胡 靜 孟憲雯

(中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院，北京 100088)

我國土壤環(huán)境保護面臨的形勢嚴(yán)峻，現(xiàn)有的土壤環(huán)境保護立法無論是形式還是內(nèi)容都不能滿足當(dāng)前乃至未來的環(huán)境保護和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，因此有必要制定專門的《土壤環(huán)境保護法》，將土壤作為一種獨立的環(huán)境要素加以保護。環(huán)境保護部目前已經(jīng)啟動土壤環(huán)境保護立法起草工作。有土壤環(huán)境保護專門立法的國家和地區(qū)有美國、德國、日本、韓國、中國臺灣地區(qū)等，澳大利亞聯(lián)邦雖然沒有全國性的土壤環(huán)境保護專門立法，但新南威爾士州的《污染土地管理法》作為一部州的專門立法，可資借鑒。

1 新南威爾士州的土地污染現(xiàn)狀及其污染土地治理立法

澳大利亞新南威爾士州的污染土地和區(qū)域可以分為三類。第一類為廢棄礦山;第二類為工業(yè)污染區(qū)，這類土地為歷史上工業(yè)聚集地或交通樞紐，例如，紐卡斯?fàn)?、伍倫貢，以及悉尼東南大都會和悉尼中西部大都會;第三類為農(nóng)業(yè)污染區(qū)，又分為兩種，一種為農(nóng)場土地，出現(xiàn)在農(nóng)作物大面積種植的區(qū)域，如香蕉園、棉花種植區(qū)、蔬菜園等，另一種則為牧場土地，即牛羊浸藥土地(cattle and sheep tick dip sites)，位于新南威爾士州的東北地區(qū)。

根據(jù)2012年新南威爾士州的環(huán)境報告，截止到2012年4月，新南威爾士州依據(jù)1997年《污染土地管理法》共對大約300 塊污染土地進行了報告和管理。目前新南威爾士州內(nèi)主要的污染土地根據(jù)所占比例的不同，依次為:加油站和其他的石油工業(yè)土地(37%)，化學(xué)、金屬和其他工業(yè)土地(10%、7%、16%)以及曾經(jīng)的填埋區(qū)和煤氣廠土地(9%、12%)。新南威爾士州出臺了一系列的法律和政策，為污染土地的治理提供了法律依據(jù)。這些法律包括1979年《環(huán)境規(guī)劃與評價法》，1985年《環(huán)境危險物質(zhì)法》以及1990年《危險建設(shè)用地法》。但是，上述法律并非完整意義上的污染土地治理法。為解決這一問題，新南威爾士州政府制定了“一攬子”計劃，政府首先于1995年確立了污染土地規(guī)劃指導(dǎo)方針，隨后，在方針的指導(dǎo)下，《環(huán)境規(guī)劃與評估法》的修正案為地方委員會提供了法律上的保護，使其在行使與污染土地有關(guān)的特定規(guī)劃職權(quán)時免于承擔(dān)責(zé)任。而1996年《環(huán)境危險物質(zhì)法》的修正案則建立了一套完整的污染土地檢查制度，但該制度并未生效。隨后，1997年頒布的《污染土地管理法》成為該州污染土地治理的專門立法。 《污染土地管理法》于1997年12月17日通過，歷經(jīng)1998年、1999年、2000年、2001年、2002年、2003年、2004年、2006年、2007年、2008年、2009年、2010年、2011年以及2012年共14 次修訂。

2 《污染土地管理法》的核心內(nèi)容

該法共有十一章，其中第二章已經(jīng)被廢止，第三章名為“污染土地的治理”，規(guī)定了治理污染土地的若干制度，是該法的核心內(nèi)容，其他章則分別規(guī)定立法目的、名詞術(shù)語定義、管理執(zhí)法措施、信息傳遞、上訴、證據(jù)、違法行為等內(nèi)容。本文主要介紹第三章相關(guān)內(nèi)容。

根據(jù)《污染土地管理法》的規(guī)定，土地污染，是指在土地里、土地上或土地下某種物質(zhì)的濃度超過該物質(zhì)在同地區(qū)相應(yīng)的土地里、土地上或土地下正常存在的濃度，以至于對人類健康或者環(huán)境的任何其他方面造成損害危險的現(xiàn)象。為了更好地反映潛在外來污染源復(fù)雜的地理學(xué)和地質(zhì)學(xué)特性，《污染土地管理法》第5(4)條規(guī)定，“根據(jù)本法立法宗旨，土地可能會由于土地里、土地上、土地下的外來污染物質(zhì)造成該土地部分或全部污染，此種情況下的土地也可能成為污染土地”。當(dāng)然，為了防止污染土地定義的無限擴大化，該法還專門規(guī)定了不得認定為污染土地的情形。根據(jù)該法第5(3)條，以下情形下的土地不屬于污染土地:(1)僅因為地表水中存在一定濃度的污染物，且該地表水停留在或流經(jīng)某一土地;(2)僅因為土地中含有法律規(guī)定的物質(zhì);(3)土地存在法律規(guī)定的其他情形。

