當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期審計(jì)工作的重點(diǎn)內(nèi)容首要就是“加大對(duì)重大經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控措施貫徹落實(shí)情況的審計(jì)力度”。上述三方面作用的有效發(fā)揮要求建立政策制定、執(zhí)行部門(mén)之間以及審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)之間良好的溝通機(jī)制，關(guān)注政策的目標(biāo)群體以及執(zhí)行的各種環(huán)境因素，通過(guò)查出政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，對(duì)問(wèn)題的督促整改，并落實(shí)到位等一系列舉措，推動(dòng)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治。

（三）政策執(zhí)行情況審計(jì)效果影響國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)程度

國(guó)家新時(shí)期提出的財(cái)政、稅收、環(huán)保等領(lǐng)域治理需求迫切地要求審計(jì)機(jī)關(guān)履行監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行，推動(dòng)體制機(jī)制完善的職責(zé)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行提供及時(shí)、客觀和可靠的信息，為政府決策提供科學(xué)的依據(jù)，充分發(fā)揮審計(jì)推動(dòng)改革功能。政策執(zhí)行情況審計(jì)存在比較廣泛，審計(jì)目標(biāo)和作用比較多元，審計(jì)效果影響國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)程度。比如，《尚書(shū)》提出“任官惟賢才”的觀點(diǎn)，說(shuō)明對(duì)官員評(píng)價(jià)的重要性，官員是國(guó)家治理系統(tǒng)中重要因素。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就其本身以及審計(jì)內(nèi)容來(lái)說(shuō)，都涉及對(duì)貫徹落實(shí)國(guó)家政策的評(píng)價(jià)，良好的審計(jì)成果有利于服務(wù)干部監(jiān)督管理，為干部監(jiān)管部門(mén)選拔、任用、獎(jiǎng)懲干部提供了重要參考依據(jù)，從根本上有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。又如，湖南在“省直管縣”財(cái)政決算審計(jì)中，重點(diǎn)關(guān)注了部分財(cái)政專項(xiàng)資金的設(shè)置、分配、管理、使用及效益情況，通過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)資金政策效果和資金管理績(jī)效方面的缺陷。提出加大專項(xiàng)資金整合力度，提高財(cái)政資金使用效益的建議，引起省政府重視，制定整合規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金的意見(jiàn)。

三、提升政策執(zhí)行情況審計(jì)水平的主要途徑

發(fā)揮政策執(zhí)行情況審計(jì)的制度優(yōu)勢(shì)，在實(shí)踐層面上促進(jìn)政策執(zhí)行情況審計(jì)更好的參與國(guó)家治理，應(yīng)該著重做好以下幾個(gè)方面：

（一）在專業(yè)審計(jì)大格局中貫徹政策執(zhí)行情況審計(jì)

當(dāng)前財(cái)政審計(jì)、經(jīng)責(zé)審計(jì)以及投資審計(jì)范疇不斷拓展，內(nèi)容不斷深化，構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局已成為財(cái)政審計(jì)發(fā)展的必然選擇以及各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的重要工作內(nèi)容，經(jīng)責(zé)審計(jì)和投資審計(jì)已經(jīng)成為財(cái)政審計(jì)大格局的有效補(bǔ)充，形成了一體兩翼的審計(jì)大格局。這種審計(jì)大格局中包含大量的政策執(zhí)行信息，應(yīng)該成為政策執(zhí)行情況審計(jì)的有效平臺(tái)和載體。比如在財(cái)政審計(jì)中利用與政策執(zhí)行相關(guān)的政府收支科目、專項(xiàng)資金審計(jì)等作為政策執(zhí)行情況審計(jì)的切入點(diǎn)，關(guān)注公平和效率實(shí)現(xiàn)情況，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中實(shí)施自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，完善干部考核。

（二）認(rèn)真探索政策執(zhí)行情況審計(jì)組織方式

目前政策執(zhí)行情況審計(jì)組織方式以全國(guó)統(tǒng)一組織為主，地方審計(jì)機(jī)關(guān)自行組織為輔，政策執(zhí)行情況審計(jì)涉及被審計(jì)單位多、資金鏈條長(zhǎng)、分布廣,各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)每年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議確定的審計(jì)重點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮審計(jì)機(jī)關(guān)工作任務(wù)和經(jīng)費(fèi)保障情況，根據(jù)涉及資金性質(zhì)，在實(shí)踐中加強(qiáng)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的溝通與協(xié)作，科學(xué)合理組織審計(jì)力量，利用多兵種協(xié)同配合以及復(fù)合專業(yè)型審計(jì)隊(duì)伍，提升審計(jì)效果。

（三）完善政策執(zhí)行情況審計(jì)制度建設(shè)

一是從制度層面規(guī)范審計(jì)對(duì)象、審計(jì)組織、信息發(fā)布、整改措施、問(wèn)責(zé)機(jī)制以及公安、紀(jì)檢等相關(guān)單位協(xié)助配合等方面內(nèi)容，建立和完善相關(guān)的法律、法規(guī)以及規(guī)范。二是在審計(jì)實(shí)施中保持合理的職業(yè)謹(jǐn)慎，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制。三是制定審計(jì)質(zhì)量控制和跟蹤審理操作辦法，強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，應(yīng)對(duì)審計(jì)中出現(xiàn)的各種情況，強(qiáng)化審計(jì)問(wèn)責(zé)、案件線索突破和制度成果建設(shè)。

（四）加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)政策執(zhí)行情況審計(jì)能力建設(shè)

一是破除思想障礙，認(rèn)真研究相關(guān)政策和被審計(jì)對(duì)象，領(lǐng)會(huì)政策要義、審計(jì)的切入點(diǎn)和重點(diǎn)，增強(qiáng)審計(jì)職業(yè)敏銳性，兼顧合規(guī)性審計(jì)和研究性審計(jì)。二是運(yùn)用多維外部數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、對(duì)比等手段以及科學(xué)有效的專業(yè)評(píng)價(jià)指標(biāo)和分析模型；開(kāi)發(fā)數(shù)字地理、工程質(zhì)量檢測(cè)等專業(yè)審計(jì)技術(shù)模塊，形成大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)，提升信息化審計(jì)能力。三是加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)購(gòu)買專業(yè)服務(wù)管理，整合審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)外兩種資源。四是提出具有針對(duì)性、宏觀性、前瞻性以及可行性的審計(jì)建議，提升決策服務(wù)能力。

總之,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該利用好政策執(zhí)行情況審計(jì)這個(gè)平臺(tái)，把握各種有利因素，提升審計(jì)監(jiān)督和服務(wù)的層次和水平，努力推動(dòng)國(guó)家實(shí)現(xiàn)良治。

[1]劉家義.論國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理[J]，中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012年第6期.

[2]陳塵肇.關(guān)于加強(qiáng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相關(guān)政策執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督的思考[J]，審計(jì)研究，2011年第4期.

（作者單位：常德市審計(jì)局）