2.1 污染土地責(zé)任人的界定

根據(jù)該法第6(1)條，有下列情形之一的，不論造成的污染嚴(yán)重與否，當(dāng)事人是污染土地的責(zé)任人:(1)不論是否有其他人造成污染，該當(dāng)事人造成土地污染的;(2)當(dāng)事人的行為或活動引起物質(zhì)的轉(zhuǎn)化，使得轉(zhuǎn)化后的物質(zhì)造成土地的污染，盡管原物質(zhì)本身并不污染土地;(3)當(dāng)事人是土地所有者或占有人，知道或應(yīng)當(dāng)知道可能發(fā)生土地污染，卻沒有采取合理的措施阻止污染的發(fā)生;(4)當(dāng)事人在土地上的活動產(chǎn)生或消耗了污染物，或者產(chǎn)生或者消耗了可能轉(zhuǎn)化為污染物的物質(zhì)，該轉(zhuǎn)化包括物質(zhì)之間的反應(yīng)和物質(zhì)在土地里的自然變化過程。

另外，《污染土地管理法》第6(2)條規(guī)定了當(dāng)事人承擔(dān)重大土地污染責(zé)任的情形:(1)重大污染的發(fā)生是因為當(dāng)事人的行為或活動導(dǎo)致之前存在的污染物發(fā)生變化以至于土地成為重大污染土地;(2)重大污染的發(fā)生是因為當(dāng)事人的行為或活動擅自改變批準(zhǔn)的土地用途，并增加了損害危險，使得環(huán)保署確認該土地為重大污染土地(即使污染物本身沒有發(fā)生轉(zhuǎn)化)。

當(dāng)然該法也規(guī)定了免責(zé)條款，即只有在當(dāng)事人能夠證明該污染不是自己造成的情況下，才能免于承擔(dān)責(zé)任。

2.2 土地污染的治理

2.2.1 初步調(diào)查令

環(huán)保署有權(quán)發(fā)布書面初步調(diào)查令，命令其執(zhí)行人員在指定的時間內(nèi)對指定的土地進行初步調(diào)查。調(diào)查的內(nèi)容包括是否存在調(diào)查令中的污染物以及污染物的性質(zhì)和相關(guān)信息。初步調(diào)查令送達給以下當(dāng)事人:責(zé)任人，土地所有者，土地的名義所有者(notional owner)，產(chǎn)生或消耗了調(diào)查令中的污染物、或者產(chǎn)生或消耗的物質(zhì)可能會通過相互反應(yīng)或自然過程轉(zhuǎn)換成調(diào)查令中的污染物的行為人，公共權(quán)力機構(gòu)。名義所有者指占有土地的抵押權(quán)人，或?qū)ν恋赜幸韵录鹊美娴娜?(1)對歸屬于他的土地享有自由保有利益;(2)可以處置或以其他方式處理自由保有利益，包括從賦權(quán)、處置或買賣中獲得土地的全部或部分價值。該法還列舉了不作為的土地名義所有者的幾種情形。

2.2.2 重大污染土地的認定

若環(huán)保署認為土地受到污染，且污染嚴(yán)重到一定程度，則應(yīng)宣布為重大污染土地。環(huán)保署在宣布重大污染土地之前，應(yīng)考慮到所有相關(guān)指導(dǎo)方針和污染物質(zhì)的以下因素:(1)該物質(zhì)是否已經(jīng)造成了損害(例如有毒物質(zhì)對植物或動物產(chǎn)生影響);(2)該物質(zhì)是否有毒、難分解、具有生物積累性，或大量、高濃度、混合出現(xiàn);(3)該物質(zhì)是否有暴露途徑(即物質(zhì)從污染源到人類或其他環(huán)境要素的路徑);(4)目前是否對該土地及其鄰地的使用(例如，用作兒童護理、住宅、家庭食品生產(chǎn)等)增加了損害危險;(5)是否對該土地及其鄰地的經(jīng)批準(zhǔn)的用途增加了損害危險;(6)該物質(zhì)是否已經(jīng)或有可能從土地中轉(zhuǎn)移(不論是由于物質(zhì)的性質(zhì)或是土地的性質(zhì))。

環(huán)保署應(yīng)在政府公報上公告特定土地被認定為重大污染土地及其存在的特定污染物，并具體說明可能造成損害的程度等內(nèi)容。土地被認定為重大污染土地后，有兩種處理方法，分別是環(huán)保署簽發(fā)治理令以及制定、批準(zhǔn)自愿治理方案。

2.2.3 治理令

重大污染土地治理令是指環(huán)保署可通過向適格主體或公共權(quán)力機構(gòu)發(fā)出指示其在合理期限內(nèi)采取相關(guān)行為治理土地、向環(huán)保署提交供批準(zhǔn)的治理計劃的命令。環(huán)保署簽發(fā)的重大污染土地的治理令可以具體指定一個或幾個適格主體或者非適格主體執(zhí)行治理令。公共權(quán)力機構(gòu)可能作為適格主體也可能作為非適格主體。

環(huán)保署應(yīng)該遵循以下順序確定執(zhí)行治理令的適格主體:重大污染土地的責(zé)任人，土地所有人，土地的名義所有人。如果上述主體均不存在，或者環(huán)保署在合理調(diào)查后仍不能確定上述主體的身份或住址，或者環(huán)保署認為上述主體不能償還個人債務(wù)，或者上述主體采取步驟執(zhí)行治理令將無法償還個人債務(wù)時，環(huán)保署不得確定上述主體為執(zhí)行治理令的適格主體。無論公共權(quán)力機構(gòu)是否為適格主體，都可以被環(huán)保署指定執(zhí)行治理令。任何人(包括公共權(quán)力機構(gòu))采取與土地有關(guān)的行動，均可向污染者要求償還費用。

治理令必須載明下列事項:(1)適用治理令的重大污染土地;(2)環(huán)保署認為會污染土地的重大污染的性質(zhì)(以及實際或可能的損害的性質(zhì));(3)執(zhí)行治理令的行為人必須采取的行動;(4)采取行動的合理期限。

治理令可以要求命令的執(zhí)行人實施以下一項或幾項行為:(1)調(diào)查與命令相關(guān)的重大污染土地的現(xiàn)狀、污染物的性質(zhì)和污染程度;(2)調(diào)查由于重大土地污染引起的或可能引起的損害的性質(zhì)和程度;(3)調(diào)查最適宜的土地修復(fù)方法;(4)進行土地修復(fù);(5)檢查土地修復(fù)的效果以及重大污染土地中存在的損害風(fēng)險;(6)在特定的土地上設(shè)置柵欄、圍墻、堤壩或其他隔離物;(7)在土地上對固體或液體材料包括土壤、沙子、巖石或水進行處理、存儲或固定，或?qū)⑵鋸耐恋厣弦瞥约疤幚砘蛱幹?(8)取消或停止全部或部分土地上的活動;(9)在土地上設(shè)置特定的標(biāo)志或告示;(10)不得用規(guī)定的方式或者在指定深度下對土地實施干擾或進一步干擾;(11)進入任何特定的土地(該土地可能，但不一定是重大污染土地)，以便執(zhí)行治理令;(12)向土地占用人送達治理令通知書，以便當(dāng)事人能夠進入土地執(zhí)行治理令;(13)根據(jù)該法第4 章(現(xiàn)場檢查)的規(guī)定，在現(xiàn)場檢查員的指導(dǎo)下實施特定的行為;(14)向環(huán)保署匯報進展;(15)若發(fā)現(xiàn)地下水受到污染，依據(jù)2000年《水資源管理法》向主管部門報告;(16)根據(jù)治理令無償接受檢查、提供活動報告或提供治理計劃，提供報告或計劃復(fù)印件的，可收取合理費用;(17)對公眾進行宣傳并舉行會議，以便公眾了解依據(jù)治理令或治理計劃采取的行動報告并提出建議;(18)知道土地所有權(quán)或占有權(quán)改變時，通知環(huán)保署。

若土地不再是重大污染土地，經(jīng)政府公告后，與土地有關(guān)的生效的治理令失效。

2.2.4 自愿治理方案

自愿治理方案指一方或多方當(dāng)事人制定的有關(guān)重大污染土地自愿治理的方案，該方案須經(jīng)環(huán)保署批準(zhǔn)方生效。環(huán)保署的批準(zhǔn)可以附條件或者不附條件。只有在符合下列條件時，環(huán)保署才能批準(zhǔn)自愿治理方案:(1)根據(jù)環(huán)保署施加的條件進行修改后，方案的內(nèi)容(包括治理計劃、通知解約條款、設(shè)定時間表或進展的報告的條款)適合污染土地;(2)方案參與方已采取一切合理措施來識別并找到全部土地所有者、土地的名義所有者和重大污染土地的責(zé)任人;(3)方案參與方已經(jīng)確認了上述各方的身份，并為其創(chuàng)造了在合理條件下參與方案制定和執(zhí)行的機會。不過，即使方案未滿足上述第(2)、第(3)項條件，如果環(huán)保署將方案參與方放棄根據(jù)該法第6 節(jié)有關(guān)費用的規(guī)定索回出資作為批準(zhǔn)條件時，環(huán)保署仍可批準(zhǔn)自愿治理方案。

2.2.5 繼續(xù)治理令

繼續(xù)治理令適用于治理令管理的土地，或批準(zhǔn)的自愿治理方案(無論土地是否為重大污染土地)涉及的土地。環(huán)保署應(yīng)向土地的所有者或占有人送達繼續(xù)治理令，要求其于命令明確規(guī)定的合理時間內(nèi)開始以下一項或幾項行為:(1)根據(jù)命令的規(guī)定進行持續(xù)的土地治理行為;(2)在特定階段或特定事件發(fā)生時，向環(huán)保署或者其指定的人員提供報告;(3)知道土地所有權(quán)人或占有人改變時，通知環(huán)保署;(4)不在土地上進行特定活動，且不允許其他人員在土地上進行相同活動;(5)不為特定目的使用土地，且不允許其他人員為特定目的使用土地;(6)根據(jù)法律規(guī)定，執(zhí)行與土地持續(xù)監(jiān)督和治理相關(guān)的其他要求。

若行為人未遵守有關(guān)污染土地治理的命令，環(huán)保署可自行執(zhí)行命令內(nèi)容或通過書面通知命令其他公共權(quán)力機構(gòu)執(zhí)行命令。

2.3 費用

《污染土地管理法》第3 章第6 節(jié)具體規(guī)定了污染土地治理費用的償還問題。具體包括:

2.3.1 環(huán)保署費用的償還

環(huán)保署書面通知當(dāng)事人償還以下全部或任何一項費用:(1)制作并送達命令的費用;(2)監(jiān)督執(zhí)行治理令或者經(jīng)批準(zhǔn)的自愿治理方案的費用;(3)尋求自愿治理方案執(zhí)行方服從的費用;(4)上述費用相關(guān)或者附帶的費用;(5)規(guī)定的其他費用。費用根據(jù)規(guī)定的比例或數(shù)量確定，若無此規(guī)定，則根據(jù)合理的比例或數(shù)量確定。

2.3.2 公共權(quán)力機構(gòu)執(zhí)行命令費用的償還

根據(jù)第30 條，若當(dāng)事人沒有執(zhí)行命令，環(huán)保署可自行執(zhí)行命令或命令其他公共權(quán)力機構(gòu)執(zhí)行命令。公共權(quán)力機構(gòu)可以通過書面通知，要求當(dāng)事人支付其執(zhí)行命令時合理產(chǎn)生的全部或任何一項費用。對于不能根據(jù)上述要求償還的費用，公共權(quán)力機構(gòu)可以通過書面通知，要求土地所有人支付其作為非適格主體執(zhí)行關(guān)于土地的命令(不論該命令是否與土地所有人相關(guān))時合理產(chǎn)生的全部或任何一項費用。公共權(quán)力機構(gòu)可與土地所有者簽訂關(guān)于支付費用的協(xié)議，方式包括分期支付、部分支付、延期支付或者債務(wù)和解。

2.3.3 當(dāng)事人之間費用的償還

當(dāng)事人之間費用的償還發(fā)生在四種情形下:

第一種情形是，執(zhí)行命令的人不是污染者，該當(dāng)事人執(zhí)行與重大污染土地相關(guān)的治理令，且不是重大污染的責(zé)任人時，可以要求每個責(zé)任人償還其在執(zhí)行命令時所支付的費用。

第二種情形是，執(zhí)行了土地初步調(diào)查令的當(dāng)事人，不是重大污染的責(zé)任人時，可以要求每個責(zé)任人償還其在執(zhí)行令狀時支付的費用。

第三種情形是，執(zhí)行治理令的當(dāng)事人是污染者，執(zhí)行與重大污染土地相關(guān)的治理令且是重大污染土地的責(zé)任人時，可以要求其他責(zé)任人償還其在執(zhí)行命令時支出的部分費用。

第四種情形是，土地所有者(或名義所有者)支付了環(huán)保署和公共權(quán)力機構(gòu)通知中明確規(guī)定的費用，且不是重大污染的責(zé)任人時，可要求每個責(zé)任人償還其所支付的費用的部分份額。

2.3.4 統(tǒng)一基金撥款的償還

公共權(quán)力機構(gòu)執(zhí)行該法命令時支付的部分或全部的費用由國會專門治理土地污染的撥款支付。公共權(quán)力機構(gòu)從有關(guān)當(dāng)事人處收回部分或全部費用的，應(yīng)償還給統(tǒng)一基金或類似的由財政主管部門負責(zé)的其他基金。

3 《污染土地管理法》的實施效果

根據(jù)1996年的一項數(shù)據(jù)顯示，新南威爾士州大約有60，000 塊污染土地，其中7000 塊的修復(fù)費用高達20 億美元。1996年到2006年的數(shù)據(jù)有減少的原因，一是分類標(biāo)準(zhǔn)不一致，二是之后通常是準(zhǔn)備再開發(fā)土地時才發(fā)現(xiàn)污染。新南威爾士州環(huán)保署2006年4月21日的通知記錄顯示的數(shù)據(jù)如下，需要說明的是，2006年以后，《土地污染管理法》又經(jīng)過數(shù)次修訂，有關(guān)命令和通知名稱和現(xiàn)行法并不完全一致。

2008年《污染土地管理法》修正案提高了對場地報告的清晰度要求，從2008年修正案通過后，潛在的污染場地的報告數(shù)量有了一定程度的增加。2009年12月以來，由于通知和管理行動由之前的根據(jù)“嚴(yán)重損害的風(fēng)險”修訂為根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)認可的準(zhǔn)則，因此潛在污染場地的報告數(shù)量已經(jīng)接近970。與1998年到2009年的500 塊的數(shù)量相比，向新南威爾士州政府報告的污染土地的數(shù)量大幅增加。

截止到2011年，新南威爾士州政府大約促成了100塊污染場地的修復(fù)。從2008年7月到2011年6月，已經(jīng)成功修復(fù)了32 塊。2012年，新南威爾士州確定了一些大型的修復(fù)項目，其中包括悉尼羅茲半島(Rhodes Peninsula)和澳大利亞必和必拓公司的獵人河(BHP Billiton＇s Hunter River)的修復(fù)。自從20 世紀(jì)80年代開始，政府就對羅茲半島進行了修復(fù)，最終將羅茲半島從農(nóng)作物種植地區(qū)變成了人口稠密的開放型社區(qū)。而獵人河的最終修復(fù)計劃被認為是澳大利亞有史以來最大的沉積物修復(fù)項目。它的完成標(biāo)志著污染土地的修復(fù)能夠?qū)崿F(xiàn)消除水生環(huán)境的污染風(fēng)險并重建污染土地，從而更好地利用河流并提供更好地機會給尚在經(jīng)營的當(dāng)?shù)毓S。

4 研究小結(jié)

澳大利亞新南威爾士州1997年出臺的《污染土地管理法》核心內(nèi)容包括污染土地責(zé)任人的界定、初步調(diào)查令、重大污染土地的認定、治理令、自愿治理方案、繼續(xù)治理令，以及污染土地治理費用的償還，即環(huán)保署支付費用的償還、公共權(quán)力機構(gòu)執(zhí)行命令時支付費用的償還、當(dāng)事人之間費用的償還和統(tǒng)一基金撥款的償還?！段廴就恋毓芾矸ā穼嵤┮詠恚Ч^好。環(huán)境保護部目前已經(jīng)啟動土壤環(huán)境保護立法起草工作。有土壤環(huán)境保護專門立法的國家和地區(qū)有美國、德國、日本、韓國、中國臺灣地區(qū)等，澳大利亞聯(lián)邦雖然沒有全國性的土壤環(huán)境保護專門立法，但新南威爾士州的《污染土地管理法》作為一部州的專門立法，可資借鑒。

［1］劉曉星:《李干杰在土壤環(huán)境保護法規(guī)起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議上強調(diào)加快推進土壤環(huán)境保護立法工作》［N］. 中國環(huán)境報，2011，16.

［2］New South Wales State of the Environment 2012，http://www．environment．nsw．gov．a(chǎn)u/soe/soe2012/pdf/1284Soe2012Land.pdf，2013，7，12，瀏覽.

［3］Kwame Mfodwo. Risk－based Management of Historically Contaminated Land in NSW:An analysis of the regime under the Contaminated Land Management Act 1997(NSW)，The Australasian Journal of Natural Resources Law and Policy［Vol.11，No.1，2006］，65－67.

［4］New South Wales State of the Environment2012，http://www．environment．nsw．gov．a(chǎn)u/soe/soe2012/pdf/1284Soe2012Land.pdf，2013，12